刑事直訴案件在司法實踐中存在的問題及完善措施

曹璨

（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

刑事直訴案件在司法實踐中存在的問題及完善措施

曹璨

（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

刑事直訴案件是指司法實踐中對犯罪嫌疑人采取監視居住或取保候審的強制措施移送審查起訴后，進行審理裁判的刑事案件。它最大的特點在于，在刑事追訴進行的過程中，被追訴者未被逮捕。刑事直訴案件，從程序上說包含有三種類型，一是經過審查批準逮捕環節，因犯罪嫌疑人涉嫌的罪行較輕，且沒有其他重大犯罪嫌疑，具有《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《刑訴規則》）第一百四十四條規定的六種情形而作出不批準逮捕決定后，移送檢察機關審查起訴的。二是犯罪嫌疑人被批準逮捕后，又經過人民檢察院羈押必要性審查程序后，對于不需要繼續羈押的，變更強制措施后移送檢察機關審查起訴的。三是偵查機關沒有經過審查批準逮捕環節，直接對犯罪嫌疑人采取監視居住強制措施后，移送檢察機關審查起訴的。近年，隨著寬嚴相濟刑事司法政策的貫徹實施，特別是2012年《刑事訴訟法》修改后，在總則第二條中明確了“尊重和保障人權”原則，在具體制度中完善和細化了刑事強制措施的適用條件、適用對象和監督程序后，刑事直訴案件逐漸增多。但是由于法律條文和具體司法實踐中，缺少明確的刑事直訴法定程序，即如何保障刑事直訴案件高效、規范地完成訴訟進程，保障刑事直訴案件中的犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中的權利。因此，在現有法律規定框架下，探討司法實踐中刑事直訴案件中存在的問題，研究如何進一步改進和規范刑事直訴案件法定程序，加強刑事直訴案件的法律監督具有重要意義。

一、刑事直訴案件在司法實踐中存在的問題

（一）風險評估不到位

刑事直訴案件的犯罪嫌疑人雖然辦理了取保候審、監視居住手續，但部分嫌疑人并不遵守相關法律規定，在案件移送審查起訴過程中，偵查機關數次通知均不到案，有的甚至棄保外逃，致使訴訟活動無法繼續進行，從而導致訴訟成本增加。造成刑事直訴案件脫逃率高的原因：一是在決定采取取保候審強制措施前，沒有進行正確的風險評估，對于犯罪嫌疑人可能潛在的逃跑、串供等影響訴訟正常進行的各種可能性預判不夠；二是大多數犯罪嫌疑人本身不具備法律常識，法律意識淡薄，不了解取保候審也是一種強制措施，偵查機關向其宣布取保候審后，認為自己沒事了，偵查人員也沒有認真向其進行相關法律規定的解釋，導致訴訟風險。

（二）不同地區辦理刑事直訴案件過程中執法不規范、不統一

由于不同地區公、檢、法人員自身的素質不同，掌握的執法尺度也不一致，對于采取取保候審、監視居住強制措施的適用范圍、適用條件等認識不統一，相關法律規定也缺乏規范、科學的評判標準，司法實踐中都是依靠承辦人員自身的主觀判斷來判定犯罪嫌疑人的人身和社會危險性，造成對涉嫌同一罪名、具有相同犯罪情節、造成同樣危害后果的犯罪嫌疑人，有的被羈押后移送審查起訴、有的被取保候審或監視居住后移送審查起訴。不同的訴訟程序，影響了執法的公正性和案件辦理的社會效果。

