我國集中連片貧困區域反貧困路徑探索

□文/汪　仁　李曉鵬

（湖南師范大學資源與環境科學學院　湖南·長沙）

我國集中連片貧困區域反貧困路徑探索

□文/汪仁李曉鵬

（湖南師范大學資源與環境科學學院湖南·長沙）

［提要］ 貧困區域的長期存在是制約中國區域協調發展的瓶頸之一，反貧困研究備受關注。本文介紹當今國內貧困區域的布局、現狀及存在的主要問題，并總結西方發達國家反貧困的歷史成功經驗。在此基礎上，探索我國連片集中區域反貧困的路徑，提出走精準扶貧道路。

集中連片貧困區；精準扶貧；路徑探索

收錄日期：2016年7月21日

貧困問題長期存在亟待解決，是制約中國區域協調發展的瓶頸之一，備受關注?；仡櫸覈?0年的反貧困歷程主要經歷了4個發展階段：第一階段：大規模開發政策調整階段；第二階段：調整扶貧開發政策階段；第三階段：扶貧開發新戰略階段；第四階段：精準扶貧階段。

經過一系列的積極探索與努力應對，貧困的面與貧困的程度都明顯呈現出不同程度的減輕，與傳統意義上的十八大片區相比發生了顯著性的變化而呈現出新的特征：當前，貧困地區在空間分布上呈現與生態脆弱地區高度耦合的格局，山區、丘陵地區、限制開發區域成為貧困人口最為集中的區域。

一、集中連片貧困區域的空間布局及主要問題

（一）集中連片貧困區域的空間布局。根據2011年國家發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，將集中連片特殊困難地區作為扶貧攻堅主戰場是新階段扶貧開發工作的重大戰略舉措。確定了六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四川藏區、新疆南疆三地州14個集中連片特困區作為扶貧攻堅主戰場。

（二）集中連片貧困區現狀及存在的主要問題

1、貧困狀況的地理集中性。從地理區位分布角度看，14個集中連片貧困區域主要集中在我國的中西部的山區或高原地區，特別是群山連綿區，比如安徽的貧困人口主要集中在大別山地區腹地的六安、安慶等地，四川的貧困人口主要分布在涼山彝區、川西北高原藏區、川東北秦巴山區、川南烏蒙山區等四大連片貧困區，區域性貧困特征明顯。另外，還表現在貧困因子的地理集中性，即貧困居民相對集中，貧困因子相對一致，表現為人口集中、地域連片且多為自然生態系統較為脆弱，多為限制開發區或禁止開發區。

2、貧困成因的綜合復雜性。我國的貧困連片區在成因上也表現出錯綜復雜性。這些原因既有自然的，也有社會的，既有歷史遺留的，也有現在的，既有經濟上的，也有政治上的，既有宗教、民族的，也有體制的，一系列因素交錯融合在一起。如大別山貧困區貧困的最為重要的原因是群山環抱、交通閉塞、對外交流不便；在四川藏區貧困成因最為突出的是民族宗教原因，在當地生活的牧民收入向宗教轉移而導致貧困；再者而言，秦巴山地區，歷史的政治的原因——川陜革命根據地的首府與腹心地區，革命熱情高漲，積極投身革命事業，殘疾人比其他地方要高。

3、貧困程度的嚴重性。集中連片貧困區貧困問題的嚴重性表現在三個方面：（1）農民收入低，地方財政困難。11個連片特困區的人均地區生產總值、人均地方財政一般預算收入、農民人均純收入三項指標分別只相當于西部平均水平的49％、44％ 和73％；（2）貧困的代際傳遞。在貧困地區往往由于祖輩、父輩貧困，易陷入納克斯“貧困惡性循環怪圈”中，貧困在代際之間傳遞而導致貧困的持續性、代際突出；（3）特困扶貧成本大。連片地區地處偏遠、交通閉塞、資源匱乏、生態環境惡劣，甚至有些地區缺乏基本的生存條件，扶貧的難度大，脫貧成本高，為維持基本的自然條件，需要部分或整體移民。

