新政策下地方政府融資平臺的投融資問題研究
——以“滇公路”事件為例

曾曄

新政策下地方政府融資平臺的投融資問題研究
——以“滇公路”事件為例

曾曄

隨著我國地方政府融資平臺的發(fā)展，數(shù)量不斷上升，截止2012年已達(dá)一萬多家，負(fù)債規(guī)模也快接近10萬億元，債務(wù)風(fēng)險增強(qiáng)，特別是2011年云南“滇公路”的違約事件，引起了社會各界的關(guān)注，對此我國政府也發(fā)出一些有關(guān)加強(qiáng)治理地方政府融資平臺的新政策。本文將依據(jù)我國地方政府融資平臺的特點(diǎn)以及國家最新出臺的政策，從財務(wù)管理的角度，分析目前我國地方政府融資平臺主要存在的投融資問題，并從投資項目選擇和融資方式選擇兩個主要方面為緩解地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險提出一些思考和建議。

滇公路；地方政府融資平臺；投融資戰(zhàn)略

我國地方政府融資平臺發(fā)展至今已十余年，隨著平臺數(shù)量及規(guī)模的擴(kuò)張，也暴露出很多問題，其中最主要的就是債務(wù)風(fēng)險。2011年4月間，云南省公路開發(fā)投資有限公司（以下簡稱“滇公路”）向多家貸款銀行發(fā)函“違約”的事件，引起了銀行業(yè)、社會大眾以及國家各部委的重點(diǎn)關(guān)注。

一、云南“滇公路”違約事件簡介

2011年4月間，云南省公路開發(fā)投資有限公司（以下簡稱“滇公路”）向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。“該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額約900多億元，另有幾十億元的融資租賃。其中，國開行以200億元左右的貸款成為最大貸款行，建行和工行貸款余額也分別都超過100億元，建行還為該公司發(fā)行了40億元左右的理財產(chǎn)品。”

（一）“滇公路”發(fā)函違約的原因

1.投資項目數(shù)量超額。云南省地處我國西南邊陲，山區(qū)半山區(qū)占土地面積的95%以上，客貨運(yùn)輸90%都要依靠公路，而且云南是旅游大省，公路是發(fā)展旅游業(yè)的重要基礎(chǔ)。為了加大云南公路的建設(shè)，省政府在2006年決定成立“滇公路”，注冊資本50億元，負(fù)責(zé)云南省二級以上高等級公路的建設(shè)、運(yùn)營、籌融資和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營開發(fā)。由于“滇公路”的大力投資與積極建設(shè)，“十一五”期間云南公路總里程已達(dá)20.67萬公里，累計完成投資2042億元，是“十五”期間的2.58倍，超過“十一五”原計劃的一半，修成了全國第三大公路網(wǎng)。

按照云南“滇公路”的開發(fā)計劃，將于2011底前完成在建52條、4844公里二級公路的建設(shè)任務(wù)，其中要在6 月30日前竣工的就多達(dá)40余條。“這些公路的累計投資在700億元左右。這些二級公路開工項目之多、覆蓋地域之廣、建設(shè)里程之長、投資總額之大，在云南省交通建設(shè)史上前所未有。”正是因為投資了過多的項目，才導(dǎo)致“滇公路”債務(wù)負(fù)擔(dān)過大。

2.投資項目經(jīng)營現(xiàn)金流薄弱。高速公路投資項目向來整體路線長，投資成本高，回收期長，現(xiàn)金流少。而當(dāng)下中國的高速公路網(wǎng)長度雖可與美國媲美，但是實際的客運(yùn)量除了長江三角洲和珠江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市帶周圍，其余高速公路的客運(yùn)量更是少之又少，特別是地處西南邊陲的云南。這里的高速公路，除了省會昆明周圍的車流量大一些外，其余路段都沒有足夠的車流量，也就沒有持續(xù)的高速公路收費(fèi)現(xiàn)金流，更是缺乏貸款還本付息的源頭，難以實現(xiàn)“項目自身現(xiàn)金流可完全覆蓋本息還款”的要求。加之國家2008年9月開始推行取消政府還貸二級公路收費(fèi)，這也將大大減少“滇公路”未來的經(jīng)營現(xiàn)金流。

