新常態(tài)下財政調(diào)節(jié)收入分配研究*

李華 石子印 田旭 蔡倩 朱玲軒

新常態(tài)下財政調(diào)節(jié)收入分配研究*

李華 石子印 田旭 蔡倩 朱玲軒

收入分配制度是整個經(jīng)濟社會制度的重要組成部分，財政在調(diào)節(jié)收入分配中發(fā)揮著重要作用。本文從財政政策出發(fā)，分析財政調(diào)節(jié)收入分配的理論機理，并結合新常態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展要求，對收入分配的變化特征和趨勢進行了梳理和歸納。在此基礎上，以山東省居民收入差距分析為突破口，考察現(xiàn)行財政政策的公平效應，分析存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，并提出完善促進收入分配公平的財政政策措施。

新常態(tài) 財政調(diào)節(jié) 收入分配

作者李華，經(jīng)濟學博士，山東大學經(jīng)濟學院財政系主任、教授、博士生導師（濟南 250100）；石子印，經(jīng)濟學博士，聊城大學計算機學院副教授（聊城 252000）；田旭，經(jīng)濟學博士，青島大學商學院副教授、碩士生導師（青島266071）；蔡倩，山東大學經(jīng)濟學院碩士研究生（濟南 250100）；朱玲軒，山東大學經(jīng)濟學院碩士研究生（濟南 250100）。

一、引言

收入分配制度是整個經(jīng)濟社會制度的一個重要組成部分，是“經(jīng)濟社會發(fā)展中一項帶有根本性、基礎性的制度安排”。財政制度不僅在收入再分配領域具有重要作用，而且居于主體地位的生產(chǎn)稅和國有企業(yè)分配制度也極大地影響了初次分配。由此可見，收入分配制度的改革離不開財政機制的運用與財政制度的改革。

隨著經(jīng)濟增長從高速轉向中高速，中國經(jīng)濟進入了新常態(tài)，居民收入增長速度和收入分布格局以及由此帶來的財政稅收結構都會產(chǎn)生巨大變化，收入分配制度改革也將隨之發(fā)生調(diào)整，經(jīng)濟新常態(tài)對于收入分配制度改革既是挑戰(zhàn)，更是機遇。因此，研究新常態(tài)下財政調(diào)節(jié)收入分配問題具有重要的現(xiàn)實意義。

二、財政調(diào)節(jié)收入分配的理論分析

（一）不同政策工具的收入分配效應

由于稅收和財政支出以及政府間的轉移支付都會對居民的收入分配產(chǎn)生影響，因此，財政被認為是調(diào)節(jié)居民收入的重要工具。

1.稅收的收入分配效應

稅收是調(diào)節(jié)收入分配的主要手段，在初次分配和再分配環(huán)節(jié)通過多個稅種發(fā)揮作用：貨物勞務稅影響各類商品和服務的相對價格，從而調(diào)節(jié)各經(jīng)濟主體的要素分配；消費稅對個人特殊消費行為的課征間接調(diào)控收入差距；企業(yè)所得稅調(diào)節(jié)企業(yè)經(jīng)營的利潤水平；個人所得稅調(diào)節(jié)個人收入水平，使之維持在一個合理的差距范圍內(nèi)；資源稅調(diào)節(jié)由于資源和地理條件而形成的級差收入；財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財富存量差距；遺產(chǎn)稅、贈與稅調(diào)節(jié)代際間的收入差距。

2. 財政支出的收入分配效應

以按經(jīng)濟性質(zhì)分類為例，購買性支出（如基本建設支出、農(nóng)業(yè)支出、科教文衛(wèi)支出等）使政府以商品和勞務的購買者身份出現(xiàn)在市場上，對社會生產(chǎn)和就業(yè)有直接影響，對收入分配有間接影響。基本建設支出通過政府投資，提高了被投資方所在行業(yè)和地區(qū)的收入水平。政府的行政管理費支出增加了政府公務員和其他財政人員工資收入。文教科衛(wèi)支出主要針對起點公平，創(chuàng)造平等的受教育條件和醫(yī)療保健條件。農(nóng)產(chǎn)品由于其生產(chǎn)的特殊性，各國均實行財政支農(nóng)等扶持和保護政策，調(diào)控了城鄉(xiāng)間的差距。