二、反貧困的模式總結

（一）參與式扶貧。參與式扶貧理念興起于20世紀90年代，因其眾多的合理性而受到歡迎。其合理性主要有：（1）參與式發展，使得窮人有機會得以表達自己的觀點和訴求，而不是被動式地接受，從而使得扶貧政策更有針對性，有更多地機會分享成果；（2）參與式發展有利于政策創新，綜合考慮民眾心聲，提高減貧項目的有效性、效率、可持續性以及政府的公信力；（3）參與式扶貧可以激發貧困地區人民的自我潛能、培養自身的獨立性，有助于積蓄持續的脫貧能力；（4）參與式扶貧是一個雙向性的互動過程，通過雙向的溝通，更加能夠深入了解貧困地區的真實情況，為后續的開發引導貧困地區走向富強打下基礎。

（二）開發式扶貧。開發式扶貧是當前普遍接受的一種扶貧方式。利用貧困地區的自然資源，進行開發性生產建設，逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。扶貧工作從按貧困人口平均分配資金向按項目效益分配資金方面轉變，從單純依靠行政系統向主要依靠經濟組織轉變，從資金單向輸入向資金、技術、物資、培訓相結合輸入和配套服務轉變。它改變了輸血式的治標不治本的扶貧方式，通過開發自然資源和人文資源，發展商品生產，改善生產條件，增強自我積累、自我發展的能力，通過持續不斷地造血，增強貧困地區持續發展能力。

三、反貧困路徑分析

（一）精準扶貧可行性分析

1、政策支持?！笆濉逼陂g，是《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的關鍵時期，扶貧的難度和任務增加。國家明確提出精準扶貧思想，并出臺《建立精準扶貧工作機制實施方案》，加大扶貧力度，做到六個精準，根據不同區域不同致貧因子有針對性地開展扶貧工作。

2、生態補償機制的建立。我國集中連片貧困區域多為維護生物多樣性、水土保持、水源涵養、生態屏障的價值較高區域。生態補償機制的建立提高補償標準既保護了生態環境，又能科學地引導貧困地區脫貧致富。結合外部援助，發展生態農業、生態服務業、生態加工業等，實現脫貧致富與保護環境之間的雙贏。

3、精準到戶針對性更強。與以往的扶貧相比，精準扶貧精準到戶，瞄準貧困群體開展針對性扶貧已經成為精準扶貧工作的必然需求。通過實地調研走訪到戶深入了解集中連片貧困區域的貧困戶需求做好動態評估，精準識別出扶貧對象扶貧標準。根據貧困區域的經濟社會發展狀況和自然條件以及扶貧對象的發展能力，采取針對性措施，從解決突出問題入手，建立有內生動力、有活力，能夠讓貧困人口自己勞動致富的長效機制。

（二）精準扶貧的挑戰

1、精準識別難度大。精準識別是做好精準扶貧的前提。但在識別過程中也存在一定的難度，主要表現在：（1）貧困人口規模的確定。按照2015年的貧困標準是2，800元，但農戶的收入、支出以及最終所得的實際收入是個動態變化的過程，相關信息更新不及時。貧困規模人口的確定是根據扶貧部門測算結果自上而下分配（指標）的，所反應的貧困信息可能與真實情況有一定偏差；（2）識別排異。負責精準識別的工作人員出于私利的考慮或者由于操作環節的疏忽等原因造成的未將符合條件的貧困戶納入幫扶范圍。

2、精準幫扶存在困難。在精準幫扶過程中對識別的貧困戶的貧困原因、貧困表現、貧困特點、減貧需求把握不夠，在實際幫扶中往往簡化為提供部分資金、贈送一些生產資料、修建或改造貧困群體住房，甚至只是提供一些日常生活用品而已。此外，當前許多幫扶項目對貧困戶提出了一定的入門要求，以至于貧困戶無法承擔只能選擇放棄，減貧項目的受益者成了非貧困戶。在資金用途、市場、扶貧模式上都存在一定的排異現象。

四、精準扶貧路徑探討

反貧困是一個長期存在的艱巨任務，在充分認識到貧困問題的同時，要積極地反對貧困。走精準扶貧道路，精準識別出扶貧對象，建立健全保障體制機制、合理調整貧困地區的產業結構、優化能源結構、創造條件培育貧困地區的人力資本，積極引導集中連片貧困地區居民脫貧致富。

