城鄉一體化進程中的農村社區管理體制建設研究

李聽

（鄂州職業大學教育與管理學院，湖北鄂州436000）

城鄉一體化進程中的農村社區管理體制建設研究

李聽

（鄂州職業大學教育與管理學院，湖北鄂州436000）

在城鄉一體化發展進程中，農村社會已經發生了巨大變化，新時期農村社會轉型發展對農村社會管理體制提出了挑戰。農村社區化建制悄然取代行政村建制，這就要求創新農村社區管理體制。承接與過渡中的農村社區管理應從基本原則、組織結構、運行機制、制度安排等方面創新，以響應農村居民的新需求和城鄉一體化新趨勢。

城鄉一體化；農村社區；管理體制

近年來，隨著我國統籌城鄉發展的不斷推進，加速了農村社會的轉型發展進程，有別于傳統行政村和城市社區的新型農村社區已經形成并初具規模。然而農村社區管理體制機制建設卻滯后于農村社區發展，所以創新農村社會管理就迫在眉睫，這種創新既要能順應統籌城鄉發展的要求，又要與現有框架體制相承接過渡。

一、新時期農村社會轉型對農村社會管理體制提出挑戰

從建國到改革開放之前，我國逐步形成了較強的二元結構體制，在當時歷史條件下發揮了重要的作用，使我國在短時間內初步建立起了現代工業基礎體系。但隨著經濟社會的不斷發展，城鎮化進程緩慢，城鄉發展差距越來越大，區域發展不平衡，分割城市與農村、工業與農業自然聯系的二元結構體制弊端凸現。十六大以來，我國提出實施城鄉統籌發展方略，一直堅持破除城鄉二元體制，從戰略目標、制度體制、政策措施等方面提出了一系列重大決策與舉措，深入推動農村社會轉型發展。

當前農村在城鄉一體化發展步伐中，一些地方政府在新農村建設和農村城鎮化發展中自覺行動起來，拆村、并村和建立新型農村社區的力度不斷加大，個別地方的農村社區建制已經或者正在替代行政村建制，［1］農村社會的形態結構也發生了明顯歷史性變遷。從成員構成來看，農民不再局限在自家地里，自由流動性不斷增強，到農村創基立業的人也不斷增多，新農村社區容納了原村民、外來人員、退休返鄉者等各類成員；從其邊界看，傳統的行政建制村在農村社區建設、土地流轉加快的背景下日益模糊；從組織結構上看，由單個的原始村民和“強大”的村集體，逐漸演變為村集體經濟組織、各種合作社、各類型私營企業和經濟組織等并存；而且經濟結構也日益分化，出現了集體經濟、個體經濟、股份合作經濟等多元經濟并存的結構。

然而現行農村社會管理體制滯后于農村社會的轉型發展，行政村建制的行政化不符合社會發展對農村社會管理的新要求。傳統村級政務都是由村委會辦理，而村委會多數情況下村務與政務不能嚴格分開，在鄉鎮府掌握著農村公共事業發展資金，國家惠農支農資金由鄉政府發放的情況下，村級組織若與鄉鎮政府關系處理得好，便可獲得更多的支持；而且村委會在處理土地糾紛等重要村務事件時，若能獲得鄉鎮政府及相關部門的支持，可大大提高糾紛調解成功率。村委會為政府說話、替政府辦事的行政化傾向，村委會功能的錯位，在一定程度上妨礙了村委會應有的自我管理、自我服務等自治功能的發揮。“鄉政村治”的農村社會管理模式弊端還在于公共服務供給不合理，農民對農村社會管理幾乎沒有熱情，甚至還有損害基層政府功能正確履行的事件發生。在城鄉一體化進程中，農村社會悄然發生著巨大的變化，首先是農村社會的村務和政務明顯增加，如合作社等社團組織的管理與服務、村民就業指導與服務、基礎設施的建設與維護、社會保障與福利、留守人群的教育與扶助等大量的公共事務由村委會辦理，但村委會的人力、無力、財力都沒有辦法很好地解決如此多的公共管理與服務事項。其次是隨著農村投入資金的規范與專款專用，村委會的行政化行為也再無資金支持。由此可見，現行農村社會的行政村建制的行政化管理體制不符合當前農村社會建設的內在要求，也與服務型政府功能地位相悖，更加不能適應城鄉一體化建設中村民對農村社會管理的期待。

