新常態下財政調節收入分配研究*

李華 石子印 田旭 蔡倩 朱玲軒

新常態下財政調節收入分配研究*

李華 石子印 田旭 蔡倩 朱玲軒

收入分配制度是整個經濟社會制度的重要組成部分，財政在調節收入分配中發揮著重要作用。本文從財政政策出發，分析財政調節收入分配的理論機理，并結合新常態的經濟發展要求，對收入分配的變化特征和趨勢進行了梳理和歸納。在此基礎上，以山東省居民收入差距分析為突破口，考察現行財政政策的公平效應，分析存在的問題和薄弱環節，并提出完善促進收入分配公平的財政政策措施。

新常態 財政調節 收入分配

作者李華，經濟學博士，山東大學經濟學院財政系主任、教授、博士生導師（濟南 250100）；石子印，經濟學博士，聊城大學計算機學院副教授（聊城 252000）；田旭，經濟學博士，青島大學商學院副教授、碩士生導師（青島266071）；蔡倩，山東大學經濟學院碩士研究生（濟南 250100）；朱玲軒，山東大學經濟學院碩士研究生（濟南 250100）。

一、引言

收入分配制度是整個經濟社會制度的一個重要組成部分，是“經濟社會發展中一項帶有根本性、基礎性的制度安排”。財政制度不僅在收入再分配領域具有重要作用，而且居于主體地位的生產稅和國有企業分配制度也極大地影響了初次分配。由此可見，收入分配制度的改革離不開財政機制的運用與財政制度的改革。

隨著經濟增長從高速轉向中高速，中國經濟進入了新常態，居民收入增長速度和收入分布格局以及由此帶來的財政稅收結構都會產生巨大變化，收入分配制度改革也將隨之發生調整，經濟新常態對于收入分配制度改革既是挑戰，更是機遇。因此，研究新常態下財政調節收入分配問題具有重要的現實意義。

二、財政調節收入分配的理論分析

（一）不同政策工具的收入分配效應

由于稅收和財政支出以及政府間的轉移支付都會對居民的收入分配產生影響，因此，財政被認為是調節居民收入的重要工具。

1.稅收的收入分配效應

稅收是調節收入分配的主要手段，在初次分配和再分配環節通過多個稅種發揮作用：貨物勞務稅影響各類商品和服務的相對價格，從而調節各經濟主體的要素分配；消費稅對個人特殊消費行為的課征間接調控收入差距；企業所得稅調節企業經營的利潤水平；個人所得稅調節個人收入水平，使之維持在一個合理的差距范圍內；資源稅調節由于資源和地理條件而形成的級差收入；財產稅調節財富存量差距；遺產稅、贈與稅調節代際間的收入差距。

2. 財政支出的收入分配效應

以按經濟性質分類為例，購買性支出（如基本建設支出、農業支出、科教文衛支出等）使政府以商品和勞務的購買者身份出現在市場上，對社會生產和就業有直接影響，對收入分配有間接影響?；窘ㄔO支出通過政府投資，提高了被投資方所在行業和地區的收入水平。政府的行政管理費支出增加了政府公務員和其他財政人員工資收入。文教科衛支出主要針對起點公平，創造平等的受教育條件和醫療保健條件。農產品由于其生產的特殊性，各國均實行財政支農等扶持和保護政策，調控了城鄉間的差距。

轉移性支出（如社會福利救濟費、社會保障補助支出等）是政府將資金直接轉移到領受者手中，對收入分配有直接影響，對社會生產和就業的影響則是間接的。社會保障補助支出體現了個人收入自我平衡的特點，對代際之間和特殊風險人群的收入分配產生影響。社會福利救濟支出提高了低收入者的收入水平，增進了低收入群體的利益。

3.政府間財政轉移支付的收入分配效應

政府間財政轉移支付是調節中央政府和地方政府之間以及地方各級政府之間財力余缺的主要方法。其重要功能就是均衡不同地區間的財力，實現整體公共產品均等化，逐步減少地區間經濟發展不平衡的現象，協調全國各地區間的經濟發展。

（二）新常態下收入分配的特征和新趨勢

1.國民收入增速放緩。作為經濟新常態的表象特征，2012年以來，我國經濟增速逐年下降，2012年為7.8%，2013年為7.7%，2014年為7.4%。居民收入增長源于經濟增長，因此經濟增長速度下降意味著國民收入增速放緩，經過初次分配和再分配后，居民、企業和國家三方面收入也都會受到不利的影響。