（三）同一轄區刑事直訴案件在偵查、審查起訴、審判階段執法不一有損司法威嚴

近年，公、檢、法三機關中，檢察機關在貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，推進非羈押的刑事直訴工作中一直處于積極主動的地位，相繼出臺了《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》等，并通過業務考評、案件評查等多種手段進行落實。相反，公安機關出于偵查的需要，在案件破獲、抓獲犯罪嫌疑人后，為了進一步固定證據，除了因疾病、懷孕等看守所無法收押的情況，幾乎對所有嫌疑人實行刑事拘留（包括未成年人），然后提請檢察機關批準逮捕。只有檢察機關建議公安機關直接移送審查起訴或認定犯罪情節輕微，作出不批準逮捕決定后，公安機關才會變更為取保候審、監視居住的強制措施。案件起訴到法院后，法官為了保證刑事訴訟的需要，對于可能會判處實刑的被告人一律逮捕收監。犯罪嫌疑人在整個訴訟過程中，先是在偵查階段刑拘被羈押，后到檢察機關審查逮捕階段因無逮捕必要被釋放，刑事直訴到法院后，又由于保證訴訟、便于執行的需要被逮捕。同一轄區的公、檢、法機關執法不統一，先抓后放再捕，一定程度上損害了司法機關的威信。

（四）部分刑事直訴案件辦案期限過長

一是偵查期限過長。雖然《刑事訴訟法》第五十八條第二款規定，在取保候審、監視居住期間，不得中斷對案件的偵查、起訴和審理，但偵查機關由于普遍存在警力不足的問題，往往是人一取保就忙于偵辦新的案件，大都待臨近取保候審期限屆滿，才匆匆裝卷、結案移送審查起訴，造成一些事實清楚、犯罪情節簡單的刑事直訴案件辦案周期過長。二是審查周期長。對于犯罪嫌疑人被逮捕后移送審查起訴的案件，由于法定程序的時間節點規定嚴格，檢察機關公訴部門均能在法定期限內辦結。但對于刑事直訴案件，由于犯罪嫌疑人沒有被逮捕，審查期限較長，公訴部門一直存在辦案人員較少、案件壓力大的實際情況。故多數辦案人員往往選擇先辦理手中嫌疑人被羈押案件，刑事直訴案件能拖則拖，把公訴部門能用的時間都用完，三次延長審查起訴期限和二次退回補充偵查，造成直訴案件辦理周期被人為拉長。

（五）案件管理部門統一受理案件帶來的問題

《刑訴規則》要求案管部門統一受案，但僅對案件進行形式審查。刑事直訴案件中，占絕大多數的是沒有經過審查逮捕環節，由偵查機關直接取保候審、監視居住后移送審查起訴的案件。這些案件由于沒有經過審查批準逮捕環節，如果案件管理部門只進行形式審查，將會導致部分明顯不符合起訴條件的案件進入審查起訴環節，造成退查以及不起訴案件增多。

（六）部分刑事直訴案件質量不高

刑事直訴案件大多數為輕刑案件，且大多案情簡單，偵查人員不愿意投入過多的精力去固定、強化證據，僅僅是就案情進行簡單的訊問，收集一些基本的犯罪證據后匆匆結案，有的甚至關鍵證據沒有獲取就移送檢察機關審查起訴。由于缺少審查逮捕環節的把關，造成一些刑事直訴案件證據單薄，證據之間缺乏關聯性，形不成完整的證據鏈條，造成后期反復的補充偵查，影響了訴訟效率。個別案件更是由于喪失偵查的時機和條件，只能由檢察機關作出存疑不起訴處理。司法實踐中刑事直訴案件還包括一些屬于無法查清的疑案，在法律適用上存在較大分歧的案件以及涉法信訪案件。這類案件偵查機關由于不好處理，只好對嫌疑人采取取保候審、監視居住等措施后，將案件擱置，遇到案件評查、當事人信訪后，為轉移矛盾，就將該類案件直接移送審查起訴。

（七）刑事直訴案件較多存在犯罪嫌疑人翻供現象

由于刑事直訴案件的犯罪嫌疑人都處于非羈押狀態，其中有一部分嫌疑人往往串通證人，或與被害人達成和解，案件進入審查起訴階段、審判階段后，翻供翻證概率增大，導致案件在公訴、審判期間數次補充偵查，造成司法資源浪費。

