PPP模式健康發(fā)展面臨的幾個宏觀問題*

陳華 邊玉晶

PPP模式健康發(fā)展面臨的幾個宏觀問題*

陳華 邊玉晶

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施需求不斷增加，政府財(cái)政壓力加大。PPP模式具有公私雙方收益共享，風(fēng)險分擔(dān)的特點(diǎn)，在我國迅速推廣。但是PPP模式在其發(fā)展推廣的過程中也顯現(xiàn)出來一些不可忽視的問題。本文闡述了PPP模式在運(yùn)營推廣過程中存在的問題，并提出有針對性的建議，以促進(jìn)其在今后的持續(xù)健康發(fā)展。

PPP模式 持續(xù)發(fā)展 對策建議

作者陳華，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)當(dāng)代金融研究所所長、教授、碩士生導(dǎo)師（濟(jì)南 250014）；邊玉晶，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院碩士研究生（濟(jì)南250014）。

PPP模式是在公私部門之間建立的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、協(xié)同管理的長期契約關(guān)系，是市場與政府協(xié)同合作的產(chǎn)物。2014年以來，財(cái)政部等中央部委陸續(xù)出臺一系列促進(jìn)PPP模式推廣的制度措施，極大帶動了社會資本投資的熱情。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2016年上半年，全國擬采用PPP模式的儲備項(xiàng)目已達(dá)到9285個，總投資預(yù)計(jì)超過10.6萬億元，其中已落地項(xiàng)目投資額超過1萬億元。看到成績的同時，還要注意到我國PPP模式也面臨著諸多難點(diǎn)問題，本文擬從宏觀層面對PPP模式的健康發(fā)展問題進(jìn)行探討。

一、資金投入大，周期長，融資難度增加

在PPP項(xiàng)目中，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)和監(jiān)管，社會資本負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營，必須要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模。盡管這樣，對于巨大的PPP項(xiàng)目投資，私人機(jī)構(gòu)仍需外部融資。即使有些項(xiàng)目中政府會進(jìn)行補(bǔ)貼，但也只是杯水車薪，所以部分私人機(jī)構(gòu)只能通過債權(quán)融資的途徑向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款。而私人機(jī)構(gòu)一般達(dá)不到銀行的授信要求，加之項(xiàng)目運(yùn)營周期長、資金需求量大，更增加了融資的難度。同時，政府又不允許為社會資本進(jìn)行保底承諾，很容易出現(xiàn)PPP項(xiàng)目中融資風(fēng)險上升，資金不到位的問題。

為緩解融資難問題，首先可以通過以下幾點(diǎn)保證還款計(jì)劃的落實(shí)，使社會資本融資機(jī)會增加：一是私人機(jī)構(gòu)事先制定切實(shí)可行的融資和還貸計(jì)劃，保證還款資金的落實(shí)。有詳細(xì)的還款計(jì)劃，從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得貸款資金的機(jī)會也會增加。二是請政府部門及金融機(jī)構(gòu)做好對項(xiàng)目公司還款計(jì)劃的監(jiān)督工作，由各相關(guān)部門與各融資主體對接，保證還款計(jì)劃的落實(shí)。三是加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營后收費(fèi)工作的落實(shí)，保證私人機(jī)構(gòu)的收益及時兌現(xiàn)，降低還貸風(fēng)險。

其次，政府應(yīng)做好引導(dǎo)和支持工作，出臺PPP項(xiàng)目融資的優(yōu)惠政策，使金融機(jī)構(gòu)在社會資本融資時給予支持和優(yōu)惠，降低項(xiàng)目融資難度。

最后，加大對PPP模式的宣傳力度。PPP模式在政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢。因此要加大PPP模式的宣傳力度，向社會公眾展示PPP模式優(yōu)勢，提升社會公眾認(rèn)可度。

二、涉及主體多，審批流程長，操作難度大

PPP項(xiàng)目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商、保險公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等，涉及主體多，且公私方兼有。因?yàn)檎蜕鐣Y本出發(fā)點(diǎn)和利益不同，政府主要重心放在為公眾提供公共服務(wù)上，而社會資本考慮更多的是自身盈利，即作為投資人的利潤最大化原則。因此在審批過程中公私雙方會針對各自的利益進(jìn)行博弈和談判，這就使得部分PPP項(xiàng)目審批流程較復(fù)雜、周期長、成本高，且項(xiàng)目審批合格后，由于方案可能存在滯后性，因而不能適應(yīng)市場的變化。PPP項(xiàng)目的實(shí)施都需要依照合同和計(jì)劃書執(zhí)行，而在延遲開展項(xiàng)目之后往往無法進(jìn)行靈活調(diào)整以適應(yīng)公共需求的變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異，使得操作難度增加，項(xiàng)目實(shí)施遇到困難。