2.財富總量大，人均財富少。根據麥肯錫全球研究所的統計，2014年中國財富總量為21.3萬億美元，居全球第四位。但從人均收入看，2000-2014年，中國內地人均凈資產從5670美元增加到2.13萬美元左右，與發達國家（瑞士58.1萬美元/人、澳大利亞40.3萬美元/人）相比，人均財富差距懸殊。

3.居民收入占比上升。有關學者研究顯示（何晴、張斌，2014），從國民收入分配結構看，2000年可支配總收入中，企業、政府和居民的收入分配格局為17.94%、14.53%和67.54%，而2008年三者的比重為22.74%、18.98%和58.28%，居民在國民收入分配中所占的份額下降了9.26個百分點。2012年，這三個部門的份額分別為18.47%、19.54%和61.99%，居民收入的份額比2008年提高了3.71個百分點，預計未來在宏觀調控下，居民收入份額將會保持持續上升的態勢。

4.區域收入差距趨向緩解。隨著“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等新的區域發展戰略的制定和推進，東中西部地區經濟發展的協調性在增強，東部地區在結構調整、轉型升級中的引領作用更加明顯，中西部地區后發優勢繼續得到發揮，區域收入差距過大的情況將有所改善。

5.城鄉收入差距需要進一步控制。2014年城鎮居民人均可支配收入為28844元，農村居民人均純收入9892元。近幾年城鄉居民收入差距雖略有緩和，但從近30年發展看，總體呈拉大趨勢。統計顯示，1985-2014年城鄉居民收入比由1.88：1（以農村為1，下同）上升至2.92：1。因此，若想實現新常態下城鄉的協調發展，仍然需要強有力的收入分配政策來進行引導和調控。

6.非技術、低學歷、低技能人員的收入面臨挑戰。步入新常態后，經濟發展結構發生重大調整，強調質量更好、結構更優的增長，依靠資本、技術帶來的創新驅動。這對勞動密集型產業影響較大，特別是非技術、低學歷、低技能人員，容易出現技術性失業和結構性失業。同時，此類人員往往生活困難，缺乏社會保障，不利于居民收入差距的縮小。

7.存量財富差距拉大。目前造成貧富差距的因素除工資性收入等流量財富差距外，更重要是存量財富的影響，包括保有環節的房產、金融資產等，以及財產轉讓或交易環節中繼承的遺產、受贈的財富。在國家相關政策引導下，工資性收入差距在縮小，但是對存量財富差距的調控力度不足，部分財產稅種缺失。

（三）財政調節收入分配的目標和方向

財政收入和支出是調節收入分配的重要工具。但目前個人所得稅與財產稅等直接稅規模較小，收入分配調節作用有限，加之經濟新常態背景下財政收入低位增長，財政支出被寄以調控重任，需要通過優化結構增強再分配職能。

首先，要創新財政支持機制，為低收入群體積累人力資本。增加教育、就業、醫療、社會保障等方面的財政支出，促進人力資本的積累，增加低收入群體向上流動的機會。此外，加大財政對新型城鎮化的支持，積極而穩妥地推進完善農民工市民化政策。

其次，要創新財政對低收入群體的轉移支付機制。在初次分配之外，財政還可以對符合條件的低收入者直接進行福利救濟和財政補貼，進行再分配。但是需要一套鑒定機制來識別出符合條件的人群，以確保財政資金的使用效率和效果。

最后，要完善稅收制度，構建對居民收入調節的稅收機制。直接稅無疑是最具有收入分配調節作用的稅種，可以通過設置與環境條件相匹配的稅收制度來實現最優效果。其中，環境條件包含了稅收征管、文化傳統、對平等的認可度等方面。

三、山東省收入分配差距的現狀

改革開放以來，山東省取得了矚目的經濟和社會發展成就，但居民之間的收入差距并未得到良好控制。

（一）居民個體收入差距小幅擴大

以往對居民收入的研究多針對宏觀數據，對微觀數據關注不足，容易產生對現實描述的偏離，影響分析結論和政策建議的準確性。本課題的居民收入數據來源于山東省的全員全額納稅申報數據庫，數據更加準確、全面。我們采取隨機抽樣方法，獲取每年10000人的大樣本數據。以2010年和2012年的個人收入數據為分析對象，收入分布如圖1所示。從中我們可以看出，當前山東省的居民收入呈現偏峰的非正態分布特征，低收入群體占據較高比重。

圖1：居民月收入分布圖（1萬元以下）

表1對兩個年份有效樣本做了統計描述，2012年較之于2010年整體收入水平提高，最高值是2010年最高值3倍多，但2012年樣本數據標準差遠超2010年，說明2012年數據分布比2010年更為分散。

