推進縣級政府公共決策治理現代化的探討

余友斌

（黃岡市人民政府，湖北黃岡438000）

推進縣級政府公共決策治理現代化的探討

余友斌

（黃岡市人民政府，湖北黃岡438000）

縣級政府是我國政府體系當中的重要層級，縣級政府公共決策治理水平直接關系到最廣大人民的根本利益，直接關系到中央大政方針在基層的貫徹落實，直接關系到中華民族的偉大復興。但概括來看，縣級政府公共決策存在“拍板主官”素質直接決定著決策水平的高低、實際法律地位存在制度模糊、存在專業論證缺失和公眾參與度低等普遍問題。推進縣級政府公共決策治理現代化需要：一是重塑縣級政府角色，強化以人為本的行政價值取向；二是準確把握決策機制定位，加大參與型政府構建力度；三是完善縣級政府決策體制，實現決策過程系統有效；四是以提高決策力為目標，努力提升決策主體素質；五是堅持決策和執策“力度統一論”，確保公共決策順利實施；六是從源頭上加強制度供給，不斷提高決策“三化”水平。

縣級政府；公共決策；治理現代化

公共決策是政府、非政府公共組織和民眾為了有效提供公共產品與公共服務，保障和增進社會公共利益公平分配，促進經濟社會全面協調可持續發展，在社會資源和社會利益進行權威性分配過程中，制定多個可行方案并從中選擇一個滿意方案，確定公共決策目標的過程。公共決策的主體是多元的，包括政府、非政府公共組織和民眾，其中政府是最重要的主體之一。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是執行國家權力的全部機構，包括立法、行政、司法、軍事機關等，甚至還包括執政黨機關、依法授權的非政府公共組織。狹義的政府單指國家行政機關，包括中央政府和地方政府。本文采用狹義政府的概念。按照有關法律規定，我國的行政區劃分為省、縣、鄉三級。縣級政府處于地市級政府和鄉鎮級政府之間，是最接近基層、直接面對廣大群眾的一級地方政府，通常被劃入基層政府的范疇，地位十分特殊和重要。2015年1月12日，習近平總書記在同中央黨校第一期縣委書記研修班學員座談時指出：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎，也是干部干事創業、鍛煉成長的基本功訓練基地。”［1］縣級政府是我國政府體系當中的重要層級，縣級政府公共決策直接關系到最廣大人民的根本利益，直接關系到中央大政方針在基層的貫徹落實，直接關系到中華民族的偉大復興。就當前來看，我國縣級政府公共決策治理還存在一系列問題，我們有必要進一步探討推進縣級政府公共決策治理現代化的路徑。

一、直面當前縣級政府公共決策治理的主要問題

縣級政府公共決策具有其特殊屬性，需要直接面對群眾，需要直接面對問題，需要迅速反應，需要因為具體事宜的變化而不同反應等，正是這些特殊屬性導致了決策要求高，決策難度大。通觀大部分縣級政府公共決策，普遍存在著“拍板主官”素質直接決定著決策水平的高低、實際法律地位存在制度模糊、存在專業論證缺失和公眾參與度低等主要問題。

（一）“拍板主官”影響過大

在中國共產黨領導的中國特色社會主義政治體制下，縣級政府的公共決策一方面要遵循民主集中制的原則，即集中指導下的民主和民主基礎上的集中相結合，同時還要遵循法律的規定。按照我國現行憲法和法律的規定，地方各級人民政府實行行政首長負責制，地方各級行政首長在本級人民政府的全部工作中負有“三權一責”：全面領導權、最后決定權、人事提名權、負全面責任，如果不把其與政府工作中的重大問題應由政府常務會議和全體會議討論決定的法律規定結合起來，很容易導致地方各級行政首長權力濫用和個人專斷。同時，受傳統政治文化的影響，法律法規規定中的集體領導在實踐中更多是被利用和理解為集體決策過程，而不是作出決策成果和承擔責任后果上，集體領導常常被抽象為一個具體人，即組織中最高層次的長官，因此，“拍板主官”的素質直接決定著決策水平的高低。

