地方政府應對氣候變化區域合作的法治機制構建*

程雨燕

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地方政府應對氣候變化區域合作的法治機制構建*

程雨燕

［提 要］地方政府應對氣候變化區域合作旨在運用區域方法，發揮區域優勢解決區域問題，其重要性不言而喻。然而，我國地方政府應對氣候變化區域合作的現狀卻呈現出實踐探索初起、法治基礎薄弱、以及理論研究不足的整體特征，需要以法治機制構建作為擺脫困局的切入點和突破口。地方政府應對氣候變化區域合作是對區域純公共產品的合理供給，也是同一主權下不對外代表國家的、平等而不具有隸屬關系的、地方政府與地方政府之間的合作，從而必然產生提供多元調整模式、供給充足合作動力、實施有效規制約束、追究應有法律責任的法治需求。應當嘗試通過多元調整機制、利益驅導機制、協商合作機制、以及責任追究機制的構建加以針對性的解決。

［關鍵詞］地方政府 氣候變化 區域合作 法治 機制

*本文系廣東省哲學社會科學“十二五”規劃學科共建項目“應對氣候變化的多學科視角反思及其法制保障”（項目號GD14XFX01）、廣東省人文社科重大攻關項目“應對氣候變化的區域合作及其法制回應對策研究”（項目號2013ZGXM0006）、教育部社科基地重大項目“低碳社會發展環境法制保障研究”（項目號13JJD82001）的階段性成果。

一、問題的提出

2015年12月，巴黎氣候變化大會通過《巴黎協定》，是繼1997年《京都議定書》之后全球氣候治理領域的又一實質性文件，發出更多在法治框架下展開應對氣候變化合作的清晰信號。地方政府應對氣候變化區域合作的重要性也隨之浮出水面。一方面，應對氣候變化需要地方政府的參與。氣候變化是全世界全人類面臨的共同環境難題，亟需國際層面國家與國家之間的合作，人們不應僅僅將其作為國際環境問題看待，聚焦于中央政府的應對政策和義務，而忽視一國之內地方政府的應對行動和責任。實際上，中央政府制定的應對氣候變化具體方案，最終需要通過將任務和指標分解到各地方加以實現，地方政府才是中央層面應對氣候變化政策的最終執行者，其參與狀態和程度直接關系到政策的執行效果。另一方面，應對氣候變化不僅需要地方政府的參與，而且需要地方政府以區域合作的方式參與。英國學者曾指出：“相鄰的地方政府在處理跨區域地方議題的時候，是最有效率的機制”。①氣候變化是典型的區域環境問題，必須運用區域的方法，發揮區域優勢來解決。具有區域合作潛質的地方政府往往面臨相同的氣候變化挑戰而具有合作的動力；擁有相近的歷史文化傳統而具有合作的基礎；處于類似的或互補的政治、經濟、環境水平而具有合作的平臺，從而可以通過區域合作取長補短、凝聚合力、突顯特色，以更為多元、有效的方式應對氣候變化。但是，我國地方政府應對氣候變化區域合作的現狀令人堪憂，筆者因此在分析其法治需求的基礎上針對性的提出四重法治機制的構建，以期整體提升相關問題的因應水平。

二、地方政府應對氣候變化區域合作的現狀

我國地方政府應對氣候變化區域合作的現狀呈現出實踐探索初起、法治基礎薄弱、以及理論研究不足的整體特征。

（一）實踐探索初起

廣東省在全國率先建立大氣污染聯防聯控領導機制，于2013年2月發布《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃——第二階段（2013年-2015年）空氣質量持續改善實施方案》。2013年10月，由六省區七部委協作聯動的京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制在北京實質性啟動。2014年1月，由三省一市和國家八部委聯合構建的長三角區域大氣污染防治協作機制在上海正式啟動。這是目前地方政府應對氣候變化區域合作較成規模的實踐，雖然已經取得一定進展，但也不同程度的面臨以下障礙。

