中外部門預算編制管理比較研究*

綦好東 馬恩濤

中外部門預算編制管理比較研究*

綦好東 馬恩濤

本文主要針對中外部門預算編制管理進行了比較研究，分別圍繞著中外部門預算理念、法律體系、預算編制權(quán)力配置、編制內(nèi)容、編制時間與方法、監(jiān)督和績效等八方面展開論述。在總結(jié)了我國與發(fā)達國家部門預算編制管理差距的基礎(chǔ)上，提出了加強我國部門預算編制管理的思路和建議。

部門預算 預算編制 比較研究

作者綦好東，管理學博士，山東財經(jīng)大學副校長、教授、博士生導師（濟南 250014）；馬恩濤，經(jīng)濟學博士，山東財經(jīng)大學財政稅務學院院長助理、教授、碩士生導師（濟南 250014）。

部門預算制度是市場經(jīng)濟國家進行財政管理活動所普遍采用的一種基本形式，也是編制政府預算的一種制度和方法，一般由政府各組成部門進行編制并將該部門所有的收支情況都反映進來。自2000年以來，我國就在部分中央部門嘗試編制部門預算，隨著時間的推移和部門預算編制經(jīng)驗的積累，部門預算在中央及地方層面上都鋪展開來。而財政部為建立健全部門預算制度也進行了一系列的預算管理改革，這些改革包括：將基本支出預算和項目支出預算都納入部門預算（2001）；改革基本支出預算編制依據(jù)為定員定額，預算分配方法由基數(shù)法轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A算法，提高預算編制的準確性和科學性（2002）；拓寬預算管理的范圍，將預算外收入納入預算管理改革（2003）；為規(guī)范政府的收支行為對政府收支分類進行改革（2006）；為提高財政預算透明度推行部門預算公開（2010）。這些來自中央政府對部門預算的頂層設(shè)計為進一步推動部門預算編制管理提供了制度上的保障。

然而，我國部門預算編制改革取得這些進展的同時，仍然存在一些問題，特別是與其他發(fā)達國家相比，我國的部門預算編制管理還存在著比較明顯的差距，具體表現(xiàn)在預算理念、法律體系、權(quán)力配置、編制時間、編制內(nèi)容、編制方法、預算監(jiān)督以及預算績效等方面。圍繞上述差距，本文基于文獻調(diào)查和對各國預算文件的查閱、翻譯等，通過中外部門預算編制管理的比較，總結(jié)了我國與發(fā)達國家在部門預算編制管理上存在的差距，借鑒國外部門預算編制管理過程中的成功經(jīng)驗，提出了今后我國部門預算編制管理的思路和建議。

一、部門預算理念的比較

部門預算理念可以說是指導部門預算編制管理的最高法理，是對部門預算的本質(zhì)、原則及其發(fā)展規(guī)律的理性認識，是認識論和方法論的辯證統(tǒng)一。西方發(fā)達國家的預算理念一般比較先進，無論是美國預算專家塞繆爾和魏勞比對預算控制取向、管理取向、計劃取向和政策取向的界定，還是英國在《財政穩(wěn)定法典》中所強調(diào)的預算穩(wěn)定和可持續(xù)性理念，以及澳大利亞對預算績效理念的引入，均體現(xiàn)了隨著預算的發(fā)展和人們對預算認識的深入而進行的觀念上的更新。

對于我國來說，雖然處于開放的市場經(jīng)濟體制中，并且西方發(fā)達國家的一些新的預算理念也逐步被引入，但畢竟之前高度集中的計劃經(jīng)濟和傳統(tǒng)的財政理論還一定程度上制約著我們的財政理念，因此很多預算理念還沒有實現(xiàn)與世界接軌。如相對于西方預算的政策觀，我們是一種分配觀，即強調(diào)預算在分配資金上的職能，而忽視預算作為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政府政策目標的政策工具職能；相對于西方的績效導向，我們還主要是投入導向，即在預算編制時側(cè)重于反映投入項目的用途和支出金額而對其支出的經(jīng)濟效果考慮不足；相對于西方的中長期視角，我們還主要是年度視角，即過分遵循預算的年度平衡而缺少有效的中期財政規(guī)劃和決策。特別是對于我國部門預算來說，年度預算安排與政府中長期規(guī)劃的關(guān)聯(lián)度不夠，部門缺乏運用中長期的視野確定財政支出預期和部門實際資金需求，導致預算安排與資金需求不匹配，造成追加預算較多或財政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。

