中央一號文件釋放哪些新理念

黨國英

中國農村發展到了關鍵時期。今年中央一號文件總結了我國農村發展的基本經驗，系統提出了今后農村發展的重要理念。理念的變化是前提，政策的落實則更是挑戰。

讓農業成為充滿希望的朝陽產業

文件指出，要大力推進農業現代化，讓農業成為充滿希望的朝陽產業。朝陽產業的特質是平均利潤水平在未來超過國民經濟全部產業的平均水平。鑒于中國百姓的飲食水平還不高，需求增長的潛力還較大;同時，中國農業的成本降低的潛力也比較大，綜合這兩方面看，農業全產業鏈（食品供應）的盈利水平有可能提高。實現這個目標的前提是大幅度降低農業及相關產業的生產經營成本，提高產品質量，使產品在國際市場上有競爭力。

一號文件彰顯了農業技術進步的科學理念。與世界農業先進國家比，中國農業技術太過落后。隨著中國勞動成本的上升，替代勞動的技術對中國農業發展愈加重要。如果以單位重量糧食所含勞動時間做指數來衡量農業技術水平，中國與美國的差距在百倍之上。美國技術的優越突出表現在種子優越性及農機效率兩個方面。美國的轉基因大豆每公頃能產出20噸，大型農業機械每天能完成播種或收獲5000畝。這個差距不能超越，中國農業競爭力就是一句空話。一號文件提出，要“加強農業轉基因技術研發和監管，在確保安全的基礎上慎重推廣”。這個意見需要縝密的制度安排以確保執行。

農業綠色發展理念

適應市場的農業經營組織培育理念也在一號文件中得到體現。傳統的小農經營難以適應農業現代化的需要。一號文件指出，要“堅持以農戶家庭經營為基礎，支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量”。國際經驗表明，以家庭為主的農業經營單位在規模上完全可以勝任農業現代化的要求。家庭的勞動力單位很小，能承擔的土地規模卻可以很大。但僅僅依靠這個認識還不足以解決農民收入問題。從發達國家的經驗看，農民收入一大部分必須仰仗農場以外其他農業產業鏈所創造的利潤，其組織保障則是農民自己的合作社進入全農業產業鏈。在我國，這個條件幾乎不具備，因為農業產業鏈上的各類龍頭企業沒有農民的股份。基于這種形勢，一號文件指出，今后要促進農業產加銷緊密銜接、農村一二三產業深度融合，推進農業產業鏈整合和價值鏈提升，讓農民共享產業融合發展的增值收益，培育農民增收新模式。

一號文件要求，應加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。文件以很大篇幅提出了綠色農業發展的具體措施。這方面有不少陳舊觀念需要克服。有很多人認為，小農經營有利于維持農業生態平衡;小農傾向于使用有機農業方法從事生產等。但從筆者的調研看，現階段小農更傾向于使用化肥農藥，而規模化經營的專業農戶則會合理減量使用化肥農藥。專業農戶也更有能力保護土壤品質，注意保護農業可持續生產條件。

城鄉一體化的公共服務理念

我國城鄉二元結構不僅表現為城市與鄉村之間在公共服務方面的巨大差距，也表現為城市內部原住民與農民工之間的權利不平等。一號文件提出，今后要大力發展特色縣域經濟和農村服務業，加快培育中小城市和特色小城鎮，增強吸納農業轉移人口能力。這個路徑有利于在體制藩籬較弱的地區率先突破二元結構。一號文件還指出，要進一步推進戶籍制度改革，落實1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標，保障進城落戶農民工與城鎮居民有同等權利和義務，加快提高戶籍人口城鎮化率。這意味著我國城市化率仍將保持快速提高的勢頭。對于繼續留住農村的農民，一號文件要求提高政府對農村的公共服務水平，把社會事業發展的重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，加快推動城鎮公共服務向農村延伸。同時，一號文件要求探索新的村民自治模式，在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。據筆者在廣東等地的調查，這種將自治組織設置下沉到更小共同體的方式能提高村民自治的效率，促進農村社會穩定，很值得廣泛推廣。

一號文件提出，支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量。

調整財政支農方式

一號文件還提出了發揮財政政策導向作用與財政資金杠桿作用的理念。多年來，財政支持對我國農業成長發揮了不可或缺的作用，但這方面的問題不少，很多具體做法在地方廣受詬病。反映最強烈的問題是資金多頭操控、項目細小瑣碎、使用監管低效。實際上，我國支農資金的總量已相當巨大，若按單位農產品重量所包含的財政資金支持量做比較，我國的財政支農規模已經不亞于歐盟。

今年的一號文件以及早先出臺的農村政策做出了調整安排。文件支持省級涉農資金管理改革和市縣涉農資金整合試點，改進資金使用績效考核辦法。今后要將種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，重點支持耕地地力保護和糧食產能提升。為了發揮財政資金的杠桿作用，中央將用3年左右時間建立健全全國農業信貸擔保體系，推動省級農業信貸擔保機構正式建立并開始運營。這些做法將使財政支農資金的效力獲得極大改善。

理念的變化是前提，如何落實政策則更是挑戰。今年一號文件還提出了大量具體的操作性指導意見。這些意見可以歸為三類，一類是政府樂見，但要通過非政府的市場主體來實現的，另一類則是政府要直接動手去操作的，還有一類是需要政府通過杠桿加以引導而實現的。實現這三方面的目標都需要好的制度環境。今后應通過產權改革，特別是通過土地要素的市場化改革，培育有競爭性的市場主體，形成合理的市場化價格信息，由它們去實現政府樂見的目標;通過提高政府效率，嚴格問責制度，實現政府自己的工作目標;通過建立合理的政策杠桿體系，培育對政府政策能做出有效反應的民間機構，影響它們按政府的約束開展經營活動。