一是協作內容有待充實。大氣污染防治協作機制在統一標準、規劃、防治措施等方面尚待破局。相關的難點包括：地方污染物排放實際標準不一；產業結構差異引起的主要污染源種類不一，應急情況下區域聯動機制仍需摸索磨合；區域資源環境承載力、大氣環境容量等因素需要長期統籌協調等。二是協作機制有待完善。除珠三角區域的協作機制較為完善外，長三角與京津冀及周邊地區協作機制雖然已經正式啟動，但機構設置、議事規則等方面都沒有看到明確的法律文件。三是協作關系有待穩固。以往關于大氣污染防控方面的成功先例基本均為期限特定、目的明確的“運動式”治理行為，例如北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會、南京青奧會、2014年APEC峰會期間的治理。盡管為我國進一步開展區域大氣污染聯防聯控工作積累了有益經驗，卻是明顯的短期行為。四是協作領域有待拓展。誠然，大氣污染防治是應對氣候變化的重要方面，但絕對不是唯一的方面。然而當前地方政府應對氣候變化區域合作的框架范圍基本僅限于大氣污染防治領域，遠遠不能滿足應對氣候變化的復雜要求。五是公開程度有待提升。三大區域的大氣污染防治協作機制的具體方案等還有待于進一步的信息公開。相關協議的實施進展等查詢十分困難，不利于引入公眾的關注和監督。六是區域溝通有待加強。珠三角區域作為先行者，其以充分法律文件為依據的良好經驗未能被效仿。可見珠三角、長三角、京津冀及周邊地區三大區域在啟動大氣污染防治協作機制時更多的是各自為戰而非承前啟后。

（二）法治基礎薄弱

我國現有的地方政府應對氣候變化區域合作的法治基礎主要有兩大類，即法律法規和行政協議。一方面，直接相關的法律法規數量較少。一是法律依據，《環境保護法》第20條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。”《大氣污染防治法》在總則中提及聯防聯控，并且專門設立第五章“重點區域大氣污染聯合防治”。二是國務院發布的規范性文件。《國務院關于重點區域大氣污染防治“十二五”規劃的批復》規定：要在京津冀、長三角、珠三角地區，以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群開展區域大氣污染聯防聯控。《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》第8條規定：“建立區域協作機制，統籌區域環境治理”。三是部門規范性文件，例如環境保護部、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部、住房和城鄉建設部、國家能源局聯合印發的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，旨在加快京津冀及周邊地區大氣污染綜合治理。四是地方政府規章，以廣東省政府2009年3月發布的《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》為代表，旨在保護和改善珠三角區域大氣環境，防治區域性、復合型大氣污染。另一方面，長三角區域、泛珠三角區域、環渤海區域之間簽訂的地方政府區域合作協議中雖然沒有直接關于應對氣候變化的規定，但是有個別協議涉及環境保護、能源等相關方面。綜觀相關法律法規及行政協議，我國現有地方政府應對氣候變化區域合作的法律依據極為不足，只能提供一些間接、外圍、粗線條的有限保障和制度安排，遠未在立法中體現出對于這一議題的應有關注。

（三）理論研究不足

在“中國學術期刊網絡出版總庫”進行期刊檢索統計，可以大致獲悉相關問題的理論研究動態。首先，以“氣候變化”、“地方政府”和“區域合作”為“主題”搜索，僅查詢到1條結果，并且遺憾的是僅論及美國而非我國情況。然后，以“氣候變化”和“區域合作”為主題搜索，查詢到34條結果，其中直接相關文章不多，大多是涉及國家層面，如東盟、亞洲、東亞、中日韓等應對氣候變化的區域合作問題。之后，又以“氣候變化”和“地方政府”為主題搜索，查詢到112條結果，有一定的數量，但較多為國外地方政府應對氣候變化的經驗借鑒，涉及美國、澳大利亞、英國、法國、日本、菲律賓、印尼等，還有不同國家的地方政府間合作。最后，以“地方政府”和“區域合作”為主題搜索，查詢到364條結果，文章數量較多，但是地方政府的合作領域主要局限于經濟方面，篇名涉及“經濟”的有84篇，超過研究總量的1/5。較少關注環境保護領域，更加缺少對于氣候變化這一具體領域的關注，篇名涉及“環境（指自然環境）”、“生態”、“氣候變化”的為0篇。②