（二）實際法律地位模糊

縣級政府以政府全體會議、政府常務會議、由政府主要負責同志參加的政府專題會議等三種為集體決策主要形式。但有些決策成果并不能立即付諸實施，即便得到實施，往往會得到來自實施主體、政府系統內外方面的觀望或者“軟抗”，甚至懷疑其決策來源的合法性，同時也讓決策者理不直氣不壯。決策結果受決策主體在政治格局中地位的影響。從現行的法律法規和中共黨內有關規定不能找到政府決策不是最終決策的法定依據，也不能看到政府決策必須交由中共同級黨委常委會或者全委會進行再決策的硬性要求。盡管有些作了規定，但大都內容含糊，界限不清，沒有直接說明哪些議題應該再決策，哪些議題可不再決策。

（三）專業論證和公眾參與度低

縣級政府公共決策選題的信息來源主要集中于“內輸入”和“上級外輸”、“公眾外輸”嚴重不足，突出地表現為專業論證和公眾參與度低。一般來講，特別是在經濟欠發達的縣級政府，決策專業化程度都比較低，信息收集、分析、加工、處理不及時，專家咨詢制度和咨詢機構普遍未建立，難以滿足決斷（中樞）子系統作出適時、準確、有效的決策需要，決策的突擊性、臨時性、隨意性、主觀性比較明顯，往往直接影響決策工作效率和效果。此外，縣級政府雖置身于廣大公眾當中，離利益相關者在時空上的距離最近，聽取意見和建議最便利，但由于各方面因素的影響，有些決策聽取意見的對象范圍極為有限，一般局限于部分人大代表、政協委員、基層干部、企業家和政府熟悉的人士，從某種程度上講屬于基層的社會精英；有些重大決策雖然采取了公示、聽證等方法，但流于形式；大多數公共決策沒有普通公眾的參與，決策民主化、公開化程度遠遠不能適應社會轉型時期社會結構多元化的客觀需求。

二、透視縣級政府公共決策治理主要問題的原因

縣級政府公共決策中存在的決策系統不完善、決策權過分集中、決策的實際法律地位存在制度模糊、專業論證缺失和公眾參與度低、決策的非程序化、決策的監督和問責機制缺位等問題，歸結到一點，都可能影響縣級政府決策的效率、效力和效果，造成縣級政府決策失誤，包括決策錯誤、決策失效和機會的喪失，進而給社會公共利益帶來損失，并損害政府公信力和形象。這些問題的產生主要有以下幾個方面的原因：

（一）行政價值取向的背離

“政策價值觀是約束政策主體自己的思想和行為的規范，是認識客體對政策系統的利益關系，從而作出選擇性決策的指導原則。……無論政策系統成員的認知、情感、態度的哪個方面，都受政策價值觀的影響，并規范和約束政策主體的行為，規定政策實踐的指向。”［2］實踐中大量的案例表明“許多決策的失誤并不是因為決策權力的配置不當或者決策方法的缺陷、落后所引起的，而是由于決策者的價值觀念出現偏差”。［3］我國的各級政府是由人民選舉產生、對人民負責、受人民監督的政府，其本質要求和發展方向是服務型政府。縣級政府公共決策必須體現全心全意為人民服務和以人為本、行政為民的價值取向與行政理念。但在實際工作中，有的公共決策者深受傳統政治文化的影響，不能正確看待和運用行政權力，認為公共決策是政府單方面的事情，決策主體和作用對象之間是一種管理與被管理、控制與被控制的關系，從官本位、個人或小圈子私利而不是社會公共利益出發進行決策，造成公共決策失誤。