在PPP模式中明確政府與社會資本各自的職責(zé)，簡化審批流程，使政府和企業(yè)之間各司其職，才是使項(xiàng)目利潤最大化的有效舉措。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營權(quán)授予、價格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)、融資支持基金。社會資本由于在管理及經(jīng)營方面較政府機(jī)構(gòu)更有經(jīng)驗(yàn)，所以需負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營方面的各個環(huán)節(jié)。因此，PPP項(xiàng)目執(zhí)行運(yùn)行階段，經(jīng)營管理權(quán)重點(diǎn)在于社會資本方，政府方作為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)最終的責(zé)任主體，也必須履行項(xiàng)目監(jiān)管職責(zé)。而對于雙方出發(fā)點(diǎn)和利益不同的問題，應(yīng)細(xì)化合同中各環(huán)節(jié)的責(zé)任和利益，公益和效益在PPP運(yùn)作階段并不沖突，只要規(guī)范好各自的責(zé)任和權(quán)益，就能減少博弈成本。

三、社會資本進(jìn)入門檻高，退出通道不暢

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國PPP模式的應(yīng)用尚處于起步階段，社會資本還面臨進(jìn)入門檻高、退出不暢的問題。進(jìn)入障礙包括政府和社會對公共服務(wù)供給執(zhí)有的觀念障礙，以及法律法規(guī)、項(xiàng)目招標(biāo)和市場融資環(huán)境等客觀限制。受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，部分政府人員仍偏重于公共服務(wù)和公共物品應(yīng)由政府控制的觀念，這些觀念在某種程度上限制了民營資本的進(jìn)入。除進(jìn)入PPP項(xiàng)目困難外，退出PPP項(xiàng)目也很困難，因PPP項(xiàng)目資產(chǎn)專用性高，一旦建成很難用作其他用途，如污水處理和地鐵等項(xiàng)目。此外，我國金融市場不夠發(fā)達(dá)，因此PPP項(xiàng)目缺乏退出的金融機(jī)制和資本渠道。

為完善PPP項(xiàng)目進(jìn)入和退出機(jī)制，要加快市場開放的力度，徹底打破PPP發(fā)展中的“玻璃門”現(xiàn)象，建立有利于明確各方權(quán)利責(zé)任、規(guī)范各方利益和風(fēng)險分配的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)各方共贏。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》指出，政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。項(xiàng)目合作結(jié)束后，政府應(yīng)組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜。政府應(yīng)組織有關(guān)部門進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，摒棄偏見，平等對待國企和私企。同時，鼓勵各企業(yè)之間良性競爭，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。對社會資本加強(qiáng)風(fēng)險教育，明確進(jìn)入PPP領(lǐng)域需承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，理性進(jìn)入該領(lǐng)域。既要摒棄對民營企業(yè)的偏見，實(shí)現(xiàn)各方共贏，同時應(yīng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目進(jìn)入與退出渠道的監(jiān)管。對PPP項(xiàng)目的進(jìn)入要嚴(yán)格把關(guān)，對PPP項(xiàng)目的退出要依法合規(guī)。對PPP項(xiàng)目的進(jìn)入，要選擇市場化程度較高、價格調(diào)整機(jī)制靈活、需求穩(wěn)定的項(xiàng)目。對于退出機(jī)制的設(shè)立，在確定該項(xiàng)目已失去其公益性和盈利性時，應(yīng)當(dāng)做好對這個項(xiàng)目的交接工作，在保證工作交接完成后，允許其退出PPP模式。

四、項(xiàng)目發(fā)展不均衡，市場發(fā)育不完善

PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，PPP模式發(fā)展至今，項(xiàng)目主要集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，而中西部地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低而試點(diǎn)項(xiàng)目較少。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部在對全國多個省市進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目整體呈現(xiàn)“東部熱、西部冷”的情況。和東部相比，中西部市場化程度低，缺乏大型有實(shí)力的民營資本，同時，中西部地方市場不確定性和風(fēng)險更大，難以保證社會資本在參與PPP項(xiàng)目后的權(quán)益。