3.相關(guān)銀行貸款集中到期。隨著“滇公路”投資建設(shè)的40余條二級公路項目將在2011年6月30日前竣工，意味著有關(guān)貸款將進(jìn)入還本付息期，而相關(guān)政府補(bǔ)貼還未落實，又尚無收入來源，給“滇公路”的資金鏈帶來了極大壓力。“滇公路”成立已超過六年，其內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截至2010年上半年，該公司合計利潤8億元，資產(chǎn)總額為1314億元，負(fù)債1015億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了77.24%，并呈上升趨勢。低收益率以及高資產(chǎn)負(fù)債率使得“滇公路”難以滿足證券市場的融資要求，只得依靠單一的銀行貸款來融資。而銀監(jiān)會2010年嚴(yán)格實施了貸款的實收實付制度，“滇公路”“借新還舊”的貸款之路也日趨狹窄。不得不向銀行發(fā)函表示即日起“只付息不還本”。

（二）“滇公路”違約事件的處理結(jié)果

2011年5月上旬，隨著云南省政府的出面協(xié)調(diào)，云南“滇公路”的“違約風(fēng)波”實際上已經(jīng)提前解除。

省政府采取了一系列有效措施，“一是自2011年起，省級給予公司的資本金從過去的3億元增加至6億元；二是省財政向公司提供借款20億元，緩解暫時的資金壓力；三是將應(yīng)由公司償還的已通車公路征地拆遷費(fèi)作為地方政府投入，轉(zhuǎn)為地方政府股權(quán)，減少公司負(fù)擔(dān)；四是將部分優(yōu)質(zhì)的交通經(jīng)營資產(chǎn)劃撥公司，增加和改善公司現(xiàn)金流，幫助完成公司風(fēng)險分類調(diào)整的工作，增強(qiáng)公司融資能力。”在政府的大力幫助下，“滇公路”撤回了先前“只付息不還本”的函件。

云南“滇公路”僅是我國眾多地方政府融資平臺的縮影，其“違約”事件也暴露出我國地方融資平臺普遍存在的一些問題。

二、地方政府融資平臺存在問題的總結(jié)

（一）投資項目繁多

由于我國地方政府融資平臺是以政府為主導(dǎo)，進(jìn)行市場化運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)實體，主要以地方城市建設(shè)投資公司為主要表現(xiàn)形式，正是地方政府追求GDP高速增長的有利工具。但是隨著地方政府盲目追求GDP增長，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，地方政府融資平臺在選擇投資項目的數(shù)量和類別時，也往往具有盲目性，缺乏系統(tǒng)性。

地方政府融資平臺經(jīng)常超額完成政府的投資計劃，投資項目數(shù)量過多，在投資項目的類別方面，地方政府融資平臺多投資于水電、醫(yī)療、衛(wèi)生、公路等公益性或準(zhǔn)公益性項目，對地方GDP增長有很大貢獻(xiàn)但盈利能力相對薄弱，這將大大減少融資平臺的經(jīng)營現(xiàn)金流，難以覆蓋其高額的負(fù)債規(guī)模。

（二）融資方式單一

目前我國地方政府融資平臺主要以銀行貸款為主要融資方式，而且融資數(shù)額巨大，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率普遍高于70%，而且利潤率極低，難以滿足證券市場融資的硬性條件。有些擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，盈利能力較強(qiáng)的融資平臺也會采用發(fā)放企業(yè)債券、融資租賃、以及信托等間接債權(quán)融資方式，這樣的融資方式成本較高。

