大型群眾性活動(dòng)踩踏事件的成因解析及防控策略

歐科良（湖南警察學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410138）

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大型群眾性活動(dòng)踩踏事件的成因解析及防控策略

歐科良
（湖南警察學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410138）

摘要：為了有效預(yù)防大型群眾性活動(dòng)發(fā)生擁擠踩踏事件，介紹了大型群眾性踩踏事件的主要特征和災(zāi)難性后果。通過國(guó)內(nèi)外發(fā)生的大型群眾性活動(dòng)踩踏事件，分析了其誘因包括人流、場(chǎng)地、管理和安全素質(zhì)等因素。結(jié)果表明，只有立足責(zé)任主體、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、場(chǎng)地檢查、教育培訓(xùn)、人群管理、行為引導(dǎo)、應(yīng)急處置等方面，才能有效避免踩踏事件的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；大型活動(dòng)；踩踏事件；防控對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全球范圍內(nèi)舉辦大型群眾性活動(dòng)的數(shù)量、規(guī)模呈急劇增長(zhǎng)之勢(shì)，而且自發(fā)聚集的群體性活動(dòng)也逐步增多，諸如燈會(huì)、晚會(huì)、展銷會(huì)、博覽會(huì)、演唱會(huì)、跨年會(huì)以及宗教朝拜、祈福活動(dòng)等。但是這類大型群眾性活動(dòng)發(fā)生踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻潛在。比如2014年12月31日，上海市大量群眾在黃浦外灘迎接新年的時(shí)候發(fā)生了嚴(yán)重的踩踏事件，釀成85人傷亡的慘劇。這是一起典型的大型群眾性活動(dòng)踩踏公共安全責(zé)任事件。舉辦大型群眾性活動(dòng)的時(shí)候，應(yīng)該如何有效加強(qiáng)安全管理和安全防范，保護(hù)參與群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序和公共安全？如何有效防范大型群眾性活動(dòng)中踩踏悲劇發(fā)生，確保活動(dòng)安全有序進(jìn)行？這是作為舉辦各類大型群眾性活動(dòng)的安全管理主體，特別是公安機(jī)關(guān)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)課題。

一、大型群眾性活動(dòng)踩踏事件概念及其特點(diǎn)

首先應(yīng)該對(duì)大型群眾性活動(dòng)進(jìn)行一個(gè)界定。由國(guó)務(wù)院頒布、于2007年10月1日起實(shí)施的《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》給出的解釋是“法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的活動(dòng)”。大型群眾性活動(dòng)踩踏事件，是指在各類大型群眾性活動(dòng)中，在整個(gè)人流產(chǎn)生擁擠移動(dòng)時(shí)，有人由于各類原因跌倒后，后面不明真相的人群依然前行、對(duì)跌倒的人產(chǎn)生踩踏，從而導(dǎo)致人群產(chǎn)生驚慌、加劇的擁擠和新的跌倒人數(shù)，并惡性循環(huán)的群體傷害的治安災(zāi)害事件①http://baike.sogou.com/v55860831.htm.。從世界范圍來看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1950年以來，全球發(fā)生造成特大傷亡的擁擠踩踏事件就有27起。從2000年到2006年，全球發(fā)生大型活動(dòng)踩踏事故85起，導(dǎo)致4026人死亡，7513人受傷，平均每起踩踏事故死亡人數(shù)約為47人，受傷人數(shù)約為88人［1］，平均每起事故都達(dá)到了我國(guó)規(guī)定的特別重大傷亡事故級(jí)別。從我國(guó)的情況來看，近年來年均舉辦各類大型群眾性活動(dòng)超過1.4萬場(chǎng)，近3億人次參加。自1960年至2010年共發(fā)生各類擁擠踩踏事件66起。分析上述踩踏事件，不難發(fā)現(xiàn)其具有的基本規(guī)律和基本特征。