轉移性支出（如社會福利救濟費、社會保障補助支出等）是政府將資金直接轉移到領受者手中，對收入分配有直接影響，對社會生產(chǎn)和就業(yè)的影響則是間接的。社會保障補助支出體現(xiàn)了個人收入自我平衡的特點，對代際之間和特殊風險人群的收入分配產(chǎn)生影響。社會福利救濟支出提高了低收入者的收入水平，增進了低收入群體的利益。

3.政府間財政轉移支付的收入分配效應

政府間財政轉移支付是調(diào)節(jié)中央政府和地方政府之間以及地方各級政府之間財力余缺的主要方法。其重要功能就是均衡不同地區(qū)間的財力，實現(xiàn)整體公共產(chǎn)品均等化，逐步減少地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)全國各地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展。

（二）新常態(tài)下收入分配的特征和新趨勢

1.國民收入增速放緩。作為經(jīng)濟新常態(tài)的表象特征，2012年以來，我國經(jīng)濟增速逐年下降，2012年為7.8%，2013年為7.7%，2014年為7.4%。居民收入增長源于經(jīng)濟增長，因此經(jīng)濟增長速度下降意味著國民收入增速放緩，經(jīng)過初次分配和再分配后，居民、企業(yè)和國家三方面收入也都會受到不利的影響。

2.財富總量大，人均財富少。根據(jù)麥肯錫全球研究所的統(tǒng)計，2014年中國財富總量為21.3萬億美元，居全球第四位。但從人均收入看，2000-2014年，中國內(nèi)地人均凈資產(chǎn)從5670美元增加到2.13萬美元左右，與發(fā)達國家（瑞士58.1萬美元/人、澳大利亞40.3萬美元/人）相比，人均財富差距懸殊。

3.居民收入占比上升。有關學者研究顯示（何晴、張斌，2014），從國民收入分配結構看，2000年可支配總收入中，企業(yè)、政府和居民的收入分配格局為17.94%、14.53%和67.54%，而2008年三者的比重為22.74%、18.98%和58.28%，居民在國民收入分配中所占的份額下降了9.26個百分點。2012年，這三個部門的份額分別為18.47%、19.54%和61.99%，居民收入的份額比2008年提高了3.71個百分點，預計未來在宏觀調(diào)控下，居民收入份額將會保持持續(xù)上升的態(tài)勢。

4.區(qū)域收入差距趨向緩解。隨著“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定和推進，東中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性在增強，東部地區(qū)在結構調(diào)整、轉型升級中的引領作用更加明顯，中西部地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢繼續(xù)得到發(fā)揮，區(qū)域收入差距過大的情況將有所改善。

5.城鄉(xiāng)收入差距需要進一步控制。2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為28844元，農(nóng)村居民人均純收入9892元。近幾年城鄉(xiāng)居民收入差距雖略有緩和，但從近30年發(fā)展看，總體呈拉大趨勢。統(tǒng)計顯示，1985-2014年城鄉(xiāng)居民收入比由1.88：1（以農(nóng)村為1，下同）上升至2.92：1。因此，若想實現(xiàn)新常態(tài)下城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，仍然需要強有力的收入分配政策來進行引導和調(diào)控。

6.非技術、低學歷、低技能人員的收入面臨挑戰(zhàn)。步入新常態(tài)后，經(jīng)濟發(fā)展結構發(fā)生重大調(diào)整，強調(diào)質(zhì)量更好、結構更優(yōu)的增長，依靠資本、技術帶來的創(chuàng)新驅(qū)動。這對勞動密集型產(chǎn)業(yè)影響較大，特別是非技術、低學歷、低技能人員，容易出現(xiàn)技術性失業(yè)和結構性失業(yè)。同時，此類人員往往生活困難，缺乏社會保障，不利于居民收入差距的縮小。

7.存量財富差距拉大。目前造成貧富差距的因素除工資性收入等流量財富差距外，更重要是存量財富的影響，包括保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)、金融資產(chǎn)等，以及財產(chǎn)轉讓或交易環(huán)節(jié)中繼承的遺產(chǎn)、受贈的財富。在國家相關政策引導下，工資性收入差距在縮小，但是對存量財富差距的調(diào)控力度不足，部分財產(chǎn)稅種缺失。

（三）財政調(diào)節(jié)收入分配的目標和方向

財政收入和支出是調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。但目前個人所得稅與財產(chǎn)稅等直接稅規(guī)模較小，收入分配調(diào)節(jié)作用有限，加之經(jīng)濟新常態(tài)背景下財政收入低位增長，財政支出被寄以調(diào)控重任，需要通過優(yōu)化結構增強再分配職能。