二、部門預算法律體系的比較

預算法學淵源流長，向前可以追溯到亞里士多德和柏拉圖等人的古典法治思想，其核心就是立法機構(gòu)通過建立法律法規(guī)來約束政府的預算行為。考察當代西方發(fā)達國家的預算法律體系建設(shè)，我們可以發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達國家一般都具有完善的預算法律體系，并將其預算理念通過法律法規(guī)來融入到部門預算編制與執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。如美國政府除憲法外，關(guān)于預算控制和監(jiān)督的比較重要的法律還有《預算與審計法案》《國會預算和截流控制法案》《平衡和緊急赤字控制法案》《政府績效和結(jié)果法》和《法定現(xiàn)收現(xiàn)付法》等；英國除了作為預算制度建立里程碑的《大憲章》之外，還有《國庫和審計部門法案》《國家貸款法》《議會法》《審計委員會法》《國家審計法》《財政穩(wěn)定法案》以及《政府資源和賬目法》等；法國除了每年都會制定一個《預算法案》來規(guī)定支付的各項預算外，還有《財政組織法》和《預算體制法》等；其他國家如澳大利亞的《預算誠實法憲章》、巴西的《財政責任法》、加拿大的《財政管理法案》以及新西蘭的《公共財政法案》等。通過這些法律，這些國家都建立起了一套體系比較完整、職責比較明確、依據(jù)比較充分的預算法律法規(guī)體系，為預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和公開提供了制度保障。

我國的預算制度除了新《預算法》外再沒有相關(guān)的預算法律法規(guī)，即使有也是以暫行辦法的形式存在，法律層次不高。特別是我國現(xiàn)行的部門預算編制的實施實際上就是根據(jù)財政部每年下達的“關(guān)于編制中央部門預算的通知”來進行的。而我國新《預算法》中雖有對部門預算編制的規(guī)定卻沒有對部門預算編制的具體執(zhí)行辦法，導致部門預算在落實的過程中與法律政策之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題：一方面是作為預算編制最高權(quán)威的《預算法》無法實現(xiàn)對部門預算編制的有效指導；另一方面部門預算的改革不得不通過財政部的通知來推進；特別是隨著相關(guān)法律所規(guī)定的支出掛鉤機制的增多，財政支出壓力越來越大，一些有關(guān)教育、農(nóng)業(yè)、科技等方面的法律規(guī)定嚴重損害了《預算法》的權(quán)威性。所以，國家不僅要減少預算執(zhí)行中相關(guān)法定支出的項目數(shù)量，而且要逐漸清理已有支出掛鉤機制，只有這樣才能保持預算編制的嚴肅性和規(guī)范性。同時，還要加強對政府制定的一些增支減收政策的前瞻性研究和預測，并保持其與預算周期管理的一致性。

三、部門預算編制權(quán)力配置的比較

西方發(fā)達國家在部門預算編制的權(quán)力配置上一般都強調(diào)部門之間的相互制衡，特別是行政機構(gòu)和立法機構(gòu)之間的權(quán)力分配與制衡，以發(fā)揮二者的重要作用，保障預算管理體系的完整。以美國為例，行政部門的預算管理體系主要由“經(jīng)濟三角”（總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會、財政部、國家經(jīng)濟委員會）和總統(tǒng)預算管理辦公室組成。簡單來說，“經(jīng)濟三角”主要參與聯(lián)邦收入預算的編制，并以預算總量的中期預測為基礎(chǔ)，闡明政府所關(guān)注的財政政策目標及其優(yōu)先性、當前財政政策對未來年度的影響和中長期財政狀況。總統(tǒng)預算管理辦公室具體負責與各部門進行支出預算的編制，最后經(jīng)由“經(jīng)濟三角”和總統(tǒng)預算管理辦公室確定預算草案的內(nèi)容，經(jīng)總統(tǒng)確定簽署后，再提交給國會進行審議。而美國國會參、眾兩院也有審核監(jiān)督聯(lián)邦預算的龐大機構(gòu)，包括國會預算局、預算委員會、國會參眾兩院撥款委員會、撥款小組委員會以及總審計署等。這些健全的組織機構(gòu)保障了美國預算的科學性和規(guī)范性。