從踩踏事件發(fā)生的場(chǎng)所來看，宗教場(chǎng)所發(fā)生踩踏事件的概率居于首位。例如：2005年，印度馬哈拉施特拉邦曼達(dá)德維神廟在舉行大型宗教集會(huì)時(shí)發(fā)生大規(guī)模踩踏事件，造成300多人死亡、數(shù)百人受傷。1990年，在穆斯林的圣地麥加發(fā)生了有史以來最慘重的踩踏事件，1426名朝覲者被踩死或窒息而死。體育場(chǎng)館發(fā)生踩踏事件的概率居于其次。如2001年5月，在加納阿克拉足球場(chǎng)，警方在驅(qū)散球迷暴亂時(shí)引發(fā)踩踏事件，導(dǎo)致126人死亡慘劇。2009年3月29日在科特迪瓦城市阿比讓舉行的世界杯和非洲國(guó)家杯預(yù)選賽中，因體育場(chǎng)內(nèi)墻體倒塌引發(fā)嚴(yán)重踩踏事件，導(dǎo)致19人死亡，132人受傷。校園踩踏事件數(shù)量位居第三。如2009年12月7日發(fā)生在湘鄉(xiāng)市育才中學(xué)的學(xué)生踩踏事件，造成8人死亡、26人受傷。2014年9月26日，昆明市盤龍區(qū)明通小學(xué)發(fā)生踩踏事故，造成6名學(xué)生遇難，26名學(xué)生受傷。公共集會(huì)場(chǎng)所發(fā)生踩踏事件有上升趨勢(shì)。如2005年8·31伊拉克巴格達(dá)踩踏事件共有至少841人死亡，另有323人受傷。2010 年11月22日，柬埔寨傳統(tǒng)送水節(jié)舉辦過程中發(fā)生的嚴(yán)重踩踏事件，造成900余人傷亡。在我國(guó)，1991年9月24日太原市迎澤公園舉辦“煤海之光”大型燈展，觀燈群眾被擠死105人、擠傷108人。2004年2月5日北京密云燈展，共造成37人死亡、15人受傷。

從踩踏事件的發(fā)生和后果來看，具有以下幾個(gè)典型特點(diǎn)。一是事發(fā)的不確定性。大型群眾性活動(dòng)踩踏事件的發(fā)生具有突發(fā)性、或然性，從預(yù)測(cè)和防范的角度上講，主辦單位和警察機(jī)關(guān)是很難預(yù)測(cè)事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、波及的范圍、危害的程度、危及的對(duì)象等。因此，發(fā)生踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)是潛在的，往往在舉辦方、管理方和現(xiàn)場(chǎng)人群預(yù)想不到、沒有準(zhǔn)備的情況下突然地、猛烈地爆發(fā)。二是后果的破壞性。踩踏事件發(fā)生之初，置身其中的人群會(huì)產(chǎn)生極度的心理恐慌和無助情緒；踩踏事件發(fā)生之后，對(duì)群眾生命、財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p害的同時(shí)，還可能對(duì)相關(guān)人員及親屬產(chǎn)生巨大精神創(chuàng)傷；踩踏事件是嚴(yán)重的公共管理危機(jī)事件，對(duì)于活動(dòng)舉辦方、承辦方的形象會(huì)造成難以估量的有形或無形損失。三是管理的應(yīng)急性。踩踏事件在短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)，具有很強(qiáng)的急迫性。管理部門必須貫徹“兵貴神速”，要克服由于時(shí)間緊迫和形勢(shì)危急而造成的心理壓力，在短暫的時(shí)間內(nèi)迅速作出正確的決策，緊張而有序地實(shí)施各種危機(jī)管理措施。四是誘因的多元性。與人流、環(huán)境、管理、人員素質(zhì)等多種因素密切相關(guān)，踩踏事件的發(fā)生往往是多因一果。五是處置的復(fù)雜性。通常表現(xiàn)為：形勢(shì)危機(jī)，反應(yīng)時(shí)間緊迫；現(xiàn)場(chǎng)情況不明朗，信息不暢通；預(yù)控所準(zhǔn)備的人力、物力難以快速到位；實(shí)施救援受場(chǎng)地環(huán)境限制；參與者不配合；等等。