二、城鄉一體化發展對農村社區管理體制的要求

城鄉一體化發展是新時期我國農村改革發展的根本要求，應能使各種資源能夠自由流通，管理體制能夠相互協調。當前“鄉政村治”的管理模式暴露出諸多問題，所以創新農村社會管理模式就迫在眉睫，這種創新既要能順應統籌城鄉發展的要求，又要與現有框架體制相承接過渡。

農村社區建設是在我國城鄉一體化發展的要求下開始的，也是在城鄉二元體制的現有框架內展開的，農村村委會和城市社區居委會在職能上的顯著差異可以說是城鄉基層管理體制二元化的主要表現。農村村委會行政化傾向明顯，它是一個多功能的組織，擔負起村集體的生產經營、社會管理、公共公益等多種事務，在農村出現合作社等集體組織后，很多地方村干部交叉任職，經濟組織與村委會常常一體化，狠抓經濟、增加收入是村委會的重任。但在城市社區，居委會的功能相對單一，是一個對社區居民履行社會管理和服務的群眾性自治組織，沒有促進經濟發展的職責，主要圍繞社區自治、管理與服務展開，為城市社區居民提供豐富、全面的社會保障、文體教育等服務。在現有體制框架內承接過渡，改良式的農村社區管理體制不是要即刻變農村社區管理為城市社區管理，變農村村委會的全能組織為單一服務組織，而是在現有二元社區管理體制下，改善農村公共設施，完善村民自治，加強公共服務供給，高效整合資源。城鄉一體化發展中的農村社區管理應能在如下方面彌補當前模式的缺陷：

公共服務供給加強。把農村社區當成基本的公共服務承載平臺，鼓勵多方主體參與公共服務，把更多的財政資金投向農村的基礎公共設施與基本公共服務領域，滿足農村社區居民對公共產品的多樣化需求。完全社區式的公共服務一旦形成，能改善過去農村公共服務“邊緣化”的狀態，極大提高農村社區居民的生活質量。

村民自治得到完善。“鄉政村治”管理體制的建立，在一定程度上使農村社會有了部分自主空間，農民可以通過民主選舉、決策與監督等方式參與農村社會管理，但是這種管理體制下，政府在農村重要事項上仍具有重要的統攝力，村委會名義上是村民自治組織，農村社會自治能力較弱，整個農村社會保持著嚴重的原子化狀態，村民自治舉步維艱。糾正行政村的行政化傾向，變革行政村建制為社區建制，才能凸顯其自治功能。［2］農村社會在城鄉一體化發展中，農村居民想要享有城市居民一樣的生活，僅靠農村自身力量難以實現，農村需要國家的經濟支持和公共服務，因此農村社會管理中需要政府公共服務下鄉。村委會去行政化、行政村建制變社區建制、政府加大公共服務下鄉投入，才可以使農村基層社會恢復整體性與關聯性，進而激發農村社會的生命力與整合力，真正實現村民自治。

資源整合實現高效。農村社區較之城市社區承載了更多的管理功能，經濟管理、服務管理、文化管理等，亟需整合人力、財力、物力及傳統文化資源。但農村基礎薄弱，資源短缺，傳統鄉政村治管理模式下的村委會，無力承擔起此項重任，也沒有精力去思考農村社區的建設與發展問題。農村的社區管理，應吸引多方主體參與其中，扎根鄉村，形成合力，共同推進農村社區的發展。

三、城鄉一體化視角下的農村社區管理體制建設

現在農村已經被納入城鄉一體化體系中，成為國家公共事業發展的重點，城鄉一體化發展背景下的農村迫切需求享有均等化和一體化的城鄉公共服務，承接與過渡中的農村社區建設應暫時維持村委會多功能的現狀，在政府的財政支持、民間資助、農村社區的集體力量匯集下共同推進農村社區建設。［3］農村社區管理以維護農民利益和滿足農民需求為中心、以農村社區居民自治管理為主導、以鄉鎮政府行政管理為協助、基層黨組織實施全程監督，引入城市社區管理和服務的做法，進行社區化管理和服務。從基本原則、組織結構、運行機制、制度安排等方面創新農村社區管理體制，以響應農村居民的新需求和城鄉一體化新趨勢。

（一）農村社區管理的基本原則

農村社區管理體制創新應能適應農村社會轉型發展的形勢，滿足新型農民的需求，形成多元主體、多元價值和多元利益共存的合作式治理。因此要遵循多方參與原則、管理與服務相結合原則、高效集約原則與黨政監督原則。多方參與原則有利于政府職能轉變與公共服務下鄉，基層政府將主要職能轉移到供給公共服務等事物上，政府職能部門由管理者向協助者與服務者角色抓換，由管理變成對農村社區的監督與指導。管理與服務相結合原則著力于突出農村社區管理的社會服務功能，提供便利完善的農村社會公共服務。高效集約原則應能最優化利用相當有限的資金，高效整合農村社會資源，實施科學的規劃與管理。基層黨支部的領導與監督是農村社區自治的必要前提與手段，監督社區自治的民主實施與日常管理行為。