澳大利亞為了避免權(quán)力過于集中和加強相互制約，也改變了過去單由聯(lián)邦國庫部管理財政的辦法，改由國庫部、財政與行政管理部和聯(lián)邦撥款委員會等共同負責。國庫部主要負責財政收入，編制收入預算，確定聯(lián)邦對州的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，參與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策及國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定和協(xié)調(diào)。財政與行政管理部是1976年從原國庫部分離出來的，主要負責政府采購與政府支出，以公共部門為工作重點，即負責財政預算執(zhí)行的日常工作，如制定相關(guān)定額指標、編制支出預算、撥付財政資金、績效考核、定期向議會和政府報告等。聯(lián)邦撥款委員會根據(jù)國庫部確定的每年轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，計算出聯(lián)邦政府與各州政府之間一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。從職能上看，澳大利亞的國庫部相當于我國的財政部和發(fā)改委，而財政與行政管理部相當于或略大于我國財政部的國庫司、地方財政部門的國庫處。除此之外，還有一些委員會如高級部長審查委員會、支出審查委員會、公共賬戶聯(lián)合委員會以及參議院下的銀行、財政和公眾管理委員會和眾議院下的5個（A、B、C、D、E）預算委員會，專門負責有關(guān)預算審查工作。

就我國的部門預算編制而言，財政部門負責預算的編制和執(zhí)行等行政權(quán)力，而人大機關(guān)行使預算的審批和監(jiān)督等立法和司法權(quán)力，財政部門和人大共同構(gòu)成了我國預算的權(quán)力框架。可以說，財政部門既是預算編制和執(zhí)行機構(gòu)，也負有預算的監(jiān)督職責，是集預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的綜合管理機構(gòu)。鑒于預算在社會中的地位和作用以及預算初始環(huán)節(jié)的編制對國家財政運行的重大決定性作用，僅通過財政部內(nèi)設(shè)的預算司來獨立完成預算的編制工作使得預算編制的地位不夠凸顯。并且，我國對預算編制的審議以及預算執(zhí)行的監(jiān)督一般通過人大常委會工作委員會預工委和專門委員會財經(jīng)委來完成。作為人大常委會一個辦事機構(gòu)的預工委，受權(quán)力、地位和人員等的限制，在監(jiān)督預算的過程中顯得力不從心。而財經(jīng)委也有大量的其他工作如審議國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、草擬和審查財經(jīng)方面的法律法規(guī)等，再加上財經(jīng)委員會人員的限額管理，因此其很難再顧及這些專業(yè)性很強的工作。

四、部門預算編制內(nèi)容的比較

考察國外特別是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的部門預算編制，其在編制時都非常具體和細化，這非常有助于日后預算的執(zhí)行和監(jiān)督。例如英國，它們的中央預算采取復式預算的形式，由國家借貸基金預算和統(tǒng)一國庫基金預算兩部分構(gòu)成；前者與我國的資本預算有些類似，其收支一般單獨列出，其支出主要是由政府經(jīng)國會批準且依賴貸款維持的各種項目構(gòu)成，而收入絕大多數(shù)是由對國有企業(yè)和地方政府長期貸款的回籠資金以及債務利息構(gòu)成。英國的中央國家預算編制由財政部負責，而預算的收支項目必須經(jīng)過議會的下院批準，各職能部門在預算編制中分工比較明確，預算編制也比較詳細。又比如美國的部門預算，在編制內(nèi)容和編制程序上都非常詳細；在編制內(nèi)容上，包括對每一個項目及其進展中可能遇到的問題以及相應的解決方案等，既具體又明確，一目了然，有助于人們對其監(jiān)督；在編制程序及對整個預算編制的時間安排上也非常詳細，如總統(tǒng)預算的編制時間進度安排，總統(tǒng)預算提交國會后進行討論、修訂的具體時間安排等都列示得詳細具體。