二、大型群眾性活動(dòng)踩踏事件原因解析

（一）人流聚集擁擠是引發(fā)踩踏事件的直接原因

主要表現(xiàn)在大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)人群數(shù)量多、密度大、恐慌心理擴(kuò)散。美國(guó)心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟氐娜后w動(dòng)力學(xué)認(rèn)為，人群行進(jìn)速度與人群的密度成反比：人群密度越大，群體行進(jìn)速度就越低；當(dāng)人群密集到一定程度，就會(huì)引發(fā)推擠及被動(dòng)移動(dòng)［2］。還有學(xué)者研究表明，如果有五個(gè)人朝一個(gè)方向擁擠，就可能導(dǎo)致人的肺部塌陷失去呼吸功能。如果每平方米超過七人，個(gè)人就會(huì)完全失去自主活動(dòng)［3］。人們身處險(xiǎn)境，受恐慌甚至絕望情緒影響，求生本能驅(qū)使自己盡快離開現(xiàn)場(chǎng)，從而導(dǎo)致?lián)頂D踩踏事件。上海外灘踩踏事件發(fā)生后，上海市公安局黃浦分局指揮中心副指揮長(zhǎng)蔡立新接受媒體采訪時(shí)表示，警方存在對(duì)此次活動(dòng)人流量預(yù)估不足的情況。當(dāng)年北京密云踩踏事件也同樣存在對(duì)人流預(yù)判出現(xiàn)了嚴(yán)重失誤，最初預(yù)計(jì)3000人參加，政府在制定方案時(shí)提高到6000人，但當(dāng)活動(dòng)正式舉行以后現(xiàn)場(chǎng)來了兩三萬人。因此，對(duì)參與大型群眾性活動(dòng)的人數(shù)進(jìn)行預(yù)判預(yù)警，采取有效措施控制人家群密度，是預(yù)防踩踏事件發(fā)生的首要環(huán)節(jié)。

（二）活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)計(jì)缺陷是誘發(fā)踩踏事件的客觀原因

主要表現(xiàn)為活動(dòng)場(chǎng)所的硬件設(shè)施設(shè)計(jì)不合理，建設(shè)不完善，不夠牢固等，存在安全隱患。場(chǎng)所、環(huán)境本身并不會(huì)引發(fā)踩踏事件，但由于公共場(chǎng)外部環(huán)境的缺陷或問題，一旦發(fā)生踩踏事件，必定會(huì)加劇損害的后果。從1983-2004年的20年間，國(guó)內(nèi)有近40%的大型群眾性活動(dòng)傷亡事故是由活動(dòng)場(chǎng)所建筑設(shè)計(jì)隱患造成的［4］。一般來講，活動(dòng)場(chǎng)所的看臺(tái)、過道、樓梯、出入口等處存在設(shè)計(jì)安全隱患的可能性更大，尤其是疏散通道狹窄、安全出口封閉堵塞是引發(fā)群體性踩踏事件的主要因素。頗為典型的例子就是1994年發(fā)生在遼寧省阜新市“藝苑”歌舞廳的一場(chǎng)火災(zāi)，消防人員的滅火工作非常迅速，但死亡人數(shù)卻高達(dá)234人，其中有200人死在歌舞廳唯一的出口處。原因就是該歌舞廳從舞池到出口，不僅有三級(jí)臺(tái)階，還有一段寬僅80厘米的曲折走道。同時(shí)，在擁擠的人群中，周圍建筑物如墻、門倒塌或欄桿損毀，也極有可能誘發(fā)踩踏事件。因此，在設(shè)計(jì)公共場(chǎng)所時(shí)，要特別加強(qiáng)對(duì)這樣些重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃，切實(shí)確保安全設(shè)施的完善、科學(xué)和堅(jiān)固。