（八）刑事直訴案件對于外來犯罪人員實施困難較多

對于刑事直訴案件犯罪嫌疑人的強制措施只有監視居住和取保候審兩種。外來犯罪人員大多數在案發城市無固定住處，無固定職業，不具備實行監視居住的條件。刑事直訴案件又基本屬于輕刑案件，達不到指定居所監視居住的標準，公安機關只能對這些嫌疑人采取取保候審強制措施。但取保候審的保證措施，對于這些外來犯罪人員實行起來也有困難，要財保沒錢、要人保沒人。犯罪嫌疑人脫逃后，司法機關又追究不了其或保證人的責任，只能提請批準逮捕。即使有的嫌疑人開始能夠保證到案，但其流動打工的特性，加上訴訟周期的不確定性，以及個別案件偵查人員或公訴人的拖延，很可能造成審查起訴環節和提起公訴、庭審環節嫌疑人無法到案。因此如何解決外來犯罪人員的非羈押監管問題，是深入推行刑事直訴案件的關鍵所在。

二、造成刑事直訴案件存在問題的原因

（一）非羈押性強制措施在司法實踐中存在缺陷

一是執行取保候審的警力不足，對被取保人無法進行有效監管。公安機關本身擔負的責任眾多，警力嚴重不足，又沒有配備專門的刑事執行警察，無法對取保候審人員進行監管。二是監視居住措施因缺乏可操作性，在實踐中對外來犯罪人員無法適用。三是社會監管體制還不健全，沒有配套的監管非羈押犯罪嫌疑人的社區服務措施。在監管缺失的情況下，由于不懂得法律后果，一些非羈押犯罪嫌疑人出現了脫逃、串供、翻供的情況。四是我國刑訴法對犯罪嫌疑人逃跑等違反取保候審、監視居住規定缺乏相應的保障措施，并不會因逃跑行為而加重犯罪嫌疑人的刑事處罰①。

（二）檢察機關與公安、法院推行刑事直訴的步伐不統一

一是基層公安人員為了業績不愿意采取刑事直訴的形式進行訴訟。同時，為了偵查的需要，保證訴訟盡快進行，減少不必要的麻煩，公安機關也希望通過刑拘、逮捕的強制措施，獲取口供和證據，往往不會主動采取刑事直訴的訴訟方式。二是案件進入審判環節后，對于一些可能判處拘役或有期徒刑以上刑罰的，法院會在案件受理的同時，將被告人逮捕收監。對于一些流竄作案人員，法院為保障庭審以及刑事執行的需要，也不愿意繼續采取非羈押強制措施。三是公檢法三機關由于缺乏有效的溝通與配合，尚未建立與刑事直訴相應的協調機制和長效制度。

（三）辦案人員對刑事直訴的風險存在顧慮，主觀上不愿意主動推行

一是出于職業風險考慮，擔心主動推行刑事直訴會招致“金錢案”“關系案”“人情案”的嫌疑，因此夠罪即捕。二是對社會危險性的證明難。《刑訴規則》第一百三十九條規定的“可能實施新的犯罪的”“有現實危險的”“有跡象表明”“企圖自殺或逃跑的”等社會危險性情節，是審查逮捕的重要內容，但是大多屬于一種可能性證明，這些可能性需要哪些證據材料予以證明，證明需要達到什么樣的標準，不夠明確，操作困難。公安機關報捕時大多不移送證明社會危險性的相關證據。有些地方的公安機關提請逮捕時移送的主要案件材料仍然局限于犯罪事實方面的證據，對該犯罪嫌疑人有無社會危險性，一般不移送相關證據，檢察機關在七日內對社會危險性程度作出準確判斷難度較大。三是對外來人員犯罪適用刑事直訴存在風險。外來人員流動性較大，在犯罪地沒有固定的居所，沒有合適的保證人，缺乏指定監視居住的場所，被取保候審后難以監管，法定的保證金根本無法約束其嚴格遵守取保候審的法律規定。實踐中外來人員犯罪，被取保后脫逃現象較多，往往使辦案人員陷于被動局面，給辦案人員增加額外的辦案壓力。四是適用無逮捕必要后，辦案程序煩瑣，工作量加大，辦案人員不愿主動適用。根據《刑事訴訟法》《刑訴規則》及檢察機關內部執法規范，承辦人員作出無逮捕必要決定、一般都要經過提審、科室討論決定、多次匯報、風險評估，甚至提請檢委會研究，程序較為復雜。每年案件質量評查或年底考核時，無逮捕必要案件都是檢查重點，承辦人為了減少麻煩，往往是建議將犯罪嫌疑人批準逮捕。