表1 有效樣本數據統計描述 單位：元

我們進一步選取兩年份實際納稅人數據進行五等份分組，將樣本人群劃分低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組和高收入組。表2描述了實際納稅人有效樣本數據分組依據，以及各個分組臨界值。分組數據顯示，收入的組間差距隨著收入水平提高不斷擴大。

表2 樣本數據五等份分組 單位：元

（二）城鄉之間的收入差距依然明顯

1.從縱向看，城鄉居民整體收入差距過大

1978年以來，山東省城鄉居民的收入水平在不斷上升，但城鎮與農村居民的收入分配差距也在逐年擴大（詳見表3）。從1978年到2014年，兩者絕對值的差距從276.85元增加到17340元，擴大了60多倍。同時從城鄉居民收入相對比值來看，山東省城鄉收入差距大致經歷了下降、上升、下降、上升、下降的過程。

表3 山東省城鄉居民收入對比 單位：元

2.從橫向看，城鄉居民收入內部結構差異大

從圖2可知，從2010年到2014年，城鎮居民的大部分收入來源于工資性收入，但該比例在城鎮居民收入的比重中年均下降1.56個百分點；經營性收入與財產性收入占有比例較小，但都呈上升的趨勢；轉移性收入所占比例下降。從圖3可知，從2010年到2014年，農村居民的工資性收入比例下降；其經營性收入比例基本大于工資性收入比例，這兩者是農村居民的主要收入來源；財產性收入占有比例最小，且在持續下降；轉移性收入比例持續上升。

圖2：山東省城鎮居民收入內部結構分解

圖3：山東省農村居民收入內部結構分解

（三）行業之間的收入差距日益明顯

從表4中可以看出，在2009-2013年，山東省不同行業的平均工資有很大的差異。從2009年到2013年，金融業一直是收入最高的行業，而住宿與餐飲業一直是收入水平最低的行業，2013年其行業平均工資不到金融行業平均工資的二分之一。同時，最低收入行業與具有壟斷性質的電力、燃氣、供水行業相比，差額從18254元增長到21113元?？梢?，壟斷行業與非壟斷行業的差距在逐漸擴大。

表4 山東省各行業工資水平 單位：元

（四）區域之間的收入分配差距持續存在

山東省位于中國的東部沿海地帶，特殊的地理位置導致省內不同城市之間收入差距較大。城鎮居民可支配收入方面，如圖4所示，最高的濟南市是35648元，是最低菏澤市的1.67倍。農村居民的純收入方面，如圖5所示，最高的青島市為15731元，是最低菏澤市的1.69倍。對于城鎮居民與農村居民之間收入而言，也存在很大差距，各地城鎮居民的人均年可支配收入是該地農村居民人均年純收入的2倍以上，最高的臨沂是2.92倍。

圖4：2013年山東省各市城市居民可支配收入 單位：元

圖5：山東省各市農村居民純收入 單位：元

我們進一步將山東省分為魯南、魯北、魯中與魯東四大區域：魯南地區包括菏澤、臨沂、濟寧與棗莊；魯北地區包括德州、聊城、濟南、濱州與東營；魯中地區包括淄博、萊蕪與泰安；魯東地區包括青島、煙臺、威海、濰坊與日照，主要是山東省東部的沿海城市。

從表5看出，2009年到2013年，四大區域的人均收入水平都處于上升的趨勢，魯中與魯北地區的發展速度較一致，人均收入水平基本相同，而人均收入水平最高的魯東地區增長速度較為緩慢，相反，人均收入水平落后的魯南地區增長速度較快。即使如此，2013年魯南地區的人均工資為41986元，而其他三區的工資已超過45000元，其差距不容小覷。沿海城市憑借其地理位置的優勢，享有更多的發展機會與優惠政策，但先富的擴散效應并沒有得到充分顯現，所以，區域政策傾向的弊端在經濟發展過程中慢慢地暴露出來。

表5 山東省四區域人均收入對比 單位：元

四、山東省收入分配差距的原因分析

隨著我國市場經濟體制的建立，山東省居民收入差距不僅沒有明顯縮小，部分指標還呈現出擴大的趨勢。導致這種現象產生的原因是多方面的，城鄉之間的經濟發展水平、人文環境等因素都會影響居民之間的收入水平。本文主要從初次分配環節、財政支出再分配環節與稅收再分配環節三個方面入手，分析山東省收入分配差距出現的部分原因。