（二）體制機制法制缺陷

從系統學的觀點來看，公共決策體制就是公共決策系統。一個現代、科學、完善的公共決策系統應是由信息、咨詢（參謀、智囊）、決斷（中樞）、執行和監控等子系統構成的有機整體。目前縣級政府公共決策系統信息、咨詢、監控等子系統非常薄弱，多數沒有建立專業化的信息機構，與公眾的信息溝通和交流沒有穩定的渠道，信息公開也只側重于宣傳式的單向傳輸；政府研究機構參謀服務能力不足，有的根本沒有設立研究室，非政府公共研究組織基本處于空白；政務督查機構力量單薄，監控子系統經常處于缺位狀態。處于決斷地位的政府全體會議、政府常務會議、由政府主要負責同志參加的政府專題會議有時流于形式，大家發表意見只是做做樣子，不期望對最終決策產生實質影響，決策權力仍然集中于少數人和具有最后決定權的領導者手中。

（三）決策執行不到位縣級政府公共決策兼備政策過程中的決策和執行，執策是縣級政府公共決策的顯著特征，執策不到位從效能上導致公共決策失誤。國內學者陳振明將影響政策有效執行的因素歸結為政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的三個因素。政策問題的特性包括政策問題的類型和性質、政策對象行為的多樣性、政策對象人數及其行為需要調適量，政策本身的因素包括政策的正確性、具體明確性和政策資源的充足性，政策以外的因素包括目標群體對政策執行的影響、執行人員的素質和態度、執行機構組織間的溝通協調、政策環境等。［4］假定決策正確和明確，從決策主體來看，執策不到位主觀上是政府執行力和公務人員工作能力、工作作風、工作方法存在問題，決策執行和決策監控的力度不夠，目標任務落實打了折扣；客觀上是縣級政府資源配置能力有限，決策執行的措施保障與決策目標不相匹配。從決策客體來看，主要是目標群體對決策的了解、認同、支持、配合存在障礙和阻力。從決策環境來看，主要是政策制定時和政策執行時的環境發生了重大改變，需要對政策進行調整，使得原有決策實施變得不適宜。

三、探尋推進縣級政府公共決策治理現代化的主要措施

要解決上述問題，就必須全面提升縣級政府公共決策科學化、民主化、法治化水平，具體來說，需要加強以下路徑：一是重塑縣級政府角色，強化以人為本的行政價值取向；二是準確把握決策機制定位，加大參與型政府構建力度；三是完善縣級政府決策體制，實現決策過程系統有效；四是以提高決策力為目標，努力提升決策主體素質；五是堅持決策和執策“力度統一論”，確保公共決策順利實施；六是從源頭上加強制度供給，不斷提高決策“三化”水平。

（一）重塑縣級政府角色，強化以人為本的行政價值取向

從西方行政學說史和公共管理、公共決策的發展實踐來看，決策不僅是一個事實問題，更是一個價值問題。觀念是行動的先導，提高公共決策科學化、民主化、法治化水平，首先要解決的是決策主體的自我認知問題，明確縣級政府的角色定位。中共十七大報告指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”現代政府就是服務型政府，服務型政府的價值取向就是以人為本，就是全心全意為人民服務。服務型政府應該包含以下幾方面的內涵：不是控制導向，而是服務導向的政府；不是效率導向，而是公正導向的政府；是把工具效用與價值觀有機結合起來的政府；是包含著合作和信任整合機制的政府；是德治與法治有機結合的政府；是行政程序的靈活性與統一性相結合的政府；是行政自由裁量權得到道德制約的政府；是超越了回應性的前瞻性政府。［9］縣級政府最貼近基層，最靠近群眾，必須從傳統的管制型政府的角色中轉換出來，回歸以服務為本、以人為本的角色定位，從履行好服務職能出發進行公共決策。