與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更為薄弱，城鎮(zhèn)化率低，有更大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。同時，中西部地方政府財(cái)政能力不強(qiáng)，社會資本的參與顯得非常重要。為此，在中央層面要給予中西部地區(qū)PPP項(xiàng)目更大的優(yōu)惠政策，對社會資本更多讓利，使社會資本面臨的風(fēng)險與收益對等，甚至收益更高，以此來吸引更多的東部地區(qū)社會資本參與中西部地區(qū)PPP項(xiàng)目，通過東部帶動中西部來加快PPP項(xiàng)目大規(guī)模推廣。

此外，中西部地區(qū)要通過加快建立多元化資本市場，鼓勵風(fēng)險投資的發(fā)展拓寬企業(yè)融資渠道。積極探索知識產(chǎn)權(quán)的債券化方式,借鑒東部省份先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行債券創(chuàng)新；創(chuàng)新風(fēng)險投資工具,大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資信托和私募股權(quán)投資基金等形式。注重資本市場的發(fā)展，鼓勵資本市場融資工具多元化，為PPP模式發(fā)展創(chuàng)造更有利的外部條件。

五、監(jiān)督機(jī)制不健全，政府契約精神有待提升

PPP項(xiàng)目中，政府的誠信問題是全社會關(guān)注的焦點(diǎn)，如果政府誠信廣受好評，則有利于增加社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，反之，如果政府誠信受到質(zhì)疑，那么PPP的推廣將要大打折扣。PPP項(xiàng)目中，政府的誠信可以體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是招標(biāo)過程。招標(biāo)是PPP項(xiàng)目運(yùn)營中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一個透明公開的招標(biāo)過程能夠保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，反之，若政府有關(guān)人員在招標(biāo)過程中產(chǎn)生腐敗行為，導(dǎo)致招投標(biāo)程序不公正、不公平、不透明，招標(biāo)項(xiàng)目信息不充分或不真實(shí)，就會產(chǎn)生市場主體惡性競爭、故意壓低價格競標(biāo)等問題。在競標(biāo)不透明的情況下，中標(biāo)者往往不是最優(yōu)的選擇，由于其履行合同的能力不強(qiáng)，會導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中的不確定性增多，進(jìn)而使得項(xiàng)目開展遇到問題。

二是運(yùn)營過程。政府部門在前期談判中往往會向社會資本承諾，在收費(fèi)價格或者稅收等方面給予一定的優(yōu)惠政策，以此吸引私營企業(yè)的參與。但在項(xiàng)目落成運(yùn)行中，部分政府承諾的優(yōu)惠政策因諸多原因而不能完全落實(shí)，這使社會公眾對政府誠信產(chǎn)生質(zhì)疑，對今后的公私合作造成不利影響。

構(gòu)筑誠信政府需要從觀念、制度、環(huán)境等全方位加以完善，而招投標(biāo)的公開透明是提升政府誠信的突破口。具體到PPP項(xiàng)目中，要公開招標(biāo)的各個環(huán)節(jié)，及時公布識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等各階段的招標(biāo)公告，并由專門獨(dú)立的監(jiān)管部門全過程監(jiān)督。在招標(biāo)后合同的履行階段也要如此，建立有效的績效評價體系，事后反饋工作要及時到位，監(jiān)督小組實(shí)時公布執(zhí)行階段的施行情況。

六、法律支撐體系滯后，尚需完善

作為一種專業(yè)化程度很高的公共物品供給方式，PPP 模式的健康發(fā)展需要完善的法律制度體系。現(xiàn)階段的法律體系無法滿足PPP模式發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，雖然財(cái)政部頒布了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》等一系列規(guī)章制度，但現(xiàn)階段我國尚未頒布和實(shí)施針對PPP管理的政策法規(guī)，部門規(guī)章不能替代法律的保障效果。這使得各地PPP發(fā)展沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。二是目前與PPP相關(guān)的法律法規(guī)還存在不協(xié)調(diào)、不配套的問題，PPP模式涉及面廣，涉及憲法、民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)領(lǐng)域的法律；PPP模式涉及的主體眾多，由政府、社會資本和廣大民眾共同構(gòu)成，對于各參與主體的法律規(guī)定也需要有系統(tǒng)的銜接。