首先，要創(chuàng)新財政支持機制，為低收入群體積累人力資本。增加教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面的財政支出，促進人力資本的積累，增加低收入群體向上流動的機會。此外，加大財政對新型城鎮(zhèn)化的支持，積極而穩(wěn)妥地推進完善農(nóng)民工市民化政策。

其次，要創(chuàng)新財政對低收入群體的轉移支付機制。在初次分配之外，財政還可以對符合條件的低收入者直接進行福利救濟和財政補貼，進行再分配。但是需要一套鑒定機制來識別出符合條件的人群，以確保財政資金的使用效率和效果。

最后，要完善稅收制度，構建對居民收入調(diào)節(jié)的稅收機制。直接稅無疑是最具有收入分配調(diào)節(jié)作用的稅種，可以通過設置與環(huán)境條件相匹配的稅收制度來實現(xiàn)最優(yōu)效果。其中，環(huán)境條件包含了稅收征管、文化傳統(tǒng)、對平等的認可度等方面。

三、山東省收入分配差距的現(xiàn)狀

改革開放以來，山東省取得了矚目的經(jīng)濟和社會發(fā)展成就，但居民之間的收入差距并未得到良好控制。

（一）居民個體收入差距小幅擴大

以往對居民收入的研究多針對宏觀數(shù)據(jù)，對微觀數(shù)據(jù)關注不足，容易產(chǎn)生對現(xiàn)實描述的偏離，影響分析結論和政策建議的準確性。本課題的居民收入數(shù)據(jù)來源于山東省的全員全額納稅申報數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)更加準確、全面。我們采取隨機抽樣方法，獲取每年10000人的大樣本數(shù)據(jù)。以2010年和2012年的個人收入數(shù)據(jù)為分析對象，收入分布如圖1所示。從中我們可以看出，當前山東省的居民收入呈現(xiàn)偏峰的非正態(tài)分布特征，低收入群體占據(jù)較高比重。

圖1：居民月收入分布圖（1萬元以下）

表1對兩個年份有效樣本做了統(tǒng)計描述，2012年較之于2010年整體收入水平提高，最高值是2010年最高值3倍多，但2012年樣本數(shù)據(jù)標準差遠超2010年，說明2012年數(shù)據(jù)分布比2010年更為分散。

表1 有效樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計描述 單位：元

我們進一步選取兩年份實際納稅人數(shù)據(jù)進行五等份分組，將樣本人群劃分低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組和高收入組。表2描述了實際納稅人有效樣本數(shù)據(jù)分組依據(jù)，以及各個分組臨界值。分組數(shù)據(jù)顯示，收入的組間差距隨著收入水平提高不斷擴大。

表2 樣本數(shù)據(jù)五等份分組 單位：元

（二）城鄉(xiāng)之間的收入差距依然明顯

1.從縱向看，城鄉(xiāng)居民整體收入差距過大

1978年以來，山東省城鄉(xiāng)居民的收入水平在不斷上升，但城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的收入分配差距也在逐年擴大（詳見表3）。從1978年到2014年，兩者絕對值的差距從276.85元增加到17340元，擴大了60多倍。同時從城鄉(xiāng)居民收入相對比值來看，山東省城鄉(xiāng)收入差距大致經(jīng)歷了下降、上升、下降、上升、下降的過程。

表3 山東省城鄉(xiāng)居民收入對比 單位：元

2.從橫向看，城鄉(xiāng)居民收入內(nèi)部結構差異大

從圖2可知，從2010年到2014年，城鎮(zhèn)居民的大部分收入來源于工資性收入，但該比例在城鎮(zhèn)居民收入的比重中年均下降1.56個百分點；經(jīng)營性收入與財產(chǎn)性收入占有比例較小，但都呈上升的趨勢；轉移性收入所占比例下降。從圖3可知，從2010年到2014年，農(nóng)村居民的工資性收入比例下降；其經(jīng)營性收入比例基本大于工資性收入比例，這兩者是農(nóng)村居民的主要收入來源；財產(chǎn)性收入占有比例最小，且在持續(xù)下降；轉移性收入比例持續(xù)上升。