而與此相比，我國部門預算編制顯得非常“松散”和“粗糙”。這表現(xiàn)在：（1）預算收入不實。一些行政事業(yè)單位自身存在較多非財政收入，具體包括經(jīng)營收入、事業(yè)收入和其他收入，而在編制部門預算時，經(jīng)常以非財政補助收入預測比較困難為由，低報預算，盡可能多爭取差額補助資金，導致預決算差異較大。（2）預算編制不夠科學嚴謹。財政部門在編制預算時雖然細化到了相關(guān)科目，但由于對預算單位的資產(chǎn)、人員和業(yè)務等信息掌握不夠充分，對每一個科目具體用于什么項目和什么人員不甚了解，因此其在編制預算時大多憑“基數(shù)+估摸+要求”而進行。另外一些單位為了“寬打窄用”而虛報預算，千方百計多爭取財政資金。（3）項目支出預算和基本支出預算的界定不夠明確。有些基本支出預算項目設(shè)置成項目支出，并且項目還經(jīng)常重復設(shè)置從而導致定員定額的約束性大打折扣。（4）部分部門和地方的預算編制仍遵循基數(shù)遞增的傳統(tǒng)，財政部門在批復預算時，為保證這些單位的既得利益，不管支出科目、收入科目還是出現(xiàn)“其他”的記賬結(jié)果。（5）定員定額體系不甚完整且比較粗糙。根據(jù)預算管理細化的要求，公用經(jīng)費的核定應落實到具體的項目和用途上，就預算科目而言，至少應落實到目這一級，但目前大部分部門預算的定額僅按項級科目進行核定。這導致定員定額管理與傳統(tǒng)的單位預算管理區(qū)別不大，失去了部門預算細化的特點。并且，部分定員定額標準測算也比較粗糙，不能反映支出的真實性。

五、部門預算編制時間的比較

在部門預算的編制時間管理方面，最為典型的是美國的日程表制度。美國部門預算的編制周期持續(xù)33個月，在編制過程中，日程表制度發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種制度使參與預算的各方知曉具體時間應該從事的事情，即使錯過了規(guī)定期限，日程表也將引導預算活動，并明確制定預算和使用資金人的角色和行為。通常情況下，總統(tǒng)預算與管理辦公室會在每年7月份頒布名為《預算的編制、提交和執(zhí)行》的通知，將各部門支出預算的形式、工作日程、提交文件內(nèi)容等作出規(guī)定，提供涉及《政府業(yè)績與成果法》實施方法的指導性說明。日程表中最重要的日期是10月1日，這是新的預算年度的起始日，各部門從這一天開始執(zhí)行本部門預算。

與此形成鮮明對照的是我國不足半年的部門預算編制時間。目前，我國預算編制的下達時間最早一般是從每年的8月份開始，由財政部到年底匯總上報國務院，總共5個月，遠遠短于美國33個月的編制周期。有的市級財政部門甚至從10月份才下達部門預算的編制工作，距離地方人大會議的時間不足兩個月。過短的預算編制時間容易導致如下問題：一是在部門預算編制審批過程中，由于缺乏充分的科學論證和廣泛的社會參與以及對未來經(jīng)濟形勢和財政狀況的準確預測，影響預算編制的準確性和科學性；二是時間過短容易導致在測算預算收支指標時對相關(guān)信息掌握的不準確、不完備，因而造成預算編制中的收支安排的盲目性；三是由于預算編制時間過短，容易導致預算編制較粗糙和松散，可操作性不強。正是預算編制時間過短才造成我國預算編制中“錢”與“事”脫節(jié)比較嚴重，因此，預算的精細化、科學化也就很難實現(xiàn)，預算法的嚴肅性也就大打折扣。