（一）初次分配的失調

我國目前仍處于社會主義初級階段，市場經濟的起步較晚，市場經濟體制還不完善，市場中存在不合理的價格機制，壓低了農產品價格，減少了農民收入，造成了城鄉之間的收入差距。同時，由于市場上存在眾多的壟斷行為，扭曲了生產要素的價格，拉大了行業之間的差距，使初次分配產生失調。

再次，完善基層民主制度，肅清宗法制度不良影響。完善基層民主制度，首先必須嚴把選舉入口，對選舉過程實行嚴密監控，對候選人實行嚴密資格審查，并以制度性規定將其明確為上級黨委職責，一旦出現霸選、賄選和其他違規情況，除對當事者進行懲處外，同時對上級責任人嚴厲追責。其次，教育農民群眾，根除宗法觀念中的不良影響，加深對現代法治社會和村民自治體制的理解和認識，使其珍惜自己的民主權力，不畏強權，不受他人擺布操控，按照自己意志，選好能帶領自己發家致富奔小康的領路人。

（二）財政支出再分配效果不佳

1.地區間財力的較大差異加劇了居民的收入分配不平等

山東省的統計數據表明，各地市間的財力存在很大差異。如表6所示，2013年山東省人均財政支出中，青島、東營在10000元左右，但是泰安、臨沂、德州、聊城、菏澤五市的人均財政支出尚不足5000元。具體到與財政支出有關的分類中，各地市人均社保與就業的財政支出，最高的威海市是最低的濰坊市的2.50倍。在人均教育財政支出方面，最高的東營市是最低菏澤市的2.56倍。地區間財力的較大差異形成了經濟發展落后→財力薄弱→公共服務數量不足→居民收入較低→經濟發展持續落后的惡性循環，加劇了居民收入分配的不平等程度。

表6 山東省2013年各地市人均財政支出狀況 單位：元

2.相關制度有待完善

（1）政府轉移支付制度不健全。我國目前轉移支付的規模雖然在不斷加大，但其執行力度并不足以縮小居民之間的收入差距。主要表現在：第一，轉移支付的機制不協調，且偏向于城市；第二，轉移支付未對高收入群體進行調控，也未能改善低收入群體的收入狀況。

（2）社會保障制度的缺陷。社會保障制度的缺陷主要表現在以下兩個方面：第一，社會保障基金來源渠道狹窄，基金籌集規模有限；第二，社會保障制度的區域化、二元化，加劇了地區間居民的收入差距。

（三）稅收再分配政策的不健全

我省主要稅種的規模和占比情況如表7所示，我省地方財政的稅制結構的特點如下：（1）稅收總體依靠貨物勞務稅，所得稅類收入的比重相對較低；（2）所得稅收入中過分依靠企業所得稅，個人所得稅的比重較低；（3）財產稅中主要依靠對土地和城市經營性房產進行的課征，導致財產稅基本來源于法人或企業納稅人的稅收收入。目前我國收入分配不公、貧富兩極分化日益嚴重，而具有調節職能的個人所得稅在稅收收入中占比很低，居民財產稅基本處于缺位狀態，在此情況下，很難發揮稅收調節收入分配的作用。

2.在居民收入來源日趨多元化的情況下，個人所得稅對收入的調節力度越發薄弱。首先，我國的個人所得稅課稅對象缺乏完整性。目前我國只對工資薪金、勞動報酬等11項征稅，但隨著居民收入來源呈現多元化，現行的稅收政策無法充分發揮調節收入水平的作用。其次，個人所得稅在稅率的設定上也存在缺陷，稅率一刀切的方法，不能充分體現稅收政策對收入再分配的調節作用。再次，由于稅收政策中缺乏有效的所得稅監督與控制政策，高收入群體出現大量的逃稅與漏稅情況，稅負主體變成中低收入群體，弱化了稅收政策對再分配的調節作用。

表7 2009-2013年山東省地方財政稅收收入比重

五、山東省財政收入分配政策公平效應的實證分析

（一）財政支出公平效應排序

為克服傳統的純粹定性描述方法的缺陷，本報告采用灰色綜合關聯度對山東省各市人均收入的影響因素進行分析。這一方法不僅能體現數據之間的相似程度，還能反映出數據相對于始點的變化速率的接近程度，可以較為全面地表現序列之間聯系的緊密度。

以山東省136個縣級為樣本，選取經濟發展狀況（人均GDP）、教育科技傳媒支出、一般公共服務和安全支出、農林水事務支出、交通支出、醫療支出、社會保障和就業支出7個因素，分別對人均收入及其占全省人均收入比重兩個方面進行灰色關聯度分析，結果如表8所示。