圖2：山東省城鎮(zhèn)居民收入內(nèi)部結構分解

圖3：山東省農(nóng)村居民收入內(nèi)部結構分解

（三）行業(yè)之間的收入差距日益明顯

從表4中可以看出，在2009-2013年，山東省不同行業(yè)的平均工資有很大的差異。從2009年到2013年，金融業(yè)一直是收入最高的行業(yè)，而住宿與餐飲業(yè)一直是收入水平最低的行業(yè)，2013年其行業(yè)平均工資不到金融行業(yè)平均工資的二分之一。同時，最低收入行業(yè)與具有壟斷性質(zhì)的電力、燃氣、供水行業(yè)相比，差額從18254元增長到21113元。可見，壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的差距在逐漸擴大。

表4 山東省各行業(yè)工資水平 單位：元

（四）區(qū)域之間的收入分配差距持續(xù)存在

山東省位于中國的東部沿海地帶，特殊的地理位置導致省內(nèi)不同城市之間收入差距較大。城鎮(zhèn)居民可支配收入方面，如圖4所示，最高的濟南市是35648元，是最低菏澤市的1.67倍。農(nóng)村居民的純收入方面，如圖5所示，最高的青島市為15731元，是最低菏澤市的1.69倍。對于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間收入而言，也存在很大差距，各地城鎮(zhèn)居民的人均年可支配收入是該地農(nóng)村居民人均年純收入的2倍以上，最高的臨沂是2.92倍。

圖4：2013年山東省各市城市居民可支配收入 單位：元

圖5：山東省各市農(nóng)村居民純收入 單位：元

我們進一步將山東省分為魯南、魯北、魯中與魯東四大區(qū)域：魯南地區(qū)包括菏澤、臨沂、濟寧與棗莊；魯北地區(qū)包括德州、聊城、濟南、濱州與東營；魯中地區(qū)包括淄博、萊蕪與泰安；魯東地區(qū)包括青島、煙臺、威海、濰坊與日照，主要是山東省東部的沿海城市。

從表5看出，2009年到2013年，四大區(qū)域的人均收入水平都處于上升的趨勢，魯中與魯北地區(qū)的發(fā)展速度較一致，人均收入水平基本相同，而人均收入水平最高的魯東地區(qū)增長速度較為緩慢，相反，人均收入水平落后的魯南地區(qū)增長速度較快。即使如此，2013年魯南地區(qū)的人均工資為41986元，而其他三區(qū)的工資已超過45000元，其差距不容小覷。沿海城市憑借其地理位置的優(yōu)勢，享有更多的發(fā)展機會與優(yōu)惠政策，但先富的擴散效應并沒有得到充分顯現(xiàn)，所以，區(qū)域政策傾向的弊端在經(jīng)濟發(fā)展過程中慢慢地暴露出來。

表5 山東省四區(qū)域人均收入對比 單位：元

四、山東省收入分配差距的原因分析

隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，山東省居民收入差距不僅沒有明顯縮小，部分指標還呈現(xiàn)出擴大的趨勢。導致這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、人文環(huán)境等因素都會影響居民之間的收入水平。本文主要從初次分配環(huán)節(jié)、財政支出再分配環(huán)節(jié)與稅收再分配環(huán)節(jié)三個方面入手，分析山東省收入分配差距出現(xiàn)的部分原因。

（一）初次分配的失調(diào)

我國目前仍處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟的起步較晚，市場經(jīng)濟體制還不完善，市場中存在不合理的價格機制，壓低了農(nóng)產(chǎn)品價格，減少了農(nóng)民收入，造成了城鄉(xiāng)之間的收入差距。同時，由于市場上存在眾多的壟斷行為，扭曲了生產(chǎn)要素的價格，拉大了行業(yè)之間的差距，使初次分配產(chǎn)生失調(diào)。

再次，完善基層民主制度，肅清宗法制度不良影響。完善基層民主制度，首先必須嚴把選舉入口，對選舉過程實行嚴密監(jiān)控，對候選人實行嚴密資格審查，并以制度性規(guī)定將其明確為上級黨委職責，一旦出現(xiàn)霸選、賄選和其他違規(guī)情況，除對當事者進行懲處外，同時對上級責任人嚴厲追責。其次，教育農(nóng)民群眾，根除宗法觀念中的不良影響，加深對現(xiàn)代法治社會和村民自治體制的理解和認識，使其珍惜自己的民主權力，不畏強權，不受他人擺布操控，按照自己意志，選好能帶領自己發(fā)家致富奔小康的領路人。