美國學者曾經從公共管理學的視角提出“協作不是偶然發生的”，“協作是需要管理的”。③同樣的，地方政府應對氣候變化的區域合作也不可能偶然發生，需要“管理”，即通過法治機制構建滿足其運行過程中的迫切法治需求從而推動其發展，將地方政府應對氣候變化區域合作的法治機制構建作為擺脫困局的切入點和突破口，既充實理論研究又夯實法治基礎，從而推動實踐發展。

三、地方政府應對氣候變化區域合作的法治需求

我國地方政府應對氣候變化區域合作從實踐到理論均處于較低水平的發展階段，關鍵原因就在于沒有充分滿足其運行過程中的若干法治需求。而這些法治需求的出現又根源于地方政府應對氣候變化區域合作問題的兩種特質。其一，地方政府為應對氣候變化而開展區域合作，其合作目標一方面是通過能源節約和結構優化，努力控制溫室氣體排放；另一方面是結合生態保護重點工程以及防災、減災等重大基礎工程建設，提高適應氣候變化的能力，而這兩方面的實質都是實現對區域純公共產品的合理供給。其二，區域合作是指地區之間的合作，既包括兩個或兩個以上的主權國家或次國家政府宏觀區域層面及國際意義上的合作；也包括一國主權范圍內跨越兩個或兩個以上相同或不同層級政府之間的微觀區域層面的合作。而本文所論地方政府應對氣候變化的區域合作即指后者，即同一主權下不對外代表國家的、平等而不具有隸屬關系的、地方政府與地方政府之間的合作。

（一）提供多元調整模式的法治需求

地方政府應對氣候變化區域合作的實質是區域純公共產品的供給，無法通過政府、市場或社會某種單一的調整模式實現，從而產生了提供多元調整模式的法治需求。公共產品，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。而區域公共產品則是指“其利益惠及一個確定的區域的公共產品，”④與其他公共產品相比，其需求和供給更具復雜性和多樣性，具有靜態的封閉性和動態的開放性，基于更大的空間范圍和生產規模而要求更高的規模效應。區域純公共產品即具有嚴格公共性的產品，也就是說區域內的每個公民基于其公民身份都可以無償享用的公共產品。從這一界定來看，氣候屬于區域純公共產品的范疇。其一，氣候是一種公共產品，作為生態環境的重要范疇，其影響范圍內的各級地方政府以及所有法人、社會組織或個人等主體均不會由于享有某種氣候利益而減損他人的利益，并且無論其是否為應對氣候變化作出貢獻均可從中受益。其二，氣候是一種區域公共產品。氣候是地球上某一地區多年時段大氣的一般狀態，氣候變化將影響一個整體區域，消費者所處的地點和距離產品的遠近將對其效用和收益產生較大的影響，從而對于氣候這種公共產品的提供往往意味著更為多元的需求表達、多級的供給能力、多樣的合作動機、廣闊的合作范圍以及更巨大的規模效應。其三，氣候是一種純公共產品，具有完全的非競爭性、非排他性和非分割性。

相應的，地方政府為應對氣候變化而開展區域合作的實質則是實現對區域純公共產品的合理供給。基于這一實質，相關區域合作的管理則不僅需要政府治理模式、也需要市場競爭模式及社會自治模式。其一，由政府運用合法權力及強制手段直接或間接提供區域純公共產品是政府的基本職能，可以憑此避免溢出效應所產生的消極行為，例如由政府向各行業及地區下達強制性的節能減排指標。其二，政府治理的必要性源于對市場失靈的認識，但是單一的政府治理只能在一定程度上糾正市場失靈，同樣會出現政府治理失效的情形。地方政府在實踐中可能因關注“預算收入的最大化”而忽視區域純公共產品的最有效供給。因此仍然需要通過市場機制提供區域純公共產品，保持適度競爭以提高效率，例如我國當前的碳排放交易市場建設。其三，在政府治理失效之外，由于地方政府應對氣候變化供給的區域純公共產品的固有外部性亦足以導致市場機制失靈的發生，需要第三種力量即社會自治模式的補充。例如一些代表社會公益的環保組織在應對氣候變化的國際談判、國內宣傳等方面都起到積極而重要的作用。因此，需要一種可以分別適應政府治理模式、市場競爭模式以及社會自治模式特點，并能將三者較好融合的法治安排。