（三）責(zé)任主體模糊

目前我國地方政府融資平臺普遍具有獨(dú)立的法人資格，但是政府又承擔(dān)連帶責(zé)任，為地方政府融資平臺提供無法律效力的貸款擔(dān)保等。而且對于發(fā)行“城投債”的多家平臺公司之間易形成互相擔(dān)保，造成融資平臺的還貸責(zé)任主體模糊，貸款違約風(fēng)險較大。

三、新政策下地方政府融資平臺的投融資戰(zhàn)略選擇

2011年4月云南“滇公路”的違約舉動引起了社會各界的關(guān)注，我國政府也由此發(fā)出很多有關(guān)治理地方政府融資平臺的新政策。2012年底財政部發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》對地方政府融資平臺的融資方式進(jìn)行了規(guī)范，2013年銀監(jiān)會發(fā)布的《加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》又對地方政府融資平臺的貸款投向以及信貸規(guī)模等做了相關(guān)限制，旨在規(guī)范我國地方政府融資平臺的投融資管理，控制債務(wù)風(fēng)險。

（一）投資項目的選擇

地方政府融資平臺在進(jìn)行融資項目選擇時，對于投資項目數(shù)量方面，要緊跟國家及地方政府的要求，以滿足百姓需求為標(biāo)準(zhǔn)，在計劃內(nèi)完成任務(wù)，避免盲目投資，造成資金、資源以及人力的浪費(fèi)；在投資項目類別方面，也要認(rèn)真對待，對不同類別投資項目的回收期以及回報率等進(jìn)行規(guī)范的預(yù)測，以便事先準(zhǔn)備好充足的資金或通暢的融資渠道。若要進(jìn)行銀行貸款，則投資項目要符合銀監(jiān)會［2013］10號文中規(guī)定的新增貸款的五個主要投向。對于不同類別的投資項目，可以采用不同的模式進(jìn)行投資。

（二）融資方式的選擇

四部委聯(lián)合發(fā)布的財預(yù) ［2012］463號文明確指出地方政府融資平臺，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。但《通知》對銀行和證券兩大主流融資渠道未提及，因此地方政府融資平臺可以從這兩方面入手，尋找適合自己的合理融資渠道。然而銀監(jiān)會發(fā)出的［2013］10號文提出了“控總量、控新增”的信貸原則，銀行貸款這一融資渠道受到較大阻礙。除此之外，還可以運(yùn)用股權(quán)、企業(yè)債券、融資租賃和資產(chǎn)證券化進(jìn)行融資。

地方政府融資平臺可以將市場化運(yùn)營程度較高的建設(shè)投資項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化，將相關(guān)的實體、信貸、現(xiàn)金或證券等資產(chǎn)進(jìn)行變現(xiàn)流通，幫助平臺公司盡快回籠資金，在一定程度上解決政府融資平臺公司的流動性問題，緩解地方政府融資平臺的融資過度集中于商業(yè)銀行，從而提高政府融資平臺公司在資本市場中的資金使用效率。

（三）外界監(jiān)管方面的建議

由于地方政府融資平臺是在地方政府的主導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)作的，因此地方政府應(yīng)該合理制定投資計劃，不要盲目追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的不健康增長；也要積極推進(jìn)地方政府融資平臺的市場化運(yùn)作，引導(dǎo)政府融資平臺合理投融資，為融資平臺創(chuàng)造自己“造血”的能力。

綜上所述，我國地方政府融資平臺目前暴露出的債務(wù)風(fēng)險跟其所選擇的投資項目繁多和融資方式單一有很大關(guān)系，如果從源頭，即從投資項目的選擇出發(fā)，避免盲目投資，再加上多元化的融資方式、地方政府的合理引導(dǎo)以及金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，將會對我國地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生一定作用。

［1］國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知（國發(fā)［2010］19號），2010（6）.

［2］財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會.關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財預(yù)［2012］463號），2012（12）.

［3］銀監(jiān)會.加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)辦發(fā)［2013］10號），2013（4）.

［4］李海冬.我國地方政府融資平臺存在的問題及對策.中國管理信息化，2013（3）：51-52.

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院）