（三）現(xiàn)場(chǎng)管理缺失是導(dǎo)致踩踏事件的關(guān)鍵原因

管理問題主要指管理上的缺失、混亂和失誤。英國(guó)的RMC公司研究表明，阻止大型群眾性活動(dòng)災(zāi)難發(fā)生必須依靠好的管理系統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)［5］。分析上海新年踩踏事件發(fā)生的原因，不難發(fā)現(xiàn)，作為治理主體的政府，對(duì)這一事件理應(yīng)承擔(dān)管理缺失的主要責(zé)任。這種管理缺失主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一是人群管理缺失。2014年上海跨年夜有大約30萬人到場(chǎng)。但是政府對(duì)新年夜黃浦外灘可能聚集的人數(shù)，人流如何引導(dǎo)、分流、疏散，風(fēng)險(xiǎn)如何防范把控等，都沒有制定切實(shí)可行的工作預(yù)案。第二是應(yīng)急管理缺失。由于官方?jīng)]有組織活動(dòng)，政府層面錯(cuò)估了形勢(shì)，導(dǎo)致警力安排嚴(yán)重不足，在上海外灘風(fēng)景區(qū)和南京路沿線只布置了558名安保人員（其中民警350名、城市管理及輔助人員108名、武警100名）。往年舉辦活動(dòng)外灘布置有6000名現(xiàn)場(chǎng)警力，這一次僅有1200名警力。往年舉辦活動(dòng)警方慣常采取的一些行之有效的人流疏導(dǎo)措施，比如道路限行改道、公交地鐵甩站、不可上堤岸、分路段分割人流等都沒有采取，在現(xiàn)場(chǎng)秩序維護(hù)、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急指揮處置這一塊也基本無所作為，最終只有徒然看著慘劇發(fā)生卻束手無策。第三是信息管理缺失。雖然官方?jīng)]有組織上海外灘的跨年活動(dòng)，但政府作為履行公共管理的主體，在活動(dòng)信息管理方面卻嚴(yán)重缺位，沒有及時(shí)、充分地將活動(dòng)推遲、取消、時(shí)間、場(chǎng)地變更等信息借助手機(jī)短信、微信、微博等大眾傳播手段告知公眾。活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)也缺少廣場(chǎng)廣播等設(shè)施設(shè)備，不能有效地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)警示警告及播放官方信息。事后來看，正是因?yàn)樾畔鞑サ牟坏轿缓透鞣筋A(yù)判的反差，共同構(gòu)成了這起悲劇的深層背景。

（四）群眾安全素質(zhì)不高是導(dǎo)致踩踏事件的根本原因

安全素質(zhì)主要指公眾安全意識(shí)差、自我防護(hù)能力弱。公眾的安全素質(zhì)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是安全意識(shí)。包括對(duì)潛在危險(xiǎn)的警覺心理、面臨危險(xiǎn)的心理承受能力、應(yīng)急知識(shí)的儲(chǔ)備和自救互救技能等①http://news.gmw.cn/newspaper/2015-01/04/content_103448550.htm.。必要的安全意識(shí)可以在很多時(shí)候挽救自己和他人的生命，而自救的能力很大程度上取決于公民公共安全意識(shí)和安全教育的培養(yǎng)程度。二是安全知識(shí)和技能，指人們化解危險(xiǎn)、自救救人所必備的知識(shí)、心理素質(zhì)和基本技能。面對(duì)各類突發(fā)事件，很多人不具備基本的安全常識(shí)，不懂得在危機(jī)狀態(tài)下如何自救和正確地實(shí)施疏散和救援，通常靠的是本能的逃生反應(yīng)［6］。在上海新年踩踏事件發(fā)生以后，人們痛定思痛，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布了大量關(guān)于踩踏事件中的自救策略，比如建議人們?cè)趽頂D時(shí)保持冷靜，不要無謂叫喊或推搡他人；抱住牢固物體，等待時(shí)機(jī)脫險(xiǎn)；巧用臂力，為自己撐開胸前的空間；不撿掉落的錢包、不穿被踩掉的鞋；等等。這些措施，都是公眾應(yīng)該具備的基本安全知識(shí)和技能。