表8 山東省各縣級人均收入影響因素的灰色綜合關聯度指標

根據表8中數據，將人均收入的影響因素進行排序，分別為社會保障和就業支出>人均GDP>一般公共服務和公共安全支出>教育、科技、傳媒支出>醫療支出>農林水事務支出>交通支出。由此可見，居民人均收入受多方面的影響：

第一，財政政策在收入分配機制中發揮重要作用。以社會保障為主的轉移性支出，通過影響凈收入水平和未來的收入流量，對人均收入產生重要影響，著重保障了貧困人群、特別人群的基本生活。在所選取的樣本中，社會保障和就業支出所發揮的作用甚至超過經濟發展水平，排在第一位。

第二，地區經濟發展水平對人均收入產生積極影響。在選取的樣本中，人均GDP 對人均收入的影響排在第二位。究其原因，經濟發展水平是收入分配的基礎，經濟總量的擴張更為居民人均收入的大幅增長提供了堅實的物質基礎。同時，經濟發展水平為社會保障體系健全和國家扶貧工作的開展提供了物質基礎，使每個社會成員從中受益。

第三，一般公共服務和公共安全支出旨在保持政府職能部門正常運轉、維護社會安全，是居民正常生活的基本要求，其灰色綜合關聯度為0.6215，影響程度僅次于人均GDP。

第四，科教文衛支出中，教育、科技與傳媒支出則通過促進社會人力資本的積累，提高回報率，使得弱勢群體的收入狀況可以隨著教育擴展過程得以改善，以0.5386的灰色綜合關聯度排在第四位。醫療支出通過保障居民享有醫療服務，對特定人群進行醫療補助，可以調節收入分配，其與人均收入的灰色關聯度為0.5276。

第五，農林水支出直接作用于保護農、林、牧業生態系統，促進農戶增產、增收。交通支出是政府在交通運輸和郵政業方面的支出，二者對人均收入的影響相對較弱。

（二）稅收政策收入分配效應的總體評價

促進社會公平的稅制體系包括貨物勞務稅、所得稅和財產稅，考慮到中國尚未征收個人保有性質的財產稅，因此本文對我國居民稅收環境的搭建只包含了居民直接支付的個人所得稅和間接負擔的貨物勞務稅。

基于Kakwani（1977）的研究，本文使用K指數測度稅制的公平分配效應，并對K指數進行分解，將總體稅制的收入再分配效應分解為各個稅種的收入再分配效應。

為研究不同稅種（或稅類）對社會公平的影響，我們設置基于公平目標的居民稅收由個人所得稅與貨物勞務稅兩個部分組成，其中貨物勞務稅用包含增值稅、營業稅、消費稅、關稅、車輛購置稅、煙葉稅、城市維護建設稅在內的綜合稅制替代，據此考察不同年度居民稅收的公平效應。

在個人所得稅中，本文的考察對象是工資薪金所得稅，主要是因為當前工資薪金所得是居民的主要收入來源，工資薪金所得稅在個人所得稅中占比較大，因此本文以此分析個人所得稅的公平效應。同時完整分析個人所得稅的公平效應，需要考慮扣除項目、稅率水平、稅收抵免和稅收漏損四個方面的因素，但由于我國稅制缺少對特殊群體的稅收抵免，同時稅收漏損主要受稅收征管水平的影響，且工資薪金所得的透明度較高，實行代扣代繳制度，稅收漏損較少。因此對我國個人所得稅的分析可不考慮稅收抵免和稅收漏損。本文中對于個人所得稅稅基公平效應的考察僅限于社?？鄢?/p>

我們在山東省隨機調查10000人采集微觀數據。為了能夠同時分析個人所得稅稅率調整和稅基調整對收入分配的影響，并消除2011年稅收消息對個人工資薪金發放的影響，獲取分析2010年和2012年的個人收入數據。為體現收入的年度總體特征，選擇每年12月份的數據作為分析樣本。

居民稅收在考察年份中的公平效應及其分解對比如表9所示，結論如下：

1. 隨著經濟發展，我省2012年的居民貧富差距比2010年有所擴大，但是總體上居民稅收都具有十分有限的正向效應，且2012年調節幅度更大。數據顯示，2012年稅后基尼系數比稅前下降0.019832，2010年僅下降0.013031。

2.居民收入經過總體稅制的調整，公平程度有所改善，其中個人所得稅起到正向調節作用，對于推動社會公平分配具有一定的正向促進作用，但是貨物勞務稅具有逆向調節效應，不利于居民收入分配的公平。表現為加入貨物勞務稅后稅收對收入公平產生了負貢獻率，由此進一步證明了當前貨物勞務稅不能有效改善收入分配。