（一）精準識別扶貧對象。在國家精準扶貧政策的支持下，做到精準識別扶貧對象，需加強兩個方面：一是加強評估小組人員培訓。開展精準扶貧業務培訓，提高評估人員的操作能力，爭取將客觀識別排異降到最低，做到將真正貧困人口納入幫扶范圍；二是多種識別方式并存。在現有的自上而下的測算貧困人口的基礎上，讓貧困戶與社區代表之間參與到識別過程，采取自下而上的貧困群體識別，確保讓所有的貧困人口都能被識別出來。

（二）建立健全保障體制機制。從保障的體制機制角度考慮，精準扶貧要從財政支持、政策保障、組織協調等方面多維度地促進集中連片特困區脫貧。財政資金要適當向集中連片貧困區傾斜，集中連片貧困區域的發展離不開必要的物質基礎的支撐。要繼續完善生態補償機制，提高生態補償機制。集中連片特困區域各級政府要立足于本地實際，成立專門的精準扶貧小組，制定科學的貧困區域發展規劃并加強引導。通過制度創新，通過改善基礎設施、社會服務來改善人民生活。建立個人、企業、社會、國家多元化投資融資的體制機制，適當地鼓勵市場化運作。

（三）合理調整貧困地區的產業結構、優化能源結構。集中連片區要憑借自己的優勢，發展生態旅游業、生態農業，走自己的產業特色道路。另外，有條件的貧困地區，還可以抓住產業轉移的機遇，引進一些有充分利用本地資源優勢能促進本地經濟發展的產業，優化本地的產業構成。但要嚴把引入關，避免有重大污染的企業（工廠）的進入。在能源結構上，結合貧困地區的現狀和優勢，適當發展清潔能源，減少亂砍亂伐、過度開墾、破壞地表植被。

（四）創造條件培育貧困地區的人力資本。貧困地區人力資本流失，嚴重制約當地的經濟發展。培育貧困地區的人力資本，增強本地的可持續發展能力，首先要增加基礎教育投入。實行義務教育階段學費減、免，對貧困地區的校舍、學生宿舍等方面的建設予以支持，對學生的學習生活進行補助，保障貧困地區的青少年能夠接受基本的教育；其次要引進專業技術人員，進行技術指導。根據自身的發展需要，向上一級部門爭取相應的專業技術人員，為本地區的經濟發展服務。創造條件，鼓勵專業技術人員進行技術培訓與指導，向當地居民傳播一些常用的易于接受的專業知識。

（五）適當的生態移民或必要的勞務輸出。對于一些生態貧困特別嚴重，生存環境特別惡劣，不適宜人居的貧困地區，可適當地進行生態移民，有組織有計劃地把將這些地區的原住民遷出到經濟社會發展較好的區域進行異地扶貧開發。這樣，既可以維護原住民的生存權益，又能保護生態脆弱區的生態安全。通過建立現代化農村小城鎮，不但轉移了農業人口和勞動力，而且減輕了土地利用的壓力。

主要參考文獻：

［1］王婷婷.大別山區貧困集聚的形成機理——基于特征識別的視角［D］.武漢：華中科技大學，2012.

［2］賈若祥，侯曉麗.我國主要貧困地區分布新格局及扶貧開放思路［J］.中國發展觀察，2007.7.

［3］中國社會科學院，吉首大學.連片特困區藍皮書：中國連片特困區發展報告（2013）［R］.北京：中國社會科學院，2013.

［4］高亞敏.南方貧困山區扶貧連片開發模式研究［D］.蘭州：蘭州大學，2007.

［5］西奧多·威廉·舒爾茨.人力資本投資［R］.圣路易：美國經濟學會年會，1960.

［6］賈冀南.中國西部地區經濟增長的人力資本集聚機制——增長理論和國際經驗［D］.保定：河北大學，2007.

［7］趙國芳.我國農村扶貧開發政策研究［D］.北京：北京交通大學，2007.

F299.2

A