三、大型群眾性活動(dòng)擁擠踩踏事件防控對(duì)策

（一）要立足責(zé)任主體抓防控

責(zé)任清、職權(quán)明，管理才能嚴(yán)、措施才能實(shí)。目前，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作有償服務(wù)模式，保安服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類社會(huì)組織成為主力軍，警察主要承擔(dān)監(jiān)管、指導(dǎo)和管理的職能。《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》以法規(guī)的形式明確了公安機(jī)關(guān)和政府其他有關(guān)主管部門是大型群眾性活動(dòng)的安全責(zé)任主體，堅(jiān)持“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的原則。但從實(shí)際情況來看，一般由政府出面主辦的大型群眾性活動(dòng)，活動(dòng)的安保任務(wù)最后都落實(shí)在公安機(jī)關(guān)肩上。同時(shí)，營(yíng)業(yè)性演出活動(dòng)層出不窮，主辦方認(rèn)為由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安保工作比較放心，想盡一切辦法找政府或部門掛主辦方的名，將安保任務(wù)向公安機(jī)關(guān)身上推，造成公安機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，難以騰出手腳抓監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)。因此，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的“誰主辦，誰負(fù)責(zé)”的原則，將“主辦與安保”責(zé)任捆綁，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任主體共同責(zé)任制，是大型群眾性活動(dòng)安全管理的必由之路。

（二）要立足風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估抓防控

《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)大型活動(dòng)的安全許可審批由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，公共安全管理部門提前了解、掌握本地準(zhǔn)備進(jìn)行的各類大型活動(dòng)，包括會(huì)展慶典、宗教祈福、商家促銷活動(dòng)的規(guī)模、時(shí)間、地點(diǎn)等基本情況，并事先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，能夠?yàn)槁男写笮突顒?dòng)審批許可職責(zé)提供科學(xué)的參考依據(jù)。法國(guó)為何300多年沒發(fā)生惡性踩踏事件？做法之一就是在大型集會(huì)活動(dòng)前，由警察機(jī)關(guān)牽頭開展調(diào)查研究和情報(bào)分析，找出潛在的安全隱患，預(yù)判可能發(fā)生的各種情況并制定有針對(duì)性的處置方案［3］。公安機(jī)關(guān)應(yīng)借鑒國(guó)外同行的經(jīng)驗(yàn)和好的做法，加快推動(dòng)成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，公安、消防、安監(jiān)、交管、宣傳、文化、衛(wèi)生等部門參與的大型活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家組，并建立固定的工作模式和機(jī)制，對(duì)轄區(qū)內(nèi)大型活動(dòng)舉辦時(shí)間、地點(diǎn)、外部環(huán)境、參與人員和各種不確定因素進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)勘驗(yàn)，形成全面客觀的評(píng)估報(bào)告、確定安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。對(duì)不符合安全要求、存在重大安全風(fēng)險(xiǎn)且無法有效排除的，必須堅(jiān)持原則，堅(jiān)決不予行政許可。在當(dāng)前群眾自發(fā)性活動(dòng)越來越多的情況下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)介入，對(duì)活動(dòng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)活動(dòng)進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)排查，及時(shí)排查各方面的安全隱患，最大限度降低安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）要立足場(chǎng)地檢查抓防控