（二）供給充足合作動力的法治需求

地方政府應對氣候變化區域合作是同一主權下不對外代表國家的合作，地方政府在應對氣候變化中因不直接承受國際壓力，區域合作的成本與收益不成比例，治理職責和成效難以準確分解，參與或開展應對氣候變化區域合作的自生動力大幅削減，從而產生了供給充足合作動力的法治需求。其一，應對氣候變化最先作為國際議題出現，通過主權國家之間簽訂國際公約分擔應對氣候變化的責任，國際合作與談判的主體都是主權國家，從而應對氣候變化的壓力主要來自于國際層面，一國主權之下的地方政府無需承擔維護國家形象的壓力。其二，短期內地方政府應對氣候變化區域合作的成本將明顯高于收益。氣候變化通常并不會對區域內的某一特定地方產生特別針對性的顯著負面影響，也就是說地方政府應對氣候變化區域合作的成效不會特別顯著，即收益有限。相反，地方政府在應對氣候變化方面的單方面投入和努力往往會不同程度的直接拖累相關經濟指標下行，即成本較高。其三，氣候變化具有跨域性、流動性和復雜性的特征，相關聯的區域往往超出某一地方政府的管轄范圍，治理職責和成效的衡量尺度和標準都很難被科學界定并分解到各地方政府，從而在職責不清、成效不明的情況下地方政府難免出現動力缺乏的癥狀。

（三）實施有效規制約束的法治需求

地方政府應對氣候變化區域合作是平等的非隸屬合作，在中央層面相關立法缺位的背景下，因地方政府相互之間的平權關系而無法通過具有約束力的命令促成合作，也因地方政府相互之間沒有隸屬關系而存在無序競爭的風險，從而產生了實施有效規制約束的法治需求。其一，中央層面還沒有出臺專門的應對氣候變化法，具體到地方政府應對氣候變化區域合作的法律規制依據則更加有限。然而，地方政府應對氣候變化區域合作中一些最基礎、最核心的制度需要由效力層次較高的法律作出相應安排。其二，地方政府之間區域合作是橫向的平行關系而非縱向的隸屬關系，只能在達成普遍共識的基礎上通過協商一致形成自愿合作，而無法通過自上而下的命令模式強制推行，需要通過相關的法治安排促成地方政府之間互相開放和互通有無的協商合作機制。其三，平等非隸屬的地方政府之間存在合作潛質的同時也存在競爭關系。地方政府應對氣候變化的實質是區域純公共產品的提供，某種意義上也可以認為是一種服務的大規模提供，在合作中如果關鍵地方政府拒絕參與將可能極大程度影響區域合作的形成和應對氣候變化的成效。正如有學者指出：“各參與政府自愿達成合作，不存在強制，但如果一兩個大自治市拒絕參與合作的話，可能會阻礙有關服務大規模提供的有效性。”⑤這種“拒絕”在實踐中極有可能因競爭關系的存在而發生，從而需要提供有效的信息溝通機制，通過信息互通提高彼此之間的信任程度以有效避免無序競爭。