（二）財政支出再分配效果不佳

1.地區(qū)間財力的較大差異加劇了居民的收入分配不平等

山東省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，各地市間的財力存在很大差異。如表6所示，2013年山東省人均財政支出中，青島、東營在10000元左右，但是泰安、臨沂、德州、聊城、菏澤五市的人均財政支出尚不足5000元。具體到與財政支出有關的分類中，各地市人均社保與就業(yè)的財政支出，最高的威海市是最低的濰坊市的2.50倍。在人均教育財政支出方面，最高的東營市是最低菏澤市的2.56倍。地區(qū)間財力的較大差異形成了經(jīng)濟發(fā)展落后→財力薄弱→公共服務數(shù)量不足→居民收入較低→經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)落后的惡性循環(huán)，加劇了居民收入分配的不平等程度。

表6 山東省2013年各地市人均財政支出狀況 單位：元

2.相關制度有待完善

（1）政府轉移支付制度不健全。我國目前轉移支付的規(guī)模雖然在不斷加大，但其執(zhí)行力度并不足以縮小居民之間的收入差距。主要表現(xiàn)在：第一，轉移支付的機制不協(xié)調(diào)，且偏向于城市；第二，轉移支付未對高收入群體進行調(diào)控，也未能改善低收入群體的收入狀況。

（2）社會保障制度的缺陷。社會保障制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，社會保障基金來源渠道狹窄，基金籌集規(guī)模有限；第二，社會保障制度的區(qū)域化、二元化，加劇了地區(qū)間居民的收入差距。

（三）稅收再分配政策的不健全

我省主要稅種的規(guī)模和占比情況如表7所示，我省地方財政的稅制結構的特點如下：（1）稅收總體依靠貨物勞務稅，所得稅類收入的比重相對較低；（2）所得稅收入中過分依靠企業(yè)所得稅，個人所得稅的比重較低；（3）財產(chǎn)稅中主要依靠對土地和城市經(jīng)營性房產(chǎn)進行的課征，導致財產(chǎn)稅基本來源于法人或企業(yè)納稅人的稅收收入。目前我國收入分配不公、貧富兩極分化日益嚴重，而具有調(diào)節(jié)職能的個人所得稅在稅收收入中占比很低，居民財產(chǎn)稅基本處于缺位狀態(tài)，在此情況下，很難發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。

2.在居民收入來源日趨多元化的情況下，個人所得稅對收入的調(diào)節(jié)力度越發(fā)薄弱。首先，我國的個人所得稅課稅對象缺乏完整性。目前我國只對工資薪金、勞動報酬等11項征稅，但隨著居民收入來源呈現(xiàn)多元化，現(xiàn)行的稅收政策無法充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入水平的作用。其次，個人所得稅在稅率的設定上也存在缺陷，稅率一刀切的方法，不能充分體現(xiàn)稅收政策對收入再分配的調(diào)節(jié)作用。再次，由于稅收政策中缺乏有效的所得稅監(jiān)督與控制政策，高收入群體出現(xiàn)大量的逃稅與漏稅情況，稅負主體變成中低收入群體，弱化了稅收政策對再分配的調(diào)節(jié)作用。

表7 2009-2013年山東省地方財政稅收收入比重

五、山東省財政收入分配政策公平效應的實證分析

（一）財政支出公平效應排序

為克服傳統(tǒng)的純粹定性描述方法的缺陷，本報告采用灰色綜合關聯(lián)度對山東省各市人均收入的影響因素進行分析。這一方法不僅能體現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的相似程度，還能反映出數(shù)據(jù)相對于始點的變化速率的接近程度，可以較為全面地表現(xiàn)序列之間聯(lián)系的緊密度。

以山東省136個縣級為樣本，選取經(jīng)濟發(fā)展狀況（人均GDP）、教育科技傳媒支出、一般公共服務和安全支出、農(nóng)林水事務支出、交通支出、醫(yī)療支出、社會保障和就業(yè)支出7個因素，分別對人均收入及其占全省人均收入比重兩個方面進行灰色關聯(lián)度分析，結果如表8所示。

表8 山東省各縣級人均收入影響因素的灰色綜合關聯(lián)度指標

根據(jù)表8中數(shù)據(jù)，將人均收入的影響因素進行排序，分別為社會保障和就業(yè)支出>人均GDP>一般公共服務和公共安全支出>教育、科技、傳媒支出>醫(yī)療支出>農(nóng)林水事務支出>交通支出。由此可見，居民人均收入受多方面的影響：