《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第八條明確規(guī)定了大型群眾性活動(dòng)的場(chǎng)所管理者具體負(fù)責(zé)場(chǎng)地安全四個(gè)方面的事項(xiàng)。場(chǎng)地管理主要是通過改進(jìn)人群聚集場(chǎng)所的硬件設(shè)施得以實(shí)現(xiàn)［5］。舉辦大型群眾性活動(dòng)的場(chǎng)地，一般考慮選擇在體育館或者展會(huì)場(chǎng)館，主辦方在進(jìn)行場(chǎng)地檢查時(shí)，要重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：一是人群聚集場(chǎng)地要平坦，盡量減少和避免臺(tái)階、陡坡、瓶頸點(diǎn)；二是要確保安全出口的數(shù)量、寬度符合要求，安全出口和安全通道標(biāo)識(shí)顯眼醒目、暢通無阻；三是人群行進(jìn)、疏散路線設(shè)計(jì)要合理，要因地制宜，盡量避免出現(xiàn)路線交叉、異向人群聚集的情況，特別是在室外場(chǎng)地有上下樓梯通道的，一定要安裝上下分行的隔離防護(hù)設(shè)施。紐約政府的做法就非常值得借鑒，每年迎新活動(dòng)時(shí)，將時(shí)報(bào)廣場(chǎng)及附近街道分割為不同方塊，分片控制人流，并且預(yù)留緊急通道，以防人群擁擠。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分履行對(duì)活動(dòng)場(chǎng)所組織安全檢查的法定職權(quán)，通過事前對(duì)場(chǎng)地的嚴(yán)格把關(guān)，推動(dòng)活動(dòng)主辦的責(zé)任主體和場(chǎng)地責(zé)任單位嚴(yán)格落實(shí)安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。

（四）要立足教育培訓(xùn)抓防控

提高公眾的安全素質(zhì)必須依靠安全教育的普及。安全教育包括安全意識(shí)教育和安全知識(shí)技能教育。首先是安全意識(shí)教育，彼得·圣吉（Peter Senge，1955）在《第五項(xiàng)修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實(shí)務(wù)》一書中，講了一則“溫水煮蛙”的寓言。“溫水煮蛙”體現(xiàn)的就是平時(shí)麻痹大意，認(rèn)識(shí)不足，缺乏危機(jī)意識(shí)。所以，開展安全意識(shí)教育，要重點(diǎn)培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、憂患意識(shí)，做到居安思危，未雨綢繆。其次是安全知識(shí)技能教育，即通過演示和訓(xùn)練，使公眾學(xué)會(huì)和掌握正確處置危險(xiǎn)的常識(shí)和技能。在危機(jī)時(shí)如何自救的宣傳教育方面，日本經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。為培養(yǎng)民眾良好的安全知識(shí)和技能，日本不僅針對(duì)地震等重大自然災(zāi)害，也針對(duì)火災(zāi)等突發(fā)情況在學(xué)校組織學(xué)生、在社區(qū)組織居民開展應(yīng)急培訓(xùn)演練。再比如，2013年，澳大利亞悉尼市共有150多萬民眾參加跨年慶典煙花燃放活動(dòng)，為確保安全，活動(dòng)舉辦前兩周，澳大利亞警方就通過各種渠道向公眾普及安全知識(shí)，并告知屆時(shí)警方的有關(guān)要求和安排。《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第九條對(duì)活動(dòng)參與人員禁止性行為作了明確規(guī)定。這些禁止性規(guī)定，實(shí)際上就是安全防護(hù)知識(shí)的重要內(nèi)容。通過安全防護(hù)的宣傳教育，可以防患于未然，將不安全因素隔離在活動(dòng)之外。同時(shí)，通過安全教育，提高了公眾的安全素質(zhì)，他們?cè)趨⒓哟笮突顒?dòng)時(shí)會(huì)有相對(duì)理智和克制的心態(tài)，對(duì)怎樣應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件和危險(xiǎn)有一定的思想和行動(dòng)準(zhǔn)備，從而避免踩踏事件的發(fā)生。