由于PPP項(xiàng)目所涉領(lǐng)域較多，加之PPP模式在我國仍處于起步階段，相關(guān)的法律法規(guī)配套不健全，很容易出現(xiàn)因出臺新法律或修訂現(xiàn)有法律而破壞協(xié)議有效性，進(jìn)而使項(xiàng)目實(shí)施遇到困難的問題。因此，完善立法助力PPP發(fā)展勢在必行。

在今后PPP項(xiàng)目的發(fā)展中，首先應(yīng)系統(tǒng)梳理PPP涉及的各項(xiàng)法律法規(guī)，如果這些法律法規(guī)之間有沖突或不協(xié)調(diào)，可以根據(jù)需要進(jìn)行修改，避免政策之間沖突。同時，努力構(gòu)建一套完整的PPP政策體系，覆蓋PPP涉及的財(cái)政、投融資、市場準(zhǔn)入和監(jiān)管等多個方面與環(huán)節(jié)，加強(qiáng)部門間的相互配合與協(xié)調(diào)。其次，要注重社會公眾意見的收集，完善PPP模式的法律制度，應(yīng)廣泛聽取社會公眾，特別是PPP項(xiàng)目各主體的意見，因?yàn)橹挥辛私夂蛥⑴c地足夠多，才能提出更可行的意見。

七、公益性和盈利性的不一致

處理好PPP模式的公益性和盈利性之間關(guān)系，有利于其效率水平的提高。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，由于公私雙方出發(fā)點(diǎn)和利益不同，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供方，主要重心放在提高公共服務(wù)水平上，而社會資本作為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者，更多考慮的是自身盈利，追求的是效益最大化，所以要平衡雙方的關(guān)系，兼顧公益性和盈利性。

處理好公益性和盈利性問題的一個關(guān)鍵點(diǎn)是找到公私合作模式合理的付費(fèi)機(jī)制，這決定著PPP模式的收益問題。付費(fèi)機(jī)制是政府和社會資本合作的重要基礎(chǔ)，關(guān)系到PPP項(xiàng)目的收益和風(fēng)險分配，是政府和社會資本共同的核心關(guān)注。按照PPP項(xiàng)目類型和風(fēng)險分配的差異，需要設(shè)置不同的付費(fèi)機(jī)制。常見的付費(fèi)機(jī)制主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種。政府付費(fèi)又叫影子收費(fèi)，是指由政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及使用情況，直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，其與使用者付費(fèi)的最大區(qū)別在于付費(fèi)主體是政府，而非項(xiàng)目的最終使用者，但如此一來，政府負(fù)擔(dān)會不可避免的增加。使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。可行性缺口補(bǔ)助是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折衷選擇，對于使用者付費(fèi)無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本的項(xiàng)目，可以由政府提供一定的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性。但此種付費(fèi)機(jī)制的基本原則是“補(bǔ)缺口”，而不能使項(xiàng)目公司因此獲得超額利潤。處理好公益性和盈利性的問題既要保障社會資本取得必要的報酬率，給社會資本參與的條件和動力，又要政府保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。因此需要政府對具有社會性和公益性但收益不足的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助，即根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，大多數(shù)情況下可以采取可行性缺口補(bǔ)助這種方式進(jìn)行付費(fèi)。

總而言之，在PPP項(xiàng)目建成投入使用后，政府可以制定企業(yè)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)考核結(jié)果確定企業(yè)的收益率，再根據(jù)這個資本回報率讓私人部門向使用者收取一定的費(fèi)用，虧損的成本由政府給予必要的補(bǔ)貼。

1.嚴(yán)曉健：《公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的應(yīng)用及審計(jì)重點(diǎn)探討》，《審計(jì)研究》2014年第5期。

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（責(zé)任編輯：龐梅）

Macro Problems Faced by the Healthy Development of PPP Model

Chen Hua ，Bian Yujing

With the development of China’s economy, the demand of infrastructure is constantly on the rise，as well as the financial pressure. The Public-Private Partnership model (PPP model) is expanded rapidly in our country, which has the advantage of Public-private interests and risk sharing. But there are several problems in the development of PPP model which cannot be ignored. This article expounds the problems existing in the process of PPP in operating. Meanwhile, it puts forward several targeted suggestions that may be beneficial to it.

PPP model；sustainable development；countermeasures and suggestions

*本文是山東省金融產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與區(qū)域發(fā)展管理協(xié)同創(chuàng)新中心重大委托項(xiàng)目“金融產(chǎn)業(yè)優(yōu)化對山東省重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的支撐策略研究”（14AWTJ01-3）階段性研究成果。