（二）農村社區管理的組織結構

自2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以來，為解決弱化了政務責任的村委會不再擁有行政職能，而政府下沉到農村基層的公共服務必須要有相應的農村基層機構辦理的問題，各地選擇在鄉鎮與行政村之間，或者直接在行政村設立服務中心或者服務站辦理政府公共服務。在行政村建制向社區建制轉型的農村社區管理中，普遍建立起黨組織、居委會和社區服務中心并行的組織結構，從目前農村社區建設實踐來看，這是比較合理的。［4］社區黨組織是社區管理機構的核心，發揮領導與監督作用；社區居委會是社區日常事務管理的核心機構，負責社區事務的整體管理和服務；社區服務中心履行與社區居民生活關系密切的行政職能，是政府為農村提供公共服務的新平臺。

需要特別注意的是城市社區居委會沒有發展經濟等相關職能，在城鄉社會管理一體化要求下，農村社區居委會也可以不保留原村委會的發展經濟和促進生產職能，按市場經濟規則成立經濟合作委員會等群眾性組織，協助政府部門管理社區土地、經濟合作社和技術協會等，經濟合作委員會的具體設置可根據實際管理需要靈活處置，它絕不是行政管理機構，但必須接受鄉鎮黨組織領導，接受居委會的監督，以保證農民利益和集體財產保值增值。

（三）農村社區的運行機制

農村社區的組織構建必然是通過組織、載體和平臺的作用，建立起上下聯動和多元參與的社區民主協商機制，通過黨和政府主導機制、農村社區自治機制、市場運作機制等，彰顯社區自治與政府行政管理的契合。

農村社區自治管理的規范實施與運作需要政府主導，黨和政府主導是農村社區管理的助推器，政府加大公共服務力度、完善農村社區居民的社會保障、推進農村社區自治進程，基層黨組織以完善的監督體系督促社區民主公正的自治管理。民主自治機制是農村社區的耦合劑，以互助合作、廣泛參與、民主協商的社區自治實現農村社區的良好運行。市場機制是農村社區適應市場經濟發展需要，獲得最佳經濟效益的必備要素，農村社區經濟管理和物業管理都需要通過引入市場機制和競爭機制以促進農村社區產業經濟的快速發展和農村社區物業管理的集約高效，農村社區公共產品供給和服務需要引入市場機制以拓寬資金來源和提升社區居民生活質量。

（四）農村社區管理的制度安排

農村社區的運行與管理需要落實到具體的制度建設上，建立健全各項規章制度才能保證農村社區自治，保證農村社區督導機制、自治機制、市場機制等有效運行，保證政府、市場、社區、社會等多種力量參與農村社區管理。

其一要建立公共服務供給制度。公共服務供給不足是農村社區建設與管理之殤，要構建一種合理的供給制度，保障供給主體、供給來源和供給領域等全方位的實現多元化，保障政府主導、市場優化、社會協同和個人參與，以實現城鄉公共服務的均等化。其二要建立資源與整合制度。農村社區市場體系沒有完全建立，資源的配置與整合需要在政府財政的支持下，通過市場化運作，以集體資產為支撐，吸引民間資本投入，整合農村人力資源、充分利用閑置資源、高效開發經濟資源。其三是文化制度。文化具有獨特的凝聚、整合、同化、規范等功能，社區文化是維系社會成員的重要紐帶，農村社區作為城鄉一體化發展與傳統農村社會轉型的新生物，文化制度建設具有重要意義。以制度保障對文化設施建設的投入與管理，保障教育氛圍與特色文化的營造。

（注：本文系鄂州職業大學科研項目：“全域鄂州統籌城鄉”模式下的新農村社區建設現狀與可持續發展研究，項目編號：2016YBA76）

［1］吳業苗.農村基層社會管理與“社區化”體制建構——基于城鄉一體化視角［J］.社會科學，2013，（8）：80-89.

［2］李德虎.當前我國新型農村社區管理體制創新研究［J］.新疆社會科學，2013，（1）：128-133.

［3］李學斌.論我國農村社區管理體制改革［J］.南京理工大學學報，2011，（3）：61-66.

［4］吳業苗.農村基層社會管理與“社區化”體制建構——基于城鄉一體化視角［J］.社會科學，2013，（8）：80-89.