第一，財政政策在收入分配機制中發(fā)揮重要作用。以社會保障為主的轉移性支出，通過影響凈收入水平和未來的收入流量，對人均收入產(chǎn)生重要影響，著重保障了貧困人群、特別人群的基本生活。在所選取的樣本中，社會保障和就業(yè)支出所發(fā)揮的作用甚至超過經(jīng)濟發(fā)展水平，排在第一位。

第二，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對人均收入產(chǎn)生積極影響。在選取的樣本中，人均GDP 對人均收入的影響排在第二位。究其原因，經(jīng)濟發(fā)展水平是收入分配的基礎，經(jīng)濟總量的擴張更為居民人均收入的大幅增長提供了堅實的物質(zhì)基礎。同時，經(jīng)濟發(fā)展水平為社會保障體系健全和國家扶貧工作的開展提供了物質(zhì)基礎，使每個社會成員從中受益。

第三，一般公共服務和公共安全支出旨在保持政府職能部門正常運轉、維護社會安全，是居民正常生活的基本要求，其灰色綜合關聯(lián)度為0.6215，影響程度僅次于人均GDP。

第四，科教文衛(wèi)支出中，教育、科技與傳媒支出則通過促進社會人力資本的積累，提高回報率，使得弱勢群體的收入狀況可以隨著教育擴展過程得以改善，以0.5386的灰色綜合關聯(lián)度排在第四位。醫(yī)療支出通過保障居民享有醫(yī)療服務，對特定人群進行醫(yī)療補助，可以調(diào)節(jié)收入分配，其與人均收入的灰色關聯(lián)度為0.5276。

第五，農(nóng)林水支出直接作用于保護農(nóng)、林、牧業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，促進農(nóng)戶增產(chǎn)、增收。交通支出是政府在交通運輸和郵政業(yè)方面的支出，二者對人均收入的影響相對較弱。

（二）稅收政策收入分配效應的總體評價

促進社會公平的稅制體系包括貨物勞務稅、所得稅和財產(chǎn)稅，考慮到中國尚未征收個人保有性質(zhì)的財產(chǎn)稅，因此本文對我國居民稅收環(huán)境的搭建只包含了居民直接支付的個人所得稅和間接負擔的貨物勞務稅。

基于Kakwani（1977）的研究，本文使用K指數(shù)測度稅制的公平分配效應，并對K指數(shù)進行分解，將總體稅制的收入再分配效應分解為各個稅種的收入再分配效應。

為研究不同稅種（或稅類）對社會公平的影響，我們設置基于公平目標的居民稅收由個人所得稅與貨物勞務稅兩個部分組成，其中貨物勞務稅用包含增值稅、營業(yè)稅、消費稅、關稅、車輛購置稅、煙葉稅、城市維護建設稅在內(nèi)的綜合稅制替代，據(jù)此考察不同年度居民稅收的公平效應。

在個人所得稅中，本文的考察對象是工資薪金所得稅，主要是因為當前工資薪金所得是居民的主要收入來源，工資薪金所得稅在個人所得稅中占比較大，因此本文以此分析個人所得稅的公平效應。同時完整分析個人所得稅的公平效應，需要考慮扣除項目、稅率水平、稅收抵免和稅收漏損四個方面的因素，但由于我國稅制缺少對特殊群體的稅收抵免，同時稅收漏損主要受稅收征管水平的影響，且工資薪金所得的透明度較高，實行代扣代繳制度，稅收漏損較少。因此對我國個人所得稅的分析可不考慮稅收抵免和稅收漏損。本文中對于個人所得稅稅基公平效應的考察僅限于社保扣除。

我們在山東省隨機調(diào)查10000人采集微觀數(shù)據(jù)。為了能夠同時分析個人所得稅稅率調(diào)整和稅基調(diào)整對收入分配的影響，并消除2011年稅收消息對個人工資薪金發(fā)放的影響，獲取分析2010年和2012年的個人收入數(shù)據(jù)。為體現(xiàn)收入的年度總體特征，選擇每年12月份的數(shù)據(jù)作為分析樣本。

居民稅收在考察年份中的公平效應及其分解對比如表9所示，結論如下：

1. 隨著經(jīng)濟發(fā)展，我省2012年的居民貧富差距比2010年有所擴大，但是總體上居民稅收都具有十分有限的正向效應，且2012年調(diào)節(jié)幅度更大。數(shù)據(jù)顯示，2012年稅后基尼系數(shù)比稅前下降0.019832，2010年僅下降0.013031。

