中國對外援助都用在哪兒

萬宏蕾

埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴，由中國政府無償援建的非盟總部所在地——非盟會議中心

2015年底，津巴布韋財政部長稱，中國將免除該國大約4000萬美元（約2.6億元人民幣）的到期債務。

這是此前中國作出的承諾。2015年9月26日，中國國家主席習近平在聯合國發展峰會上宣布，中國將免除對有關最不發達國家、內陸發展中國家、小島嶼發展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務。

“對外援助勢必要花錢，變革中的中國正在走上國際舞臺中央，這筆錢不僅必須花，更要花好。”中國社科院歐洲所研究員趙俊杰告訴《瞭望東方周刊》。

錢都用在哪兒了

根據中國官方首次發布的正式報告——《中國的對外援助2011》白皮書，截至2009年底，中國累計對外提供援助金額超過2500億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優惠貸款735.5億元。

在第二次發布的《中國的對外援助2014》白皮書中，這一數據更新為：2010年至2012年，中國對外援助金額達到893.4億元人民幣，其中中國對外提供無償援助323.2億元人民幣，占對外援助總額的36.2%。

這意味著：自新中國成立以來，中國累計對外援助金額已經超過3400億元人民幣。

自新中國建立伊始，中國就開始向其他國家提供經濟援助，最早的受援國包括朝鮮和越南等周邊社會主義國家。1955年萬隆會議召開之后，中國對外援助范圍擴展到亞洲和非洲一些對華友好的發展中國家。

據統計，1950～1963年間，共有21個社會主義國家和亞非發展中國家接受了中國援助，而到1970年和1978年，受援國數量分別增加到32個和66個，受援國的地理范圍也從亞洲、非洲和東歐擴展到了拉丁美洲和大洋洲地區。

這一時期的外援形式以經濟和技術援助為主，主要包括援建成套項目、提供各類物資、進行技術和人力資源合作以及派出援外醫療隊，資金來源多為中方的無償援助和無息貸款。

但是，由于缺乏經驗，歷史上的外援也出現過不少脫離國情、援助規模過大、承諾過多的現象。

有一段時間，“請求中國援助”“要求中國提供”……成為中國一些駐外大使館來電及外交部上送報告中的常見字句。

直到1978年之后，隨著中國外交政策的調整，中國對外援助的主體、方式也開始發生變化。“從過去意識形態的兄弟情回歸到互惠互利、健康可持續發展的國際交往中來。中國向發達國家借鑒經驗，學會量力而行，良性發展。”趙俊杰說。

從“交鑰匙”“撒胡椒面”到民生

不僅在援助對象方面，在援助領域和援助方式上，中國也發生了明顯的變化。

新中國建立初期，中國的外援以糧食援助、人道主義援助為主;到上世紀60、70年代，外援重點轉向大型基礎設施建設和派遣醫療隊;到了上世紀80年代，則轉向建設工廠，促進受援國自身生產能力、技術水平提升。

埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴的阿勒特醫院，一名小朋友等待參加“光明行”活動的中國眼科專家為他看診

根據《中國對外援助2014》白皮書，中國的最新外援資金分布結構中，44.8%的外援資金用于經濟基礎設施，27.6%用于社會公共基礎設施，其他物資占15.0%，人力資源開發合作占5.8%，工業占3.6%，農業2.0%，人道主義0.4%，其他0.8%。

“幾乎近80%的資金都投入到受援國減貧、教育、衛生、體育、文化、交通等民生和基礎設施領域。”外交學院國際關系研究所教授周永生告訴《瞭望東方周刊》。

“相比于以前‘交鑰匙‘撒胡椒面式的做法，現在我們更關注改善民生，強調區域合作。”中國國際扶貧中心研究處處長王小林告訴《瞭望東方周刊》。

減貧、教育、衛生、文化等領域雖然沒有直接經濟產出，但從長遠來看，只有當這些國家有了安定的國內環境后，才能安心發展經濟，這不僅有利于受援國自身的發展，也有利于中國與受援國進行經貿合作。“以中非關系為例，中非貿易總額到2013年已達2102億美元，是1965年的近2000倍。”趙俊杰認為。

正是因此，《中國對外援助2014》白皮書強調促進貿易的援助，并結合國際社會面臨的共同挑戰，比如消除貧困、氣候變化等全球性議題。

不是“窮大方”“冤大頭”