（四）追究應有法律責任的法治需求

地方政府應對氣候變化區域合作是地方政府與地方政府之間的合作，合作的主體是政府而不是公民、法人或者其他組織，然而在現有的法治體系中基本無法追究地方政府這一主體在應對氣候變化區域合作不力時的法律責任，從而產生了追究其應有法律責任的法治需求。一方面，在我國的法律責任體系中，地方政府較少成為責任主體，更少成為直接的責任承擔者，從而在地方政府應對氣候變化區域合作方面無法憑借國家強制力保障實施。例如：《大氣污染防治法》在第126條規定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分。”僅對地方政府及其相關部門的責任作出普適性而并無針對性的規定。《環境保護法》第68條雖明確規定了地方政府及其環保部門的9類違法行為，但其中并不涉及區域合作不力的情形，同時其所規定的責任主體也并非政府，而是直接負責的主管人員和其他直接責任人員。另外，正在研討中的《氣候變化應對法》（2012年中國社會科學院研究項目組征求意見稿）第103條同樣也僅規定了地方政府主要負責人的內部行政責任：“地方人民政府未完成區域節能減排考核目標的，對其主要負責人依法給予處分”，而沒有規定地方政府的直接法律責任。另一方面，基于現有行政協議的整體現狀，相關行政協議在約定內容之后并無規定簽訂各方如果違約將承擔的責任和后果。有學者統計：“以筆者收集的80個區域性行政協議為例，除了一個區域性行政協議約定了違約責任外，其余79個區域性行政協議對此只字未提。”⑥由于欠缺責任追究機制，區域性行政協議的締約方因高層人士變動影響或利益沖突等原因消極不履行的惡性現象在實踐中并不鮮見。

四、構建氣候變化區域合作法治機制的具體進路

針對上述基于地方政府應對氣候變化區域合作問題兩種特質而產生的四種法治需求，應當嘗試通過多元調整機制、利益驅導機制、協商合作機制以及責任追究機制的構建加以解決。

（一）多元調整機制

有學者指出：“其邊界與待生產的特定公共物品相適應的多樣化的政府才能夠最有效地確保公共物品和服務的生產”，⑦為了有效促進地方政府應對氣候變化區域合作的達成和開展，應當建立與區域純公共產品供給模式相對應的多元調整機制。具體而言，在地方政府應對氣候變化區域合作中，應當以政府治理模式為主導，市場競爭模式為基礎，社會自治模式為補充，并針對上述三類模式予以不同層面的法治設計。首先，在政府治理模式下，根據“法無授權即禁止”的行政法治原則，法治的主要作用是通過明確的授權為政府行政權力運行厘清界限，防止權力的濫用。避免地方政府在應對氣候變化區域合作中不作為、慢作為、假作為或亂作為。其次，在市場競爭模式下，法治的主要作用是：一方面，發揮法的強制功能，為公民、法人和其他社會組織設置義務以劃定不可逾越的界限，要求其不得違背地方政府應對氣候變化區域合作的相關政策、法規和制度。對其他行為則“法無禁止即自由”而予以保護；另一方面，尤其應當發揮法治的引導功能，設置物質或精神、直接或間接獎勵對公民、法人和其他社會組織積極參與地方政府應對氣候變化區域合作的行為予以鼓勵。值得注意的是，當地方政府運用市場機制開展區域合作時，對其也應設置績效評估、利益補償機制等予以鼓勵。最后，在社會自治模式下，法治的主要作用是通過軟法條款培育、引導和完善以城鄉居民自治、社區自治、行業自治和社會組織自治為表現形式的各種社會自治制度，確保公民依法實行社會自治，提高公民社會自治的能力，使社會自治在地方政府應對氣候變化的區域合作中發揮補充作用。