3.具體考察個人所得稅的調節效應，免征額對于公平的貢獻較大。而在當前我國的居民收入呈現偏峰的非正態分布特征下，個稅改革侵蝕了所得稅的公平效應，即稅率結構的調整和免征額的提高并非有利于居民個人收入公平程度的改善。此外，個人所得稅的社?？鄢贫纫簿哂心嫦蛘{節作用。

表9 居民稅收公平效應及其分解對比

（三）社會保險籌資政策的公平效應

社會保險是社會保障體系中最重要的一環。社會保險是由政府舉辦，強制從職工的就業年份里撥出一部分收入交納保險稅（費）作為保險基金，一方面形成未來的社保支出來源，另一方面對于居民的當期收入具有重要的影響。本課題中我們對于社會保險籌資公平效應的考察僅限于三險一金，即養老保險、醫療保險、失業保險和住房公積金。

對于有效樣本數據，使用DASP（Distributive Analysis Stata Package）V2.3軟件對社保籌資政策的公平效應進行研究。結論如下：

一是社會保障繳款扣除加劇了稅收的累退性，起到逆向調節作用，不同的社?？鄢椖烤哂胁煌哪嫦蛘{節效用，其中：失業保險和醫療保險逆向調節作用不明顯，住房公積金扣除的逆向調節作用較為顯著，如表10所示。

表10 社保扣除公平效應總體數據分析

二是對于不同的收入群體，社會保障繳款扣除逆向調節程度不同，隨收入提高，逆向調節作用減弱，社?？鄢诘褪杖肴后w中負向調節作用顯著高于在高收入群體的逆向調節。通過與總體調節效應對比發現，除高收入群體外，其他收入群體逆向調節作用均高于總體值，如表11所示。

表11 不同收入水平下社?？鄢椖康墓叫?/p>

（四）體制性財政平衡政策收入分配效應的總體評價

1994年分稅制以來，無論是中央對山東省還是山東省對省以下政府的財政轉移支付都是持續增加的。省政府間轉移支付的規模和結構具有以下特點：

1.省以下轉移支付規模。分稅制改革以來，山東省也在不斷提高對省以下的轉移支付，由2000年的17.44億元增加到2013年的432.39億元，其增長速度快于財政收入的增長速度，表明省級政府正在將更多的財政收入用于安排轉移支付。

2.轉移支付結構。從山東省對省以下轉移支付的構成來看，2009年，山東省對省以下財政稅收返還為28.63億元，一般性轉移支付為31.38億元，專項轉移支付為37.10億元；到2013年，山東省對省以下財政稅收返還為29.36億元，一般性轉移支付為78.44億元，專項轉移支付為85.31億元，體現出山東省政府重視平衡各地財力的政策意圖。

3.從山東省對省以下一般性轉移支付的構成來看，頗具山東特色。以2013年為例，在78.44億元的一般性轉移支付中，均衡性轉移支付為1.12億元，其比例遠遠低于國家整體水平；與之形成鮮明對比的是，縣級基本財力保障機制獎補資金在一般性轉移支付中規模最高，其次是新型農村合作醫療轉移支付、基本養老保險和低保等轉移支付、義務教育等轉移支付、農村稅費改革轉移支付。這種一般性轉移支付的結構安排與山東作為一個農業大省的地位十分相符，反映了省級政府努力縮小收入分配的意圖。

從結構上看，現有的轉移支付體系中，專項轉移支付一直保持較高比例，目前比重接近一半。專項轉移支付容易出現“馬太效應”，經濟發達的地區可提供的配套資金越多，得到的轉移支付資金也就越多，貧困地區得到的轉移支付資金相對匱乏，擴大了地區之間的貧富差異。再加上一般性轉移支付資金中規定了用途和大體使用方向，勢必使一般性轉移支付的均衡性功能和改進收入分配的效果大打折扣。

六、促進收入公平分配的政策建議

在經濟發展的特定時期，收入差距擴大有其必然性和合理性，過度強調收入分配公平，會抑制經濟活力、降低經濟運行效率和經濟增速。未來收入分配制度改革，需要根據我省經濟發展情況，在保障經濟增長活力與促進社會收入分配公平之間找好平衡點。