（二）準確把握決策機制定位，加大參與型政府構建力度

機制的原始意義是機器的構造和工作原理，后引申為有機體的構造、功能及其相互關系，進而擴展應用到更為廣泛的領域。決策機制是決策系統結構、功能及其相互關系、作用過程和運行方式，是動態意義上的決策體制。最根本的決策機制是決策權力構建和運行機制。政府公共決策是包括公眾在內的多元主體參與的過程，完善公眾有序參與的決策機制，建設參與型政府是提高公共決策科學化、民主化、法治化水平的應有之義和人本價值行政取向在決策運行中的具體體現。從全球來看，人類政治過程的重心是從統治走向治理，從善政走向善治；政府發展的形態演進是從行政型政府向治理型政府轉變；公共權力的運用不僅是自上而下的，同時是自下而上的雙向過程。“公共治理的核心手段為公共政策，其中首要的環節是行政決策及其體制問題。”［5］“公民參與是政府公共決策體制變革的核心內容。”［6］參與式決策和治理有利于增強決策的目標導向性和合法性，降低決策執行的阻力和成本，遏制行政權力的擴張和尋租，為此，必須以公眾有序參與、專家咨詢支持、政府依法決策為要件，完善治理型公共決策機制，著力構建參與型政府。

（三）完善縣級政府決策體制，實現決策過程系統有效

國內外學者對于公共決策體制或政府決策體制有不同的解釋。有學者認為：“政府決策體制是指用制度加以固定的承擔政府決策任務的機構和人員的職能、結構和相互關系的總稱”。［7］有學者認為：“公共決策體制是決策權力與責任在決策主體之間進行分配所形成的權力配置格局和責任分擔模式，是多元決策主體在決策過程中的分工合作與活動程序。”［8］也有專家認為“公共決策體制是決策權力分配的制度和決策程序、規則、方式等的總稱”［9］不論何種說法，比較一致的看法是，政府決策體制是行政管理體制的重要組成部分，在決策中的作用是通過公共決策系統及其所屬五大子系統的運作來實現的。提高縣級政府公共決策科學化、民主化、法治化水平，必須建立完善和充分發揮縣級公共決策機構（主要指公共決策主體中承擔決策任務的縣級行政機關）的信息、決斷、咨詢、執行、監控等子系統的作用，促進整個公共決策系統規范高效運行。

（四）以提高決策力為目標，努力提升決策主體素質

決策主體的范圍比較寬泛，在這里指公共決策系統成員，尤其是決斷子系統成員，即掌握一定“拍板權”的決策者或縣級政府領導班子成員。決策力即“決策者所具有的參與決策活動、進行方案抉擇的能力和本領”。［10］決策主體的決策力是決策成敗的重要因素之一，而決策者的素質是決策力的重要基礎。有學者認為，盡管近些年來縣級領導班子整體素質有了較大提高，“但是畢竟目前縣級政府的組成人員多半來自當地鄉鎮、部門領導，導致決策層往往實踐經驗豐富而理論素養欠缺，具體工作環節甚至技術熟練而疏于把握宏觀政策和遠景規劃，抓落實容易而謀全局較難，對上級政策容易囫圇吞棗，簡單理解，容易模糊決策與調度的界限，從而影響決策的科學性和民主性。”［11］目前縣級政府公共決策還具有很強的“內輸入”特征，提高縣級政府公共決策科學化、民主化、法治化水平，對決策主體的能力素質有很高的要求。具體來講，一是要加強縣級政府領導班子的綜合能力建設，二是“拍板主官”要有民主科學素養，三是要重視決策合法性。