（二）利益驅導機制

“利益問題是地方政府推進區域合作的核心問題”，⑧為了有效促進地方政府應對氣候變化區域合作的達成和開展，應當建立為合作提供動力的利益驅導機制。利益驅導機制的建構可以嘗試根據不同時間節點尋找不同的切入點，以提高地方政府應對氣候變化區域合作的潛在利益，充分實現應對氣候變化區域合作與地方政府利益的正相關。首先從短期看，應當尋找地方政府在應對氣候變化行動中最為關注的緊迫問題作為切入點。例如地方政府最為關注的直接與績效考核相掛鉤的節能減排硬性指標實現問題，又如受到較多公眾壓力的空氣污染治理問題，都是目前地方政府應對氣候變化區域合作試點的主要領域。當前應憑借這一契機完善地方政府的相關區域合作。其次從中期看，不能將地方政府應對氣候變化區域合作僅僅停滯于節能減排及空氣污染治理方面，否則極易導致應對氣候變化的片面化。應當化壓力為動力，通過針對性的法治安排大力培育市場，發展低碳經濟和鼓勵新興能源，使應對氣候變化區域合作與經濟合作相協調，成為地方政府新的利益增長點。當地方政府發現應對氣候變化區域合作不僅不會減損反而可以增進利益時，將從被動履職轉為積極參與。最后從長期看，利益驅導機制的構建在于進一步實現合作動力由外及內的良性傳導，借鑒歐盟經驗——“開展氣候變化綜合治理，將應對氣候變化提升到戰略高度”，⑨即讓地方政府將應對氣候變化區域合作視作涵蓋經濟、生態、安全、科技、知識產權等復合內容的一項戰略，使其逐漸成為自身發展的必然選擇和內在需求。

（三）協商合作機制

基于地方政府之間的平權關系，構建順暢的協商合作機制是對地方政府應對氣候變化區域合作行為實施有效規制和約束的最主要手段。“當潛在的利益很高，談判、監督和執行政治契約等交易成本很低時，合作行動和制度就會產生。”⑩作為一個硬幣的兩面，利益驅導機制可以提升地方政府應對氣候變化區域合作的潛在利益，而協商合作機制則可以通過有效規制和約束影響協商合作進程的行為，降低“談判、監督和執行政治契約等交易成本”，從而促進地方政府應對氣候變化區域合作的達成和開展。要建立一個順暢的協商合作機制需要從以下四個方面展開。首先，通過頂層設計即中央立法明確地方政府應對氣候變化區域合作的必要性、重要性，在宏觀層面為區域劃分、合作方式等作出安排。并且要在專門的應對氣候變化立法——正在醞釀的《氣候變化應對法》中加以規定，而不僅僅在《大氣污染防治法》或是《大氣污染防治行動計劃》等應對氣候變化單一方面的立法中涉及地方政府區域合作問題。其次，建立地方政府應對氣候變化區域合作的專門領導機構并規范相應的議事規則。現有的地方政府區域合作領導機構還未將應對氣候變化納入其工作內容。例如長三角區域，盡管已經設立環境保護合作聯席會議制度，但只是一種較為松散的協商機制，具體到應對氣候變化區域合作方面則作用有限。又如珠三角區域，盡管已經設立大氣污染防治聯席會議并成立了區域大氣環境質量科學研究中心，但是僅僅局限于大氣污染防治方面，不能涵蓋應對氣候變化的所有方面。因此需要重新整合現有的區域合作領導機構，建立地方政府應對氣候變化區域合作的專門領導機構，或是將應對氣候變化正式納入已有機構的工作內容。現有的地方政府區域合作即使存在一些領導機構，但相應的議事規則卻極不規范，整體效力層級較低且內容簡陋，列入地方規范性文件層級的僅有《珠江三角洲區域大氣污染防治聯席會議議事規則》等少數幾部，更遑論地方政府規章、法規乃至法律了。因此，亟需規范區域合作領導機構的議事規則并提升其效力層級、實效性以及可操作性。再次，明確地方政府應對氣候變化區域合作的程序，厘定合作各方的權利、義務及責任追究，以確保溝通協調順暢。目前，地方政府主要通過行政協議方式實現區域合作，但由于相關立法缺失，實踐中所擬定的行政協議往往欠缺規范性，且重實體，尤其重利益劃分；輕程序，尤其輕解紛機制；利益面前一擁而上，責任面前互相推諉。因此，亟需制定《行政協議法》規范行政協議的締結、效力、履行以及糾紛解決等。最后，建立信息公開、交換、共享的平臺以確保地方政府應對氣候變化區域合作中的信息交互共享，在信任的氛圍下促成地方政府之間結成合作而非競爭關系。“信息不對稱容易導致地方政府間不信任，從而使其交往受到阻礙，使得原本應該合作無間的府際互動過程出現偏差”。因此，應當在具有法律效力的文件中明確公開的內容、時限、順序、方法、步驟，以及不及時公開的責任等，以確立信息交互共享制度。