（一）完善稅收制度，發揮控高功能

建立稅收公平分配的制度體系要合理設計總體宏觀稅負水平，完善稅制結構，優化稅收制度，發揮稅收在收入再分配中的基礎作用。

1.穩定宏觀稅負

黨的十八屆三中全會提出穩定宏觀稅負的戰略目標，確定了國民收入分配格局的基本框架。根據課題研究的結果，近十幾年來，居民收入的比重下降、國家和企業收入的比重上升，繼續發展下去將會影響收入分配格局的平衡。因此，按照需要和可能相適應的原則，在清費立稅、推動費改稅的基礎上，穩定宏觀稅負無疑是唯一正確的選擇。穩定稅負意味著稅負的結構性調整，為此需要降低貨物勞務稅比重，提高所得稅、財產稅等直接稅的比重。

2.完善稅制結構

貨物勞務稅具有較高的累退性，鑒于我國當前貨物勞務稅的稅收地位以及所得、財產類直接稅改革進程的約束，需要對其進行以下幾方面的改革：一是適當降低貨物勞務稅的比重；二是實行差異化的稅收政策，如適當擴大高檔消費稅征稅范圍，實施結構性稅率調整；三是擴大增值稅低稅率的征收范圍，對彈性較小的生活必需品實行低稅和免稅。

同時，還應加強對財富存量的調節，逐步構建起完整的有利于調節個人收入分配的稅收體系，方向是以個人所得稅為主體、以財產稅和社會保障稅為兩翼、以其他稅種為補充，從多方面、多環節對個人收入予以調節。

3.優化個人所得稅制

為實現稅收公平，科學設計個人所得稅制必不可少。盡快改革個人所得稅計稅模式，改單項分項計征為綜合計征模式。除稅法有規定的所得（如偶然所得）外，盡量將全部所得，包括工薪所得、經營所得、勞務報酬等，實行按年綜合申報及納稅，減少稅收申報中的“水分”。在生計扣除方面，不但要考慮納稅人的正常生活需要，而且要考慮家庭的總收入水平及家庭人口的平均收入水平，教育、養老和醫療支出都應該允許從費用中扣除。

在稅負水平上，從我國現階段的居民收入狀況及國際上平均的稅收水平看，我國的邊際稅率應該確定在35%左右，最高不要高于40%。與此相配套，應完善源泉扣繳制，從立法上加強扣繳人的法律責任，這樣不但可以節約稅收成本，而且可以從源頭上減少稅收流失，提高稅收管理效率。

4.適時推進財產稅制改革

進一步健全財產稅制，完善對存量財產的調節。在房產稅方面可以考慮對不動產征收比例稅（或累進稅），尤其是對高檔別墅，應按價值的不同，實行五級左右的累進征收；對房屋租賃收入征稅，可以在扣除一定比例的費用之后，對其實際所得綜合征收15%左右的收入稅；在土地稅方面，可考慮針對不同用途課征不同水平的稅收；同時，要努力創造條件，做好遺產稅和贈與稅的立法工作，發揮稅收在這一領域的調節作用。

（二）完善社會保障制度，夯實托底基礎

首先，以增強托底功能為核心，完善社會保障制度。社會保障是縮小收入差距的最后手段。完善我國社會保障制度，應加大對低收入群體的保障力度，逐步提升統籌層次，消除逆向轉移支付問題。

其次，完善社會保障扣除制度，降低累退性。一是要規范住房公積金稅前計提，確保稅收扣除的公平性。二是要擴大失業保險和醫療保險稅前扣除的覆蓋面，在一定程度上弱化社保扣除的逆向調節效應。

再次，改革社會保障基金的征收辦法，由繳納社?；鸶臑檎魇丈鐣Ｕ隙?。從立法和管理兩方面著手，完善法律基礎，同時，應本著國家、企業和個人共同負擔的原則，適當提高個人繳納的比重，最終在國家承擔一部分社會保障職能的前提下，達到企業和個人共同負擔10%左右（工資總額）的水平。

最后，統籌稅收—轉移支付制度體系，促進收入公平分配。從稅收公平的角度看，應提高低收入群體的社會保障繳款，加大扣除，但是從當期剩余收入的角度看這一措施又會減少低收入群體的可支配收入，因此需要政府在收入分配的近期和遠期目標中進行權衡。考慮到社會保障繳款的統籌使用，無法通過減少高收入者的繳付降低社?？鄢睦弁诵?，因此建議在統籌設計稅收—轉移支付的再分配調節體系中，政府應加強對低收入階層的轉移性支出傾斜力度，更多地通過社保支出承擔起社會公平職責。

（三）優化財政支出結構，創新財政支持機制

通過對山東省財政支出的實證考察可以看出，財政調節收入分配的作用還不理想。為此，應優化財政支出結構，對財政支持機制進行創新，具體包括以下四個方面：

首先，創新財政支持機制，加大財政對提升城鎮化水平與城鎮人口就業率的支持力度。重點發展城鎮化，調整和完善財稅體制機制，確保進城的農民工在就業、住房、養老、醫療、教育等方面與城鎮居民逐步實現同等待遇。同時，在提升城鎮人口就業率、萬眾創業方面，財政可以通過就業補助、貼息貸款、小額擔保貸款、技術培訓、搭建創業就業服務平臺等舉措來給予支持。

