新生代農民工城鎮化主要障礙與對策

王紅曉，楊申宣

（1.紅河學院政治學與國際關系學院，云南蒙自 661199；2.紅河學院生命科學與技術學院，云南蒙自 661199）

新生代農民工城鎮化主要障礙與對策

王紅曉1，楊申宣2

（1.紅河學院政治學與國際關系學院，云南蒙自 661199；2.紅河學院生命科學與技術學院，云南蒙自 661199）

新生代農民工有著較為強烈的城市生活認同愿望，渴望融入城市生活。但是，高額的城市遷移成本、緊缺的發展機會、長期存在戶籍制度、政府財力的有限性阻礙了其城鎮化的步伐。推進新生代農民工城鎮化，需要在教育、社會保障與權益保障、就業、戶籍方面進行一系列的改革，并構建“協商”型政府治理機制。

新生代農民工；城鎮化；障礙

新生代農民工指中國改革開放后出生的80后、90后戶籍在農村但到城市務工的人員，其中既包括從小在農村長大進城務工的青年勞動力，亦包含隨打工父母在城市中長大的青年勞動人口。[1]新生代農民工有著強烈的城市夢想，根據2014年8月，課題組對云南省玉溪市、曲靖市、麗江市、大理州、迪慶州272名新生代農民工的抽樣調查，69.9%的人喜歡工作的城市，61.8%的人對城市的生活狀況基本滿意。在條件允許的情況下，33.6%的人選擇在目前城市定居，22.6%的人選擇在家鄉附近的中小城市定居，29.9%的人選擇在鄉鎮城市定居，13.9%的人選擇回農村老家。

城鎮化，用經濟學術語講，它是人類生產和生活活動在區域空間上的聚集。提高城鎮化率，首先表現在統計數字上應該是農村人口的減少、城鎮人口的增加。新生代農民工進城應該是一個最簡單、有效地提升城鎮人口的措施，但要實現城鎮化的可持續發展，不僅要做到使農民工進城，更重要的是要讓其在城鎮扎根，實現真正的城鎮化，這就要消除阻礙新生代農民工城鎮化的障礙。

一 新生代農民工城鎮化的主要障礙

（一）高額的城市遷移成本：教育、養老、醫療、居住費用

每個新生代農民工在城鎮化過程中都正在或將面臨著個人城鎮化與家庭城鎮化的接續進行，目前，由于新生代農民工的個人遷移與家庭遷移不能接續，已帶來了留守兒童的教育、留守老人的看管、夫妻情感的維系等困擾，而要真正實現家庭的遷移，就需要城市能提供充足、優質、低廉的教育資源,建立完善的養老保險和醫療保險體系,提供較低的住房購置價格。顯然,這些條件在目前尚不具備。

1.較高的教育費用

《中華人民共和國義務教育法》第十二條提出，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”，但在教育資源質與量地區配置不平衡、社會競爭日益激烈的情況下，由于法制不健全、監督不到位等原因，在義務教育階段已然出現了“以權擇校”“以關系擇校”“以錢擇校”等現象。農民工通常居住在城鄉結合部，該地帶教育資源配置最為薄弱，教學質量、教學硬件設施相對短缺。[2]161可是，農民工望子成龍、望女成鳳的心情和城鎮居民一樣強烈，但高額的贊助費、借讀費也只能使他們望而卻步。同時，“三級辦學，兩級管理”的地方辦學格局，也給農民工子女受教育帶來額外的教育成本，流出地兒童享受不到原地方政府教育補貼，同時，又沒有資格享受流入地政府補貼，要讓子女隨父母進城讀書，只能承擔不菲的借讀費。[2]162

2.較高的養老、醫療的費用

目前，中國農民工群體近乎游離于現有養老保障體系之外，基本上處于低保障狀態，養老保障呈現嚴重缺失。而農民工的父母大多生活在農村，家庭養老更是常態。《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）的出臺，改變了農民自己儲錢過日子狀況，農民養老得到個人、集體、政府三方保障，但農民的社保待遇很大程度還是依賴當地的經濟狀況。在經濟不發達的地區，新型農村社會養老保險政策的實施還是存在一定的困難，加之，農民對制度認知的缺乏，參保人數仍是非常有限。