（四）責任追究機制

針對地方政府應對氣候變化區域合作追究應有法律責任的法治需求，應當切實加強制度創新，積極創設地方政府的相關法律責任機制。為地方政府設定法律責任的法理依據在于：一是地方政府并不享有主權國家在國際層面應對氣候變化區域合作中的豁免權；二是《環境保護法》第6條已經明確規定了地方政府進行環境治理的總體性法定義務：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”。因此，地方政府在應對氣候變化區域合作方面立法偏差、決策失誤、執法不當或消極作為等導致無法恰當應對氣候變化，嚴重影響區域內環境質量的，理應承擔相應的法律責任。為地方政府設定法律責任的具體方式包括三種。一是由地方政府自身直接承擔特定種類的行政責任及民事責任。相關立法例如《傳染病防治法》，在其“法律責任”章節中將“地方各級人民政府”列為第一順序的責任承擔者，責任承擔方式為“由上級人民政府責令改正，通報批評”。當然，相關責任制度的確立還有賴于行政訴訟受案范圍的擴大以及公益訴訟制度的完善，以使社會公眾可基于地方政府決策等抽象行政行為提起訴訟，追究政府因不當或消極區域合作而導致應對氣候變化不力的行政責任及賠償或補償責任。二是由地方政府直接負責的主管人員和其他直接責任人員承擔法律責任。這是目前較為普遍的做法，但大多僅局限于相關人員的行政責任和民事責任，而出于追責體系完整性與協調性的要求還應一體擴展至追究其嚴重違法失職行為的刑事責任。三是由地方政府直接負責的主管人員和其他直接責任人員承擔行政協議中約定的法律責任。行政協議作為平等主體之間的自愿約定其本質是一種契約，“合同是當事人之間的法律”，地方政府簽訂應對氣候變化區域合作行政協議時，可以在不違背強行法的前提下，結合自身實際由協議各方約定更為有效多元、更符合履行意愿并與自身能力相匹配的責任內容和承擔方式。當然，一般而言盡量以補償責任為主，避免運用過于嚴厲的懲罰責任，責任設定的主要目的在于彌補一方違約行為造成的損害后果，懲戒性的體現最多局限于某種合作的停止或者某種優惠的取消等非義務負擔型的責任。

①Shaun Brisling，Decentralization：Globalization and Chi-na’s Partial Re- engagement with the Global Economy，New Political Economy，2000（5），p.229.

②查詢日期截止于2016年1月6日。

③［美］羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協作性公共管理：地方政府新戰略》，李玲玲等譯，北京：北京大學出版社，2007年，第3～4頁。

④［西］安東尼·埃斯特瓦多道爾：《區域性公共產品——理論與實踐》，張建新等譯，上海：上海人民出版社，2010年，第12頁。

⑤劉彩虹：《整合與分散——美國大都市區地方政府間關系探析》，武漢：華中科技大學出版社，2010年，第176頁。

⑥何淵：《區域性行政協議研究》，北京：法律出版社，2009年，第132頁。

⑦Robert L，Bish and Robert Warren，Scale and Monopoly Problem in Urban Government Service，Urban Affairs Quarterly，1972（8），p.105.

⑧楊愛平：《從垂直激勵到平行激勵：地方政府合作的利益激勵機制創新》，廣州：《學術研究》，2011年第5期，第47頁。

⑨傅聰：《歐盟氣候變化治理模式研究》，北京：中國人民大學出版社，2013年，第253頁。

⑩［美］理查德·C.菲沃克：《大都市治理：沖突、競爭與合作》，許源源等譯，重慶：重慶大學出版社，2012年，第4頁。

［責任編輯 周聯合］

作者簡介：程雨燕，廣東外語外貿大學博士后研究人員，中共廣東省委黨校法學教研部教授。廣州 510053

［中圖分類號］D922.68

［文獻標識碼］A

［文章編號］1000-114X（2016）02-0241-08