但是，隨著中國對外援助規模的擴大，近年來，國內也開始出現一些不同的聲音：中國是發展中國家，有為數并不算少的貧困人口，為什么還要拿出大筆資金對外援助？這些錢為什么不用在國內？

“當然，援助誰，不援助誰，數額多少，我們心中都有桿秤。”趙俊杰說。

出于對地緣政治及國家戰略安全的考量，亞洲是中國對外援助的重點，從戰略資源的角度考慮，中亞地區、俄羅斯的西伯利亞地區、中東、非洲和南美洲也是中國對外援助的重點。

“對外援助不是像有些人誤解的‘窮大方或‘冤大頭。我們如果不給，歐洲會給，美國會給，日本會給。這是復雜的國際局勢決定的。”趙俊杰說。

“從更廣范圍上，中國在國際上積極參與各種人道主義援助，幫助第三世界國家發展。本身就是積極塑造大國應有的正面形象。”周永生告訴本刊記者。

以2010年到2012年的對外援助為例，中國對外援助的約三分之二投向了最不發達國家和其他低收入國家。

中國的對外援助機制，一般是由外交部、商務部及其相關銀行、財政部聯合管理。外交部負責制定援助名單，財政部負責確定規模、劃撥資金，商務部和中國進出口銀行、國家發展銀行、部分商業銀行進行項目執行。關于文化教育方面的，則由文化部、教育部安排。

“相比于一些設有獨立政府部門全權負責對外援助的歐美國家，中國參與外援的部門和機構比較多，工作流程也略為復雜。”中國社科院世界經濟與政治研究所研究員何帆告訴《瞭望東方周刊》，“在對外交往的過程中，中國正在學習如何運用科學的方法，更合理有效地規范對外援助工作，爭取讓每一分錢都發揮最大效用。”

對外援助最多的是美國

中國現代國際關系研究院研究員徐偉忠告訴《瞭望東方周刊》：“經濟能力較強的國家，在正常的貿易投資和經貿交往中獲利較多，因此有義務對市場經濟中相對不足的一方給予補償。這是國際認可的慣例。”

國際援助的由來有深刻的歷史背景：最初，經濟合作組織的24個成員國是國際發展援助的主要提供者，由于其殖民歷史，這些發達國家在二戰結束后，承擔著國際義務，即幫助發展中國家戰后重建、恢復經濟社會、改善民生。

“從這個角度來看，中國的對外援助與國際社會并不存在直接的比較。中國作為最大的發展中國家，對外援助是在南南合作的框架下展開的，體現的是合作共贏、共同發展的理念，不是由過去的戰爭和殖民背景而履行的強制性義務。”周永生補充。

在中國遭遇汶川地震時，巴基斯坦、柬埔寨、赤道幾內亞、剛果（布）等數十個發展中國家，在自身并不富裕的情況下也向中國伸出了援助之手。“這說明，中國的對外援助屬于發展中國家之間的相互幫助，體現的是相互扶持、同舟共濟的兄弟情誼。”周永生認為。

從數額來看，根據《中國對外援助2014》披露的數據，2012年對外援助金額最多的美國達到304.60億美元，占GNI（國民總收入）比例為0.19%，其次分別為英國、德國、日本，援助金額分別為136.59、131.08及104.94億美元，各自占GNI比例為0.56%、0.83%、0.17%。與之相比，中國援助金額為26.73億美元，占GNI比例為0.034%。

“從國際交往的大局出發，現在的中國有了更強大的對外援助能力，第三世界國家的期待也在上升。這不應看成是負擔，而應被視作機遇。”周永生解釋，“從具體操作層面來說，進入新世紀以后，中國通過國際貿易積累了大量外匯資金，但這筆資金不能完全用于國內發展，否則會造成通貨膨脹。用在國際方面，有助于經濟的平衡發展。”

“中國已經深刻地融入了全球化進程中，伴隨經濟的快速增長，國際發展援助也需要調整。”王小林認為，“我個人判斷，按照我們的經濟發展階段來看，中國的援助比例還是適當的。”

2015年12月11日，津巴布韋瀑布城，一名乘客在由中國公司擴建后的瀑布城機場侯機