京津冀生態環境治理策略

□文/鄭秀杰　王冬寒（河北經貿大學會計學院　河北·石家莊）

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京津冀生態環境治理策略

□文/鄭秀杰王冬寒
（河北經貿大學會計學院河北·石家莊）

［提要］ 京津冀在快速發展進程中，由于缺乏嚴格的生態環境空間管理措施，出現工業園區發展成片、污染排放監管不嚴等現象，引發霧霾蔽日、水資源短缺和生態失衡等區域性環境問題，這促使京津冀三地不僅在經濟、政策方面一體化，環境方面也進入全面一體化日程。本文在分析京津冀生態環境及其治理現狀基礎上，提出生態環境治理策略。

關鍵詞：京津冀一體化；生態環境；治理策略

課題項目：2016年度河北省科技廳軟科學項目階段性研究成果（項目編號：164576136D）

收錄日期：2016年6月5日

2015年，中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。京津冀區域一體化已經成為一個國家層面的區域發展戰略，并成為政府首推的經濟工程。然而，京津冀協同發展過程中面臨著種種問題和困境，應如何應對這些問題及困境？本文提出生態環境保護體系建設應成為京津冀協同發展的突破口和優先領域。

一、京津冀生態環境及其治理現狀

目前，由于本區域的鋼鐵、重化工等產業分布不合理等原因，京津冀地區出現了各種各樣的生態環境問題，如城市大氣的霾污染、城市水資源短缺及水體污染、水土流失及土壤污染、工業“三廢”的排放與處理等問題都很嚴重。

（一）京津冀生態環境現狀。由于大氣具有空間流動性，因而僅靠任何一地，都難以從根本上解決大氣污染問題，必須尋求區域協作。水資源短缺及水體污染也是京津冀區域一體化發展過程中不可輕視的問題，因此本文著力分析京津冀大氣污染和水資源短缺、水體污染的現狀及主要問題。

任何一個大都市圈或區域經濟的發展過程中都會遇到環境變化的問題。目前，京津冀都市圈大氣污染已經演變成以高濃度細粒子和高濃度臭氧污染為特征的典型“雙高”污染區。全國污染最嚴重的10個城市中，京津冀地區占8個。京津冀區域共13個地級及以上城市，自2013年以來空氣質量每年平均達標天數比例大概為37.5%，比74個城市平均達標天數比例低23個百分點，有10個城市達標天數比例低于50%，污染問題異常嚴重。

困擾京津冀協同發展的另一個環境問題是水資源短缺和水體污染。當前京津冀人均水資源僅286立方米，遠低于國際公認的人均500立方米的“極度缺水標準”，地下水嚴重超采，形成了全國最大的地下水漏斗區；地表水劣V類（喪失使用功能的水）斷面比例達30%以上，受污染的地下水占三分之一；平原區河流普遍斷流，濕地萎縮，功能衰退。海河，流經京畿，滋養一方。但2013年調查顯示，其主要支流皆重度污染，Ⅲ類以上污染水超過60%。京津冀是集生活、工業和農業為一體的大型都市圈，區域水資源總量持續減少，污染日益嚴重，加劇了該地區的水資源供需矛盾。

（二）京津冀生態環境治理現狀。面對嚴峻的大氣污染、水體污染，國家和京津冀各地方政府都采取了一系列治理措施，其中最根本的是制定一系列相關法律法規。制定相關法律法規是京津冀生態環境治理必不可少的重要一環，也是推動并落實京津冀生態環境治理的制度基礎。2014年以來，中央及京津冀三地政府和各有關部門就生態環境治理已出臺并發布了多項文件，立法層面有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》。

與此同時，地方也積極行動，制定具體政策落實，北京市發布《2013-2017年清潔空氣行動計劃》，發布《北京市大氣污染防治條例》，成立了北京市大氣污染綜合治理領導小組；天津市制定《天津市清新空氣行動方案》，將大氣污染防控作為首要任務，成立了“美麗天津·一號工程”領導小組；河北省制定《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》，確定了加大工業企業治理力度，調整能源結構等8項重點工作。各地政府除了積極出臺各項法規、文件外，還積極開展各項行動，如大力推行綠色公交、修建地鐵工程、重污染企業責令關停、整改，鼓勵企業生產設備更新換代及大力引進環保設備等。