同時，當前的醫療制度主要針對城鎮職工設計，要求醫療保險、工傷保險、事業保險等“捆綁”參保，阻礙了農民工對醫療保險的有效需求，醫療保險主要是“大病統籌”，農民工普遍年輕、少病，參保并不積極。農民工及其家庭多是參加新型農村合作醫療，需在定點的市縣、鄉鎮的醫院就醫報銷，在打工地就醫，就無法享受新型農村合作醫療的優惠。

3.較高的城市居住費用

農民工沒有城市戶口，一般享受不了城鎮居民的住房福利，盡管國家提出了有條件的地方可建立適用于農民工的住房公積金制度，用于農民工購買或租賃自主住房，以及將長期在城市就業與生活的農民工居住問題納入城市住宅建設發展規劃，但都尚處于設想或試行階段。[3]95農民工由于收入較少，大多是沒有能力在城市購買住房，或租住較好條件的房屋，一般擠居于簡易出租屋、棚戶區、工棚，幾乎沒有基本的衛生和安全條件，如重慶的“棒棒公寓”[4]，蘇南的“農民工集聚點”[5]，高昂的居住費用將在很大程度上阻礙家庭的城市遷移。

（二）緊缺的發展機會——就業和培訓機會

1.較少的就業機會

國家政策對農民工就業經歷了“禁止農民工進城——允許控制農民工進城——引導農民工進城”三個階段。在禁止階段，農民進入城市的可能途徑只有升學、參軍及為數較少的招工；在允許控制階段，農民在國家留下的有限的允許空間中，更多地是在城市“非法”就業，其在勞動力市場的地位類似國外的“非法移民”，正因為該階段國家控制政策沒有達到預期效果，出現了諸多借執行國家政策而苛刻對待農民工的惡性事件；[6]在引導農民工進城就業階段，國家取消了一系列限制農民進城的政策規定，出臺了一系列改善農民在城市勞動力市場就業和生活環境的政策，但由于農民工自身資本的限制，其仍然只能在次屬勞動力市場就業。從目前企業招工來看，緊缺的是熟練技工，如電子裝配工、縫紉工、印刷工、絲印工、焊接工等，都需要一定的專業技能和工作經驗，然而，新生代農民工缺乏相應的技術能力。

2.較少的培訓提升機會

新生代農民工由于較多在次屬勞動力市場工作，收入微薄，工作繁重，工作穩定性較差，這使他們難以有空余的時間和金錢進行人力資本投資，加之其權利資本的缺失，使其無法在工作單位爭取一定的培訓權利。同時，在完全流動的競爭勞動力市場，廠商不愿意資助培訓,由此陷入“低素質——低收入——低人力資本投入”的惡性循環中。

（三）戶籍制度的限制

戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎建立起來的一套社會管理制度，是一項實施全面社會控制與管理的條例，它使勞動力處于非流動狀態，以便于推行各項經濟計劃。戶籍制度在中國特殊的歷史時期有力地保證了國家利用城鄉價格“剪刀差”積累資本，從而迅速建立起較為完備的工業體系，而且為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料。同時，在維護治安，打擊犯罪等方面也起到了巨大的作用。[3]135但是，隨著市場經濟的發展，戶籍制度阻礙了全國統一勞動力市場的形成，加劇了城鄉差別，限制了農民工進入城市。當前發達地區也只是在投資移民、技術移民和婚嫁移民方面，允許遷移定居，而不允許就業多年的農民工，甚至是熟悉工人、從農民工成長起來的技術管理人員向城市遷移定居。目前幾乎所有戶籍改革都降低了“準入門檻”，但其實也只是表面戶籍放開，往往有附加條款。如石家莊要求要在城市購房，或在市區投資興辦實業；北京在用人單位招用外地人時，除金融業、保險業、星級賓館服務員、電信營業員、汽車駕駛員等5個工種必須經市勞動局批準外，其余工種都改為文化素質要求，這無疑將農村勞動力中89%的低學歷人群拒之門外。可以說，嵌入戶籍制度上的福利制度才是改革的核心和難點，“藍印戶口”仍舊享受不到“紅印戶口”的權利。[7]

（四）政府財力的有限

2013年，東莞義務教育階段在校生中，新莞子女共60.9萬，每個“新莞人”子女上公辦學校，財政每年投入約1.08萬元，財政總投入將占財政預算總收入的1/5，廣州市社科院高級研究員彭澎說：“歸根結底,城市的資源和政府的財力都有限,只能在有限的條件下,盡可能多地為外來務工人員提供均等的發展機會。這是個很實際也很無奈的選擇”。[8]