（五）要立足人群管理抓防控

《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，承辦者按照核準(zhǔn)的活動(dòng)場(chǎng)所容納人員數(shù)量、劃定的區(qū)域發(fā)放或者出售門票。組織者對(duì)人群能否有效控制直接影響人群聚集場(chǎng)所擁擠踩踏事件發(fā)生的概率。所以，做好人群管理對(duì)于預(yù)防踩踏事件顯得尤為重要。大型群眾性活動(dòng)的人群管理可以從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)入手：一是事前做好人群預(yù)測(cè)；二是事中做好人流引導(dǎo)；三是建立預(yù)警系統(tǒng)；四是做好應(yīng)急疏散。這四個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，環(huán)環(huán)相扣，首先應(yīng)評(píng)估活動(dòng)參與人數(shù)，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)參與人數(shù)超過設(shè)計(jì)容量，就必須考慮后續(xù)人群如何分流、出現(xiàn)緊急情況時(shí)如何有效疏散人群。在法國(guó)，警方把集會(huì)人群密度安全極限設(shè)定為每平方米四個(gè)人。而國(guó)際研究一般都將人群密度臨界點(diǎn)定位1平方米超過7人，一旦到了這個(gè)狀態(tài)，就應(yīng)該啟動(dòng)人流管控措施。在國(guó)外有許多成功的管控經(jīng)驗(yàn)。比如，德國(guó)柏林地標(biāo)勃蘭登堡門舉辦了多年的迎新活動(dòng)，這個(gè)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)共7個(gè)出入口，德國(guó)政府采取了較為嚴(yán)格的管理措施，一旦人數(shù)超過設(shè)定上限，警方便會(huì)關(guān)閉入口。2007年，沙特政府在麥加安裝了英國(guó)Crowd Vision公司基于視頻監(jiān)控技術(shù)所開發(fā)的軟件。這套軟件能識(shí)別人群的行為模式，從而預(yù)測(cè)密度過高、緊張、混亂以及其他異常情況等潛在的風(fēng)險(xiǎn)。自從有了它的干預(yù)，麥加朝覲活動(dòng)中踩踏事故大大減少。四川九寨溝是中國(guó)一個(gè)著名的旅游勝地，為了有效應(yīng)對(duì)國(guó)慶黃金周的游客大潮，景區(qū)在2014年國(guó)慶期間啟用了大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)客流系統(tǒng)，這一做法在國(guó)內(nèi)尚屬首次。該系統(tǒng)可以預(yù)測(cè)未來三天景區(qū)的游客數(shù)量，及時(shí)發(fā)布旅游信息，有序引導(dǎo)游客，從而有效避免了黃金周期間因?yàn)橛慰蛿?shù)量過多而滯留景區(qū)的情況。這種利用大數(shù)據(jù)方法控制人流量的辦法很值得推廣。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)政府職能部門（比如旅游部門），或指導(dǎo)大型活動(dòng)主辦責(zé)任單位，通過門票發(fā)放、遠(yuǎn)端預(yù)警提示等前置手段對(duì)人流進(jìn)行源頭控制。

（六）要立足行為引導(dǎo)抓防控

在大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)管控中，對(duì)參與者行為的引導(dǎo)和控制非常重要。而對(duì)行為的引導(dǎo)和控制，必須借助現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)、準(zhǔn)確的信息溝通。在活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)人群行為引導(dǎo)過程中，活動(dòng)舉辦方要善于借助現(xiàn)代信息傳播手段，比如微信公眾號(hào)、QQ群、場(chǎng)內(nèi)音響廣播、標(biāo)識(shí)指示等，及時(shí)、準(zhǔn)確地將公眾須知、活動(dòng)信息、疏散通道、安全出口等傳遞給場(chǎng)內(nèi)公眾。日本在這方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。一是在警察裝備中新增了“雜踏警備”（踩踏警備）；二是在警隊(duì)中設(shè)有“心理誘導(dǎo)部隊(duì)”，俗稱“DJ警察”，“DJ警察”置身于大型活動(dòng)場(chǎng)所，及時(shí)用言語疏導(dǎo)聚集人群的焦慮情緒，引導(dǎo)指揮人流有序行進(jìn)，從而避免發(fā)生混亂和踩踏事件。這支特殊的警察部隊(duì)在日本眾多的大型活動(dòng)中屢屢發(fā)揮作用。2013年6月4日，三萬余年輕人聚集在東京的涉谷車站前慶祝日本足球隊(duì)贏得世界杯出場(chǎng)權(quán)。為防止出現(xiàn)意外，當(dāng)局派出了“DJ警察”。面對(duì)狂歡的人群，DJ警察站在指揮車上居高臨下不斷地通過高音喇叭喊話。正是因?yàn)橛蠨J警察的疏導(dǎo)，幾萬人的狂歡場(chǎng)面變得井然有序，并聽從指揮，讓道、排隊(duì)、緩行。結(jié)果，整個(gè)晚上現(xiàn)場(chǎng)沒有一個(gè)人受傷，也沒有一人喧鬧而遭逮捕①http://www.readmeok.com/2015-1/4_35107.html.。