六、部門預算編制方法的比較

從部門預算的編制方法來看，國外發(fā)達國家的預算編制一般采取零基預算法且預算編制時間比較長，強調(diào)預算收入和支出的預測作為預算編制的依據(jù)。如英國預算編制重要的依據(jù)包括對經(jīng)濟和財政的展望、上年度針對政府財政目標的績效評價等。其對收支的預測一般由財政部和地方財經(jīng)委員會來實施，方法有時間序列預測法和判斷預測法。時間序列預測法是典型的計量經(jīng)濟學方法，又可分為指數(shù)平滑法和移動平均法，而判斷預測法屬于典型的定性方法。除此之外還有因果分析法，即利用一個或多個變量指標來預測未來的稅基情況，然后根據(jù)稅收收入和稅基的因果關(guān)系預測未來稅收收入情況。美國在編制預算時也要有收入預測和支出預測，在編制時間上有明確的日程表制度。新加坡的預算編制一般也分為兩部分：一是基于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)測算年度預算的收入情況；二是在預算年度收入指標確定以后，對政府各部門的支出情況進行預測，各部門對財政預算的編制要給予配合并自行編制其開支預算，然后再報財政部進行審查、調(diào)整與匯總，財政支出因素才形成。加拿大在部門預算改革中要求每一財政年度對每一個項目都進行評估審查，并重新進行項目設(shè)立，以清除歷史因素的不利影響，也就是采用零基預算法。然而，由于零基預算要求對財政年度內(nèi)的每一項目進行評估審查，需要大量資源投入，故其具有較大的局限性，通常只在少數(shù)項目上采用。

我國的部門預算編制雖然要求實行零基預算編制方法，受利益驅(qū)動等主觀因素和人力、技術(shù)等客觀因素限制，目前大部分部門在進行基本支出預算的編制時仍然采用“基數(shù)+增長”的方法，零基預算法并沒有真正落實。即便是采用了零基預算編制方法，實際編制過程中仍然參考以前年度的支出情況，這也就使得零基預算失去了其真正的意義。“基數(shù)+增長”雖然簡便且容易實施，但其本質(zhì)上仍是增量預算，往往將以前年度不合理的因素繼承下來，導致支出剛性，不利于支出結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化調(diào)整。

七、部門預算監(jiān)督的比較

為加強部門預算的執(zhí)行監(jiān)督，很多國家都建立了一套依據(jù)充分、職責分明的完整監(jiān)督系統(tǒng)，以保障資金支出的規(guī)模和方向符合相關(guān)法律要求并與現(xiàn)行政策保持一致，進而取得資金使用的良好效果。西方發(fā)達國家由于其先進的預算理念、方法和工具，在國家預算的監(jiān)督范圍上也比較廣泛，涵蓋了整個政府預算收入和支出、預算外的收入和支出甚至與政府預算相關(guān)的所有財政活動。并且，這些國家非常強調(diào)預算監(jiān)督權(quán)力之間達到相互制衡的目的，國家議會更是將一半的時間用在審核政府的預算報告上。例如美國，其具體負責預算審查監(jiān)督職責的主體為國會下設(shè)的三個委員會即稅收委員會、預算委員會和撥款委員會。美國在預算執(zhí)行的監(jiān)督方面采取以下四種制度：報告制度、聽證制度、審計制度和否決制度。法國財政部門對財政收支進行監(jiān)督、議會對政府預算決算進行監(jiān)督等，都體現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)力之間的合理分配和相互制衡。加拿大也有健全完善的審查監(jiān)督體系，其審查監(jiān)督工作主要由議會下設(shè)的財經(jīng)委員會、預算委員會和公共賬目委員會承擔。財經(jīng)委員會負責監(jiān)督審查總預算，預算委員會負責監(jiān)督審查部門預算支出，公共賬目委員會負責審議審計報告。德國也十分重視財政監(jiān)督并建立了完善的財政監(jiān)督體系，有議會監(jiān)督、政府職能部門監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、預算執(zhí)行專員監(jiān)督和社會中介機構(gòu)監(jiān)督，對政府公共部門財政資金運行的全過程實施監(jiān)督。此外，新聞媒體也是一個重要的監(jiān)督渠道。

而我國對部門預算監(jiān)督的力度還不是很大。雖然我們一直強調(diào)各級人大、各級政府、各級政府財政審計部門和群眾是政府預算的監(jiān)督主體，但是這些監(jiān)督主體的監(jiān)督力度無法滿足對部門預算進行監(jiān)督的實際需要。這表現(xiàn)在：各級人大機關(guān)和政府往往在人代會期間審查監(jiān)督部門預算，很難在日常監(jiān)督中發(fā)揮出一定的作用；各級政府財政審計部門由于在人事上的監(jiān)督力度不夠，一般是在出現(xiàn)嚴重問題之后才會嚴肅對待預算中的問題；而普通民眾雖然對部門預算監(jiān)督有一定的積極性，但由于其對預算的信息掌握不夠充分，在透明度缺失的情況下，很難僅通過官方的公告就能了解全部的部門預算信息，再加上對預算的監(jiān)督審查需要比較強的專業(yè)知識和背景，而擁有這一專業(yè)知識和背景的監(jiān)督主體就更加稀少，因此監(jiān)督效果就更不理想。