2.居民收入經(jīng)過總體稅制的調(diào)整，公平程度有所改善，其中個人所得稅起到正向調(diào)節(jié)作用，對于推動社會公平分配具有一定的正向促進作用，但是貨物勞務稅具有逆向調(diào)節(jié)效應，不利于居民收入分配的公平。表現(xiàn)為加入貨物勞務稅后稅收對收入公平產(chǎn)生了負貢獻率，由此進一步證明了當前貨物勞務稅不能有效改善收入分配。

3.具體考察個人所得稅的調(diào)節(jié)效應，免征額對于公平的貢獻較大。而在當前我國的居民收入呈現(xiàn)偏峰的非正態(tài)分布特征下，個稅改革侵蝕了所得稅的公平效應，即稅率結構的調(diào)整和免征額的提高并非有利于居民個人收入公平程度的改善。此外，個人所得稅的社保扣除制度也具有逆向調(diào)節(jié)作用。

表9 居民稅收公平效應及其分解對比

（三）社會保險籌資政策的公平效應

社會保險是社會保障體系中最重要的一環(huán)。社會保險是由政府舉辦，強制從職工的就業(yè)年份里撥出一部分收入交納保險稅（費）作為保險基金，一方面形成未來的社保支出來源，另一方面對于居民的當期收入具有重要的影響。本課題中我們對于社會保險籌資公平效應的考察僅限于三險一金，即養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和住房公積金。

對于有效樣本數(shù)據(jù)，使用DASP（Distributive Analysis Stata Package）V2.3軟件對社保籌資政策的公平效應進行研究。結論如下：

一是社會保障繳款扣除加劇了稅收的累退性，起到逆向調(diào)節(jié)作用，不同的社保扣除項目具有不同的逆向調(diào)節(jié)效用，其中：失業(yè)保險和醫(yī)療保險逆向調(diào)節(jié)作用不明顯，住房公積金扣除的逆向調(diào)節(jié)作用較為顯著，如表10所示。

表10 社保扣除公平效應總體數(shù)據(jù)分析

二是對于不同的收入群體，社會保障繳款扣除逆向調(diào)節(jié)程度不同，隨收入提高，逆向調(diào)節(jié)作用減弱，社保扣除在低收入群體中負向調(diào)節(jié)作用顯著高于在高收入群體的逆向調(diào)節(jié)。通過與總體調(diào)節(jié)效應對比發(fā)現(xiàn)，除高收入群體外，其他收入群體逆向調(diào)節(jié)作用均高于總體值，如表11所示。

表11 不同收入水平下社保扣除項目的公平效應

（四）體制性財政平衡政策收入分配效應的總體評價

1994年分稅制以來，無論是中央對山東省還是山東省對省以下政府的財政轉移支付都是持續(xù)增加的。省政府間轉移支付的規(guī)模和結構具有以下特點：

1.省以下轉移支付規(guī)模。分稅制改革以來，山東省也在不斷提高對省以下的轉移支付，由2000年的17.44億元增加到2013年的432.39億元，其增長速度快于財政收入的增長速度，表明省級政府正在將更多的財政收入用于安排轉移支付。

2.轉移支付結構。從山東省對省以下轉移支付的構成來看，2009年，山東省對省以下財政稅收返還為28.63億元，一般性轉移支付為31.38億元，專項轉移支付為37.10億元；到2013年，山東省對省以下財政稅收返還為29.36億元，一般性轉移支付為78.44億元，專項轉移支付為85.31億元，體現(xiàn)出山東省政府重視平衡各地財力的政策意圖。

3.從山東省對省以下一般性轉移支付的構成來看，頗具山東特色。以2013年為例，在78.44億元的一般性轉移支付中，均衡性轉移支付為1.12億元，其比例遠遠低于國家整體水平；與之形成鮮明對比的是，縣級基本財力保障機制獎補資金在一般性轉移支付中規(guī)模最高，其次是新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉移支付、基本養(yǎng)老保險和低保等轉移支付、義務教育等轉移支付、農(nóng)村稅費改革轉移支付。這種一般性轉移支付的結構安排與山東作為一個農(nóng)業(yè)大省的地位十分相符，反映了省級政府努力縮小收入分配的意圖。