二、國外典型生態環境污染防治經驗

自工業革命以來，尤其是20世紀50年代后，全球生態環境遭到空前破壞。世界上多數國家已經意識到人類的持續發展離不開健康的生態環境，世界各國相繼出臺了關于區域生態發展的相關法律并采取了一系列改善生態環境的有效措施，以監督生態環境的健康、可持續發展。國外典型生態環境污染防治經驗對我國京津冀地區生態環境治理具有極強的借鑒意義。

（一）美國生態環境污染防治經驗。發生于1950年前后的美國多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件表現為空氣中顆粒物、臭氧嚴重超標，導致數千人發病、數百人死亡。其主要原因是化石能源的大量消耗以及機動車行駛里程的大幅增加。對此，美國實施了一系列治理措施：首先，完善并出臺《清潔空氣法》、《機動車空氣污染控制法》等法律法規，建立國家空氣質量標準制度；其次，實行空氣污染區域治理機制，將全美劃分為十個區域并設立區域辦公室進行管理，強化聯防聯控；再次，強化源頭預防，《美國國家環境政策法》規定各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯邦行為，均應開展環境影響評價。同時，大力推進清潔能源開發利用，通過稅收、補貼等優惠政策扶植頁巖氣的開發和光伏、風電等新能源的利用；最后，實施多污染物協同控制，控制重污染企業發展規模，對電廠排放的二氧化硫、氮氧化物等進行管理；針對機動車，鼓勵研發低排放、零排放汽車，禁止使用含鉛汽油，鼓勵使用甲醇和天然氣代替石油。最重要的是，加大信息公開力度，美國環保署設立“空氣質量指數”，實時公布全美各地空氣質量和污染水平信息。一系列措施的出臺及嚴格執行使得美國大氣污染明顯得到改善。

（二）英國生態環境污染防治經驗。泰晤士河是英國著名的“母親河”，泰晤士河感潮段周邊大型污水處理廠對其水質影響非常大。英國政府首先制定相應的法律、法規，如《河流污染防治法》。緊接著專門成立了治污委員會和泰晤士河水務局，對泰晤士河流域進行統一規劃與管理，提出水污染控制政策法令、標準，配有充分的治理資金保障。然后針對區域性水污染，提出工程治理措施和生態防治措施兩種類型。最后引入市場機制，實現水污染防治產業化。管理局引入市場機制，加強產業化管理，實行誰排污誰付費，發展沿河旅游業和娛樂業，通過多渠道籌措資金，經濟效益顯著。產業化既解決了城市河流污染治理資金不足的難題，又促進了城市的社會經濟發展。

不難看出，國外在治理生態環境上的總體步驟包括：立法提供制度保障、限制污染進一步發展、技術進步、能源結構轉化及末端治理階段、環境質量目標管理等。

三、京津冀生態環境治理策略

在現有客觀條件下，根據京津冀生態環境現狀結合國外典型生態環境污染治理經驗，對于京津冀大氣污染、水資源短缺及水體污染生態環境治理，本文提出以下治理策略：

（一）統一指導思想。在京津冀生態環境治理問題上三地政府應秉持相同指導思想，即在價值觀念上，強調尊重自然、順應自然、保護自然；在指導方針上，堅持保護優先、自然恢復為主；在實現路徑上，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展；在時間跨度上，需要長期艱巨的建設過程。

（二）京津冀三地政府協同治理。在協同發展政策的推動下，京津冀三地成為一個不可分割的整體，區域生態環境的治理不是任何一地政府能夠解決的，需要區域內三地政府攜起手來，協同治理，基本思路如下：