二 推進新生代農民工城鎮化的舉措

（一）教育方面

一方面，政府要切實承擔起義務教育公共服務的職責，依法增加教育財政性經費投資，規范義務教育入學制度，加強薄弱學校建設，縮小校際間的差距，興辦農民工學校，改變以戶籍為基礎的義務教育撥款機制，保障進城務工新生代農民工子女在城市接受義務教育的權利。另一方面，加大農村基礎教育投資，建立和完善針對新生代農民工的職業培訓體系，提高農民工的人力資本。

（二）社會保障與權益保障方面

一方面，探索建立適合農民工特點的可轉移、可持續的社會保障體制，使農民工可以享有與城鎮居民平等的社會保障權利、無差異的公民權利。另一方面，為農民工提供最基本的社會安全保障，切實解決涉及農民工的勞資糾紛、工傷事故糾紛和工作環境惡劣等問題。

（三）就業方面

一是，建立城鄉統一的勞動力市場，加強勞動力市場體系建設，加強勞動力市場規則建設，充分發揮就業信息職業介紹服務機構、咨詢培訓機構、權益維護機構等合法非政府組織作用。二是,規范國家機關和國有企事業單位雇傭農民工行為,激勵相關用人單位自覺執行相關政策,消除就業歧視與偏見。

（四）戶籍方面

目前，戶籍改革仍處在各地探索，各自為政階段，建議中央政府在已制定的一系列戶籍改革方案和措施基礎上，出臺具體而明確的細則和規范。同時，剝離戶籍制度的福利分配功能，剔除附在戶籍上的用工、教育、住房等不合理的制度，恢復其原本的管理功能，逐步實現人口的自由遷移，建立城鄉一體的戶籍管理制度。

（五）構建“協商”型政府治理機制

彼得斯指出的，“如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”。[9]新生代農民工城鎮化需要政府、用工單位、農民工、城市市民、非政府組織等有關主體來推進，政府在制定有關農民工城鎮化的相關政策時，可以更大程度上聽取農民工及相關用工單位的意見，充分地發揮相關主體的作用，形成合力，更好地推進。

[1]人民網.深圳新生代農民工生存狀況調查報告[EB/OL].(2010-07-15)[2015-12-22].http://acftu.people.com.cn/GB/ 67582/12154737.html.

[2]李長安.轉軌時期農民工就業歧視問題研究[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[3]劉傳江,程建林,董延芳.中國第二代農民工研究[M].濟南:山東人民出版社,2009.

[4]李國,劉紹棟.“棒棒公寓”的陽光生活——重慶農民工公寓見聞[N].工人日報,2007-09-22.

[5]楊得志.一億多農民何以安居[N].中國青年報,2006-04-03.

[6]田松青.農民工進城就業政策變遷——兼論農民工勞動力市場地位[M].北京:首都經濟貿易大學出版社,2010:113-125.

[7]白南生,宋洪遠.回鄉,還是進城:中國外出勞動力回流研究[M].北京:中國財政經濟出版社,2002:175.

[8]中國網.城鎮化障礙:新生代農民工融入城市困難重重[EB/OL].(2013-12-08)[2015-12-22].http://finance.china.com.cn/news/ gnjj/20131208/2028991.shtml.

[9]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社,2001:59.

[責任編輯 自正發]

Urbanization of the New Generation of Migrant Workers Obstacles &Countermeasures

WANG Hong-xiao1,YANG Shen-xuan2
(1.College of Political Science &International Relations,Honghe University,Mengzi 661199,China;2.College of Life science &Technology,Honghe University,Mengzi 661199,China)

New generation of migrant workers has a relatively strong desire to city life identity,desires to integrate into city life.However,the obstacles such as the high cost of urban migration,lack of development opportunities,the existing household registration system and the limitation of government financial resources hinder the process of new generation of migrant workers urbanization.Promoting the process of new generation of migrant workers urbanization,it is need to carry out a series of reforms include education,social security and rights protection,employment,the household registration,and build "consultation" type government governance mechanism.

new generation of migrant workers;urbanization;obstacle

C911

A

1008-9128（2016）06-0097-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.06.026

2016-01-12

云南省教育廳科學研究基金項目：新生代農民工城鎮化與政府職能研究（2010Y160）

王紅曉（1981-），女（蒙古族），河南內鄉人，講師，碩士，研究方向：農村經濟。