（七）要立足應(yīng)急管理抓防控

《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》第十條賦予了公安機(jī)關(guān)制訂大型群眾性活動(dòng)突發(fā)事件處置預(yù)案，以及依法處置危害公共安全的突發(fā)事件的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行職責(zé)，針對(duì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)可能發(fā)生的應(yīng)急情況，設(shè)計(jì)積極主動(dòng)的指導(dǎo)方針，擬定出一般性防控策略和特定的應(yīng)急預(yù)案，在有必要時(shí)還要組織活動(dòng)承辦方開展應(yīng)急疏散演練。一般來講，警方的應(yīng)急預(yù)案主要包括以下幾個(gè)方面：一是排除策略。有些突發(fā)事件的誘因?qū)儆诰鞕C(jī)關(guān)可控范圍之內(nèi)，如果警察機(jī)關(guān)處理得當(dāng)，完全可能在潛在突發(fā)事件爆發(fā)前清楚這些誘因，將突發(fā)事件徹底排除。排除策略是最理想的突發(fā)事件預(yù)控策略，可以有效地消除潛在危害。二是緩解策略。在突發(fā)事件誘因不能完全被排除的情況下，通過各種措施，將危機(jī)誘因控制在一定的限度和范圍之內(nèi)，最大程度減輕突發(fā)事件爆發(fā)后的危害程度。三是防范策略。就是提前做好突發(fā)事件爆發(fā)的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作，如制定人流進(jìn)出線路圖和緊急疏散線路圖、成立應(yīng)急指揮組織機(jī)構(gòu)、訓(xùn)練應(yīng)急管理隊(duì)伍、確定向公眾傳遞信息的方式和途徑、準(zhǔn)備現(xiàn)場(chǎng)醫(yī)療救護(hù)等。中國(guó)臺(tái)北市政府每年都要在市政府大樓前舉辦跨年晚會(huì)并燃放煙火施放，參與民眾多達(dá)80至100萬，但因?yàn)閼?yīng)急管理做得到位，使得這一活動(dòng)舉辦近20年來，幾乎從未發(fā)生過擁擠踩踏事件。所以，公安機(jī)關(guān)提前介入，制定相應(yīng)的預(yù)控策略和方案，是大型群眾性活動(dòng)預(yù)防踩踏事件發(fā)生的重要保障。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：天下溪）

Causesof Large-scale Mass Activities Stam pedeand Control Strategies

OU Ke-liang
（Hunan Police Academy，Changsha，Hunan，410138）

Abstract:In order to effectively prevent large-scale mass stampede crowded events occur，this article describes the disastrous consequences of large-scalemass stampede.Through large-scalemass activities abroad stampede occurred，analysis of its incentives，including stream of people，the environment，management and personnel safety quality and other factors.The results showed that，only based on the main responsibility，risk assessment，site inspection，education and training，crowd management，behavioral guidance，and other aspects of emergency prevention and control can avoid the stampede.

Key words:public security organs；large-scale activities；trample events；prevention and controlmeasures

作者簡(jiǎn)介：歐科良（1972—），男，湖南警察學(xué)院副教授，主要從事公安高等教育和警察公共關(guān)系研究。

基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金基地研究項(xiàng)目“公共關(guān)系視野下的涉警負(fù)面輿情處置對(duì)策研究”（13JD19）

收稿日期：2015-11-23

中圖分類號(hào)：D631.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-1140（2016）02-0072-06