1、構建政府、市場和社會協同發展網絡體系。中央政府應根據京津冀區域經濟發展的實際情況及生態環境現狀、治理現狀，剖析影響京津冀協同發展的阻力點，頂層設計出臺助力京津冀協同發展的政策、法規，并嚴格推行，落實到位；協調組織京津冀政府部門從全局出發，合理布局重大工業項目，不能只是簡單的產業轉移，對污染源進行系統細分，提出相對應的改革措施，并在非常時期采用過渡性方案，逐步實現污染源控制及徹底治理；中央政府可設立京津冀協調發展爭議仲裁機構，專門解決京津冀協調發展過程中的重大問題，制定科學的解決方案，并為京津冀協調發展積累經驗；京津冀各地方政府積極引導市場淘汰落后產業，鼓勵采用先進技術和設備改造傳統產業，引進環保設備、清潔設備，對有利于環境友好發展舉措給予政策扶持；發揮市場生態資源交易機制、生態補償機制，單靠政府的力量畢竟有限，長遠的發展還是需要市場的參與，引入市場機制，充分發揮市場作用，對環境污染問題進行產業化管理，實行誰污染誰付費制度；引導社會公眾生活方式向綠色轉型，完善并加大公共交通投入力度，鼓勵社會公眾采用公共交通出行，逐步減少機動車污染；充分發揮社會公眾輿論監督作用，對空氣質量指數實行實時監測，實時公布京津冀各地區空氣質量和污染水平信息，讓環保意識深入人心，共同推動環境污染的治理。

2、中央政府建立統一的標準。中央政府建立京津冀區域環境質量標準制度，制定工業污染、機動車污染、家庭燃煤污染等控制標準，制定京津冀區域生態治理目標及生態評價標準，統一協調監管標準及檢測標準，統一管理基礎設施建設及生態補償機制。對于重大的建設項目開展環境影響評價，獲得環保部門批準后再施工。完善的標準制度促進京津冀區域環境治理措施能更快、更好地執行。

3、三地政府建立區域污染治理聯防聯控機制。三地應經過磋商協同制定區域環境保護政策并建立信息共享機制；加快建立跨區域環境聯合監察、交叉執法、環評會商、區域污染聯控的工作機制，嚴格部門職權管理，充分發揮各職能部門的作用。由于天津和河北都屬于沿海地區，東臨渤海，因而還可以建立陸海統籌的海洋污染防治聯動機制。

（三）建立多維長效跨域生態補償機制。建立生態補償機制是生態環境治理的有效手段。三地應注重實施生態損失評估，開征生態補償基金，并對補償資金的使用公開化、透明化，接受公眾監督。國家應本著“利益兼顧，適當補償”的原則，盡快建立京津冀生態環境整治補償機制。國家應設立專項補償基金，合理補償在計劃經濟體制下形成的三省市水資源分配以及由此引發的移民、生態環境保護和防洪損失等問題。另外，對官廳水庫周邊河上游地區水土流失、防護林、特種林等森林資源的綜合治理與營造也應及早列入京津冀環境整治規劃。

（四）根據區域主體功能定位實行嚴格的考核。嚴格的事中、事后考核是各項生態環境治理措施以及將其落實的有力保障，治理過程中，應將資源消耗、環境損害、生態效益等生態治理指標納入京津冀各地區經濟社會發展評價體系，強化考核指標約束；治理初期中央政府可以與京津冀各地方政府分別簽訂責任狀、約談地方負責官員，明確各地方政府、部門職責與治理目標，建立領導干部生態文明建設責任制、問責制和終生追究制。各地各部門只有嚴格執行相關的法律法規，將治理措施落實到位，京津冀區域生態環境才能有所改觀，也只有如此才能談經濟一體化及戰略協同發展。

主要參考文獻：

［1］劉丹丹，孫文生.京津冀一體化現狀及發展對策.商業時代·學術評論，2006.10.80.

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［4］劉登偉.京津冀大都市圈水資源短缺風險評價.水利發展研究，2010.1.1.

［5］賈云.城市生態與環境保護.中國石化出版社，2011.

［6］李國平，陳紅霞.協調發展與區域治理：京津冀地區的實踐.北京大學出版社，2012.

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A