（四）檢察機關受理案件規定不明確

一是案件管理部門受理案件時沒有實體審查權限。由于案件的類別和具體情況不同，案件管理部門對案情掌握不全面，與業務部門以往受理案件的標準出入較大，使一些不符合受理條件或材料不完備的案件進入檢察環節。二是一些案件受理后滯留在檢察環節無法處理。修改后的《刑事訴訟法》和《刑訴規則》取消了關于中止審查的規定，案件在檢察環節既不能中止審查，又不能撤銷案件，只能作出不起訴決定。依照原刑訴規則規定應予中止審查的情形，如犯罪嫌疑人在審查起訴過程中潛逃、患有精神病或其他嚴重疾病不能接受訊問、喪失訴訟行為能力的案件，滯留在檢察環節無法處理。雖然2013年12月高檢院《對審查起訴期間犯罪嫌疑人脫逃或者患有嚴重疾病的情況應當如何處理的批復》規定，檢察機關遇到此類情形可以采用釋放或變更強制措施、到案后重新移送、退回補充偵查等方式解決，但是在執行中仍然可能存在退補期間不到案、到案后再次脫逃、犯罪嫌疑人長期患病等難以處理的情況。

三、完善刑事直訴案件相關機制建設的建議

刑事直訴不僅僅是一種特殊的案件移送審查方式，它實質上是一種相對獨立和完整的訴訟程序，對于司法實踐中存在的這些問題，需要進一步完善相關機制建設，以推動刑事直訴工作的順利開展。

（一）健全刑事直訴案件受理規定

一是在《刑訴規則》中增設案件管理部門對案件管轄和實體審查方面的規定，賦予案件管理部門一定的審查時間。二是在《刑訴規則》中增設經審查后不予受理案件的情形，增設檢察環節對案件中止審查情形的條款。三是進一步明確刑事直訴案件受理質量標準。

（二）從立法上改變取保候審的適用條件

將何種情形可以適用取保候審的立法模式改變為何種情形不得適用取保候審的立法模式。這樣既可以不改變取保候審的強制措施屬性，也可以提高適用率。這樣的立法模式也有利于將取保候審作為最常用的強制措施，推動非羈押性強制措施的擴大適用②。

（三）加強對取保候審、監視居住的執行監管力度，確保刑事訴訟正常進行

一是對于取保候審的要嚴格審查保證人的資格和保證措施，確保嫌疑人不脫管。二是配備社區司法警察，充分發揮社區矯正等非司法手段的教育引導作用，加強對犯罪嫌疑人被取保候審、監視居住后的監督管理，確保刑事訴訟正常進行。三是對主觀惡性不大、犯罪情節輕微、具有勞動能力的犯罪嫌疑人，探索建立勞動矯正平臺，對他們進行勞動技能培訓，讓犯罪嫌疑人在此參加勞動并給予一定報酬，一方面解決了保障訴訟順利進行的難題，另一方面犯罪嫌疑人獲取報酬后有可能補償被害人的損失，從而爭取到法律的寬大處理，這也是對輕緩刑事政策的深入體現。一旦解決了這一問題，刑事直訴的常態化運行就能順利實現。四是將電子監控納入取保候審的監控手段中。社區矯正機構在對服刑人員的矯正管控過程中，已經廣泛適用了電子監控手段，如電子手鐲、電子腳鐐或者專用監控手機等，同時建立了比較完善的電子監控信息平臺③，這為刑事直訴措施的執行提供了值得借鑒的經驗和手段。