其次，優化財政支出結構，增加有益于收入分配調節的支出比重。理論分析表明，財政在醫療衛生、社保與就業、住房保障、公共設施等類別的支出有益于收入分配的調節。一方面，它們能夠直接緩解居民的貧困程度，另一方面，能夠增強獲得更高工作收入的能力。所以，提高這些支出所占比重，同時均等其人均財政支出水平是財政調節收入分配所必需的。

再次，對于轉移支付性質的再分配支出，要建立一套有效的識別與退出機制，使這類財政支出能夠精準瞄準目標個體。再分配性質的財政支出能夠提高低收入群體的收入，有益于收入分配的調節。但是，轉移支付需要有行之有效的衡量標準，能夠準確識別出符合條件的受益者，要有完善的監督審計機制。同時，還要有健全的退出機制，當受益對象不再符合保障條件時能夠及時退出。

最后，集中財政扶貧資金，針對特定區域及人群實行集中扶貧，避免資金分散。繼續強化對不發達地區的綜合支持，探討新形勢下這些區域改變落后現狀，尋找新的經濟增長點的可行辦法，為區域經濟升級轉型、居民生活水平提高，提供全方位支持。

（四）改革地方財政體制，均衡地區間財力

地區間的財力的差異，導致各地的人均財政支出不平等，影響了公共產品和服務的提供，加劇了地區間居民收入的不平等程度。所以，要改革地方財政體制，均衡地區間的財力分配，以確?；竟卜盏木然?。

1.從結構上，選擇適當的財政轉移支付形式

第一，取消稅收返還，消除逆向均衡。稅收返還具有逆均等化的效果。為了實現均等化和宏觀調控的目標，財政轉移支付中要取消與實現上述目標相背離的稅收返還。建議采取漸進的方式，逐步減少稅收返還數額和增量數額，尤其是富裕地區的增量數額，加大對貧困地區的補助。

第二，以一般性轉移支付為主，專項轉移支付補充。一方面，增加一般性轉移支付，縮小地區間橫向財力差距，促進基本公共服務均等化；另一方面，現階段仍需專項轉移支付投入，尤其是貧困地區的基本公共服務水平亟待提高，應加快基本公共服務建設。

第三，為了促進社會和諧、經濟協調發展，在提高均衡性轉移支付規模的基礎上，將專項轉移支付向落后地區和人群傾斜。目前專項轉移支付大部分都流向了東部發達地區，有悖于轉移支付的均等化目標。為此，應嚴格控制新設專項，加大對經濟不發達地區的轉移支付。

2.從程序上，公開透明、規范運作

程序公開透明才便于社會監督和執行。每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法，明確資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求，避免大項套小項，變相增設專項。

3.從制度體系上，建立財政轉移支付資金撥付和績效評價制度

第一，改進轉移支付分配的計算方法，提高轉移支付分配的科學性。科學合理轉移支付的規模應采用“因素法”來確定，有效地排除人為因素的影響，增加轉移支付資金可預見性，提高轉移支付資金的使用效率，使政府間轉移支付的額度較為公平合理。

第二，規范財政轉移支付的監督與績效評估。應盡快成立相關專業部門對轉移支付項目進行專業協調和整合，同時成立第三方審計監管機構，對轉移支付資金的使用效果進行考察，考察財政轉移支付資金的使用效率，使得資源利用效果最大化。

（責任編輯：王秉昕）

Research of Public Finance in Adjusting Income Distribution in the New Normal

Li Hua, Shi Ziyin, Tian Xu, Cai Qian, Zhu Lingxuan

The income distribution system is an important part of the whole economic and social system, and public finance plays an important role in adjusting income distribution. This article starts with fiscal policy and carries out research on the theoretical mechanism of public finance in adjusting income distribution. Furthermore, it combs out and sums up the characteristics and trends of income distribution combining with the economical requirements of new normal. On this basis, taking income gap of Shandong as a selective analysis, this article investigates the fairness effect of current fiscal policy to make clear the weaknesses and problems, and puts forward some suggestions to promote the fairness of fiscal policy.

new normal；finance adjusting；income distribution

*本文是2015年山東省重大財經應用研究課題“新常態下財政調節收入分配研究”（ZDCJ-2015-08）階段性研究成果。