八、部門預算績效的比較

西方國家部門預算管理關(guān)注效率、效果和公共服務質(zhì)量的績效目標，特別注重投入的產(chǎn)出和效果。在具體實踐中，西方國家通過項目的成本效益分析，以及實施績效預算這一新的預算管理模式，不斷提高資源的配置效率。目前，美國、新西蘭、澳大利亞等國家已經(jīng)開始實施績效預算改革。在美國，所有的聯(lián)邦政府部門必須在每一個財政年度之前編制年度績效計劃，設(shè)立明確的績效目標。總統(tǒng)預算辦公室在各部門年度績效計劃的基礎(chǔ)上編制總體的年度績效計劃，構(gòu)成總體預算的一部分。各部門的預算安排應與其績效目標相對應，并且須提交給議會審議，在每一個財政年度結(jié)束之時，各聯(lián)邦政府部門須向總統(tǒng)和議會提交年度績效報告，對實際績效結(jié)果與年度績效目標進行比較，并將績效目標的完成情況作為下年預算安排的重要依據(jù)。澳大利亞也對政府提供的服務進行績效評價，強調(diào)政府的整體服務情況和經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展的綜合指標，從政府職能定位、公眾滿意程度等方面對政府服務綜合績效進行考核，這主要在教育、衛(wèi)生、司法（包括警察和法院）、應急管理、住房等7個重點領(lǐng)域進行。

我國近幾年雖然也開始重視部門預算的績效，但預算資金的績效評價水平仍然比較低。一方面，大量的結(jié)余資金沉淀在部門，既容易產(chǎn)生腐敗,也降低了財政資金的使用效益；另一方面績效評價制度的制定進展緩慢。這可能源于我國傳統(tǒng)的預算是以投入為導向，制度設(shè)計也都是投入導向，所以導致對預算和支出管理結(jié)果導向的忽視，從而造成了績效觀念的淡薄。這具體表現(xiàn)為：實行財政績效評價試點的項目比較少，沒有完全覆蓋到所有的項目支出；績效評價試點結(jié)果的應用還有待增強，難以充分調(diào)動各預算單位的積極性；績效評價制度建設(shè)仍待完善，指標體系仍需豐富。

九、結(jié)論和政策建議

基于以上對國內(nèi)外部門預算編制管理的比較，從中外部門預算的理念來看，西方發(fā)達國家強調(diào)預算的政策觀、績效觀、中長期觀，而我國預算強調(diào)分配觀、導向觀和年度觀。從中外部門預算法律體系來看，西方發(fā)達國家的預算法律一般具有完備性和高層次性的特點，而我國預算法律體系往往過于簡化且層次性不高。從中外部門預算編制權(quán)力的配置來看，西方發(fā)達國家在預算編制權(quán)力上強調(diào)相互制衡和人員的專業(yè)化，而我國預算編制權(quán)力恰恰缺少這種制衡且人員非專業(yè)化。從中外部門預算編制內(nèi)容來看，西方發(fā)達國家部門預算編制內(nèi)容非常具體細化且嚴謹科學，而我國預算編制相對“粗糙”和“松散”。從部門預算編制時間來看，西方發(fā)達國家有較長的預算編制時間和復雜流程，而我國預算編制時間較短、流程也比較簡單。從中外部門預算編制方法來看，西方發(fā)達國家采用徹底的零基預算并對經(jīng)濟和財政進行展望，而我國本質(zhì)上是“基數(shù)加增長”。從中外部門預算監(jiān)督上來看，西方發(fā)達國家監(jiān)督權(quán)力的分工比較合理有效，而我國部門預算監(jiān)管主體的監(jiān)管職責往往虛化。從中外部門預算績效上的比較來看，西方發(fā)達國家對部門預算的效率、效果比較關(guān)注，而我國近幾年才開始強調(diào)部門預算的績效。