（五）堅持決策和執策“力度統一論”，確保公共決策順利實施

執策是縣級政府公共決策達成目標的根本途徑，是檢驗決策是否科學的唯一標準，也是目前縣級政府政策過程中與（初始）決策一樣，雖然重要而實際上沒有得到很好解決的一個問題，加大執策的力度，在執行過程中不斷完善決策，對于提高縣級政府公共決策科學化、民主化、法治化水平，確保公共決策順利實施具有重要意義。堅持決策和執策“力度統一論”，要注意以下幾點：一是建立強有力的決策執行子系統。執行子系統承擔細化決策、補充決策、追蹤決策的職責，在一定程度上分享了決斷（中樞）子系統部分決策權力。二是注意政策配套和決策宣傳。在決策環節，對解決主要問題的政策運作所導致的相關問題要有準確的預測和預備案，對于部門、領域政策間可能產生的沖突事先要協調好，消除決策執行中的政策隱患，防止解決老問題引發新問題。美國學者安德森認為：“政策的效力在很大程度上取決于人們的自覺自愿而非被迫地遵守。”［12］加大決策的宣傳力度，使決策信息及時準確地傳達到目標群體，增進理解，減少阻力。倡導縣級政府的一些重大決策要進行“決策聲明”，所謂決策聲明是指決策成果以特定方式的正式公布。三是改進決策執行的方式方法。加強對決策執行的過程控制，制定路線圖，對制約因素和突發因素事前充分準備應對的措施。堅持原則性與靈活性相統一，進行合法合規合理的變通，“求神似去形似”。正確使用“同意的購買”，即賦予服從者利益，從而使服從成為人們的自我利益來達到人們服從決策要求的效果。

（六）從源頭上加強制度供給，不斷提高決策“三化”水平

制度是一個社會的游戲規則。鄧小平指出：“制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。”新制度經濟學甚至認為一切歷史都是制度發展史，其代表人物諾思指出：“制度在社會中起著更為根本性的作用，它們是決定長期經濟績效的基本因素。”［13］布坎南認為，“要改進政府的政治過程（公共決策或公共選擇過程），就必須改革相關的規則，改革政治游戲的框架，因為一切游戲都由它的規則所限定，一場較佳的游戲只產生于改變了的規則”。［14］制度是公共產品、頂層設計，是政府提供的公共物品中最重要的一類，國家是制度的最大供給者。縣級政府公共決策的制度供給不僅是縣級政府自身的責任，同時也是我國整個行政體系和政治系統的責任。公共決策制度的核心在于對公共決策權力的監督制約和決策失誤的預防，包括實體性制度和程序性制度，有的應上升為法律法規的規定。高度重視程序性制度供給，程序不僅僅是步驟，核心是規則、機制，還有時限規定，是效率和公正的保證。當前，提高縣級政府公共決策科學化、民主化、法治化水平，從薄弱環節入手，重點建立健全以下制度：一是監督制約制度。美國學者梅里亞姆認為：“政府不只是人民的仆人，而且是一個不可能信賴的、靠不住的仆人。不能讓政府自由的掌握它的主人的事物，相反，必須對它施加限制；必須在每一個可能的要點上對它約束，隨時對它抱有戒心。否則，它就不再是仆人，并且反仆為主。”［15］二是合法性審查制度。依法行政、依法決策在縣鄉兩級政府還是一個比較薄弱的環節。縣級政府及其部門做出重大公共決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得做出決策。超越法定權限、違反法定程序的決策行為要堅決糾正。三是后評價和責任追究制度。美國學者羅森布魯姆斷言：“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果。”［16］重大公共決策實施后，通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估等方式，及時發現并糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失。堅持權責一致原則，誰決策誰負責，加強環節追責。集體決策出現嚴重失誤的，既要追究直接責任人員的責任，也要追究領導人員的責任。同時，健全糾錯改正機制。

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［3］唐文玉.公共決策失誤的價值觀念因素思考［J］.云南行政學院學報，2003，（4）.

［4］陳振明.政策科學［J］.北京：中國人民大學出版社，1998，314-320.

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［9］陳振明.政策科學［M］.北京：中國人民大學出版社，1998.177.

［10］蕭浩輝.決策科學詞典［M］.北京：人民出版社，1995.

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［14］陳振明.政策科學［M］.北京：中國人民大學出版社，1998.542-543.

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