（四）推廣刑事速裁程序試點經驗

根據2014年6月全國人大常委會關于授權“兩高”在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定，最高人民檢察院在全國14個省的18個市的212個基層檢察院開展了刑事案件速裁程序試點工作，截至2015年年底，共有3.1萬件案件適用速裁程序提起公訴。檢察機關審查起訴周期由過去的平均20天縮短至6天以內，訴訟效率明顯提高，當事人訴訟權利得到充分保障。推廣刑事速裁程序試點，可以有效提高訴訟效率。

（五）加強對刑事直訴案件的法律監督

一是對刑事直訴案件的偵查時間加強監督，提高訴訟效率，避免因偵查時間過長造成犯罪嫌疑人無法及時到案。二是對刑事直訴案件的流程加強監督，由案件管理部門與偵監、公訴部門配合，建立跟蹤監督制度，避免因刑事直訴造成案件流失。三是建立存疑案件備案撤銷制度，由檢察官監督公安機關對事實不清、證據不足，不符合起訴條件案件的處理。

（六）改革公安、檢察機關業務考評制度

公安機關的考核方向應由重打擊向防發案轉變，由考核刑拘數、逮捕數向考核起訴數、判決數轉變。檢察機關的業務考評中應對捕后輕刑判決率指標進行完善，將因有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，犯罪嫌疑人曾經故意犯罪或者身份不明而逮捕，捕后被判處輕刑的；因犯罪嫌疑人符合《刑事訴訟法》第二百七十七條規定，捕后達成刑事和解被判處有期徒刑緩刑的，不計入捕后判處輕刑人數。

（七）利用“大數據”，構建“互聯網+刑事直訴”工作模式

社會已進入信息化高速發展的時代，公、檢、法機關要善于利用信息技術為刑事直訴工作服務，積極探索基于大數據、云計算技術的輔助決策功能，統一刑事直訴案件執法標準；充分發揮信息化手段，通過對辦案的流程規范和節點控制，使刑事直訴工作規范化，提高刑事直訴工作效率。建立刑事直訴犯罪嫌疑人信息檔案查詢管理系統，利用信息化手段，實行動態監管。通過聯網動態監管模式，加大對非羈押訴訟的監管力度，對于非羈押犯罪嫌疑人重新犯罪或拒不到案的，可以采取重新報捕或并案處理等措施，并督促公安機關作為工作重點，加大管控力度。

（八）建立被告人到案的相應獎罰規定

同時，建議對于及時到案、保證訴訟正常進行的被告人，檢察機關應當提出減輕處罰的量刑建議，法院根據庭審情況，可以在量刑階段酌情給予適當的減輕處罰。將取保候審后逃逸列入脫逃罪，可以在相關逃逸人員原被追訴罪行無法定罪的情況下以其逃逸行為對其定罪，保證其在取保候審后自覺遵守相關的法律要求，配合司法機關盡快查明案件真相、更有利于審查案件④。

注釋：

①聶利民、伊澎、馮月英：《關于涉罪外來人員平等適用逮捕強制措施的思考》，《山東理工大學學報（社會科學版）》2013年第2期，第53—57頁。

②韓寶慶：《論非羈押性強制措施的擴大適用》，《湖北警官學院學報》2015年第1期，第110—112頁。

③張桂霞：《依托社區矯正推進非羈押性強制措施的創新發展》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2015年第4期，第98—105頁。

④王天毅：《對于將采用非羈押性強制措施后逃逸入為脫逃罪的立法建議》，《法制與社會》2013年第6期，第78—80頁。

責任編輯 王勇