基于我國與發(fā)達國家在部門預算編制方面的比較，借鑒國外成功的做法和經(jīng)驗，結(jié)合我國部門預算管理中存在的實際問題，得出加強我國部門預算編制管理的總體思路：通過部門權(quán)力配置上的主體化、預算編制內(nèi)容上的精細化、編制方法上的科學化、編制時間上的合理化、預算信息上的公開化、預算監(jiān)督上的扎實化、預算支出上的績效化以及法律體系的系統(tǒng)化來優(yōu)化我國部門預算編制管理工作。具體而言，加強我國部門預算編制管理的主要措施如下。

（一）健全預算管理制度，實現(xiàn)法律體系完備化

一是準確定位預算編制管理、執(zhí)行、審計、監(jiān)督的責任主體，明確各相關(guān)機構(gòu)的職責定位，加強各機構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)和銜接，強化政府預算全過程的“無縫連接”。要特別強化人大監(jiān)督作用，提高對預算改革的支持力度，人大的監(jiān)督和支持既是財政部門推進預算管理改革的“強心劑”，也是財政部門化解部門間矛盾的“擋箭牌”。廣東、北京、上海等地的預算編制環(huán)節(jié)強化人大監(jiān)督的實踐表明，人大監(jiān)督不必局限于預算審議這一個環(huán)節(jié)，監(jiān)督活動應向前延伸到預算編制環(huán)節(jié)，對部門預算收支的測算進行直接監(jiān)督，把不必要的支出直接隔離在預算之外，既為財政部門的預算審核“撐腰”，也提高了預算的權(quán)威性和準確性。

二是加強預算法律法規(guī)建設(shè)，這是解決部門預算管理中現(xiàn)存矛盾和問題的基礎(chǔ)性工具。青島市已經(jīng)于2014年9月出臺了《青島市預算績效管理條例》，對該市預算績效管理的法律主體與各方權(quán)利義務作出詳細規(guī)定，成為地方性預算績效管理法規(guī)建設(shè)的“第一炮”，成為包括部門預算編制在內(nèi)的預算績效管理改革的“尚方寶劍”。

（二）適度延長預算編制時間，實現(xiàn)編制周期合理化

針對我國部門預算編制時間短以及預算年度與立法機關(guān)審批時間沖突的問題，可以考慮調(diào)整人民代表大會會期至12月份，部門預算于人代會召開前1個月（即11月初）提交人大。以2018年預算為例，編制工作自2016年11月份開始，將2017年預算草案提交人大審議之后，緊接著就開始下一年度的預算編制工作。即使現(xiàn)階段不能調(diào)整人民代表大會會期，按照目前的預算編制管理，預算編制各個環(huán)節(jié)也一定要強調(diào)時間觀念，在編制流程上嚴格按照所制定的時間表來進行，避免在編制環(huán)節(jié)上影響預算編制進度。

（三）加強收支預測，實現(xiàn)預算編制的科學化

發(fā)達國家在收支預測方面形成了一整套成熟的模型和方法，如時間序列法、因果分析法等值得我們借鑒。同時，還需要加強對減收增支政策的預測和研究，把政策性變化對預算的影響充分考慮進去，提高部門預算編制的準確性和科學性，減少預算執(zhí)行中的調(diào)整。同時，在中期財政規(guī)劃的編制要求下，需要借鑒基線籌劃法，用來清楚地區(qū)分和仔細評估現(xiàn)行政策與新的政策提議的未來成本，在此基礎(chǔ)上決定政策取舍、政策重點和優(yōu)先性順序，以及適當?shù)闹С鏊健；€意為：假如現(xiàn)行政策和活動繼續(xù)下去，未來年度的（后續(xù)）支出或成本將是多少。在中期預算中，基線還是預算部門與財政部門之間預算談判的基礎(chǔ)。這一點對地方財政管理更有意義，地方財政與中央財政的一大區(qū)別在于，地方政府對重要政策沒有決策權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)，地方政府的這一地位特征決定了地方預算預測中經(jīng)常發(fā)生難題。根據(jù)基線籌劃法，對于政策變化增加的成本及成本有效性需要做出仔細評估，并與預算可得資源進行比較，以做出執(zhí)行與否和執(zhí)行程度的決策。

（四）提高預算編制要求，實現(xiàn)編制內(nèi)容的精細化

一是加強對預算單位基礎(chǔ)信息的整理和分析，并加強部門預算與這些信息的銜接，基于“全口徑預算管理”的要求對預算單位加以指導和督促，并將政府全部收入都納入部門預算的管理中，從而提高預算單位收入預算編制的準確性和科學性。二是嚴格界定項目支出和基本支出的范圍。明確列入基本支出范圍的內(nèi)容并逐步壓縮最終取消屬于部門一般行政管理事物的經(jīng)常性業(yè)務項目；與此同時，進一步明確項目支出涵蓋范圍，合理設(shè)置項目，嚴禁模棱兩可、概念不清的費用支出。三是完善定額核定方法。根據(jù)部門職責需要，在對部門占用公共資源進行合理劃分的基礎(chǔ)上，將部門占用公共資源與部門預算相結(jié)合，從而建立健全實物費用定額制度。建議將“定員定額”改為“定崗定額”，并對崗位實行包干，即在部門職能和業(yè)務不變的情況下，增人不增編不增經(jīng)費，減人不減編不減經(jīng)費，嚴格按照部門職能和業(yè)務需求設(shè)定崗位容量繼而控制預算限額。在定崗時，主要依據(jù)部門的職能和工作需要，同時參考業(yè)務復雜程度。

（五）強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以信息化破解預算編制難題

美國等發(fā)達國家和我國廣東、青島等地方的實踐表明，信息化可以成為破解預算編制過程中若干難題的技術(shù)性手段。針對預算績效目標管理推進過程中存在的預算部門不及時填報績效目標等問題，可將績效目標管理嵌入現(xiàn)有的預算管理信息系統(tǒng)，填報不及時則無法進入到下一步的預算審核環(huán)節(jié)，由此對預算部門形成較大的技術(shù)性約束；在預算審核和績效目標審核等環(huán)節(jié)，同樣可以嵌入專家審核、人大審核、同行或第三方審核等模塊，通過信息化手段的完善強化對預算編制的監(jiān)督作用。并且，預算編制和執(zhí)行過程中信息的公開透明對預算的實施效果具有積極作用，因此，提高預算的透明度也是部門預算管理的重要內(nèi)容。

（六）強化績效文化建設(shè)，實現(xiàn)預算績效管理的全面化

一是結(jié)合各部門、各行業(yè)的實際情況，加快出臺具體的支出績效評價管理辦法和工作規(guī)程，編制預算支出績效評價手冊，為績效評價工作提供操作參考，使評價工作走向規(guī)范化。二是進一步明確預算績效管理的責任主體與管理程序。強化財政部門、預算部門在績效評價的管理功能和管理責任。三是完善評價方式方法，逐步建立自我評價與外部評價相結(jié)合、定量評價與定性評價相結(jié)合的多種績效評價方式，確保績效評價結(jié)果的權(quán)威性、公正性。四是積極培育第三方評價市場，盡快出臺第三方評價工作規(guī)程和評價報告的質(zhì)量標準，切實加強對評價質(zhì)量的控制。五是健全預算績效問責機制，重點針對預算績效管理中績效意識淡薄、績效目標編報敷衍塞責、評價結(jié)果弄虛作假等行為，加大行政問責力度，通過扣減下年預算、通報批評、追究當事人和領(lǐng)導責任等措施予以處理處罰，使績效責任成為部門預算最大化的有力約束。

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（責任編輯：商琪）

A Comparative Study of Department Budget Management Between China and Foreign Countries

Qi Haodong，Ma Entao

This paper mainly compares department budget management between China and foreig n countries. The research includes the principles, legal system, power allocation, content, time, methods, supervision and performance of department budget in China and foreign countries. After summarizing the gap of department budget between our country and developed countries, the article puts forward thinkings and suggestions of improving our country’s department budget.

department budget；budget preparation；comparative study

*本文是2015年山東省重大財經(jīng)應用研究課題“中外部門預算編制管理比較研究”（ZDCJ-2015-15）階段性研究成果。