從結構上看，現(xiàn)有的轉移支付體系中，專項轉移支付一直保持較高比例，目前比重接近一半。專項轉移支付容易出現(xiàn)“馬太效應”，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可提供的配套資金越多，得到的轉移支付資金也就越多，貧困地區(qū)得到的轉移支付資金相對匱乏，擴大了地區(qū)之間的貧富差異。再加上一般性轉移支付資金中規(guī)定了用途和大體使用方向，勢必使一般性轉移支付的均衡性功能和改進收入分配的效果大打折扣。

六、促進收入公平分配的政策建議

在經(jīng)濟發(fā)展的特定時期，收入差距擴大有其必然性和合理性，過度強調(diào)收入分配公平，會抑制經(jīng)濟活力、降低經(jīng)濟運行效率和經(jīng)濟增速。未來收入分配制度改革，需要根據(jù)我省經(jīng)濟發(fā)展情況，在保障經(jīng)濟增長活力與促進社會收入分配公平之間找好平衡點。

（一）完善稅收制度，發(fā)揮控高功能

建立稅收公平分配的制度體系要合理設計總體宏觀稅負水平，完善稅制結構，優(yōu)化稅收制度，發(fā)揮稅收在收入再分配中的基礎作用。

1.穩(wěn)定宏觀稅負

黨的十八屆三中全會提出穩(wěn)定宏觀稅負的戰(zhàn)略目標，確定了國民收入分配格局的基本框架。根據(jù)課題研究的結果，近十幾年來，居民收入的比重下降、國家和企業(yè)收入的比重上升，繼續(xù)發(fā)展下去將會影響收入分配格局的平衡。因此，按照需要和可能相適應的原則，在清費立稅、推動費改稅的基礎上，穩(wěn)定宏觀稅負無疑是唯一正確的選擇。穩(wěn)定稅負意味著稅負的結構性調(diào)整，為此需要降低貨物勞務稅比重，提高所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅的比重。

2.完善稅制結構

貨物勞務稅具有較高的累退性，鑒于我國當前貨物勞務稅的稅收地位以及所得、財產(chǎn)類直接稅改革進程的約束，需要對其進行以下幾方面的改革：一是適當降低貨物勞務稅的比重；二是實行差異化的稅收政策，如適當擴大高檔消費稅征稅范圍，實施結構性稅率調(diào)整；三是擴大增值稅低稅率的征收范圍，對彈性較小的生活必需品實行低稅和免稅。

同時，還應加強對財富存量的調(diào)節(jié)，逐步構建起完整的有利于調(diào)節(jié)個人收入分配的稅收體系，方向是以個人所得稅為主體、以財產(chǎn)稅和社會保障稅為兩翼、以其他稅種為補充，從多方面、多環(huán)節(jié)對個人收入予以調(diào)節(jié)。

3.優(yōu)化個人所得稅制

為實現(xiàn)稅收公平，科學設計個人所得稅制必不可少。盡快改革個人所得稅計稅模式，改單項分項計征為綜合計征模式。除稅法有規(guī)定的所得（如偶然所得）外，盡量將全部所得，包括工薪所得、經(jīng)營所得、勞務報酬等，實行按年綜合申報及納稅，減少稅收申報中的“水分”。在生計扣除方面，不但要考慮納稅人的正常生活需要，而且要考慮家庭的總收入水平及家庭人口的平均收入水平，教育、養(yǎng)老和醫(yī)療支出都應該允許從費用中扣除。

在稅負水平上，從我國現(xiàn)階段的居民收入狀況及國際上平均的稅收水平看，我國的邊際稅率應該確定在35%左右，最高不要高于40%。與此相配套，應完善源泉扣繳制，從立法上加強扣繳人的法律責任，這樣不但可以節(jié)約稅收成本，而且可以從源頭上減少稅收流失，提高稅收管理效率。

4.適時推進財產(chǎn)稅制改革

進一步健全財產(chǎn)稅制，完善對存量財產(chǎn)的調(diào)節(jié)。在房產(chǎn)稅方面可以考慮對不動產(chǎn)征收比例稅（或累進稅），尤其是對高檔別墅，應按價值的不同，實行五級左右的累進征收；對房屋租賃收入征稅，可以在扣除一定比例的費用之后，對其實際所得綜合征收15%左右的收入稅；在土地稅方面，可考慮針對不同用途課征不同水平的稅收；同時，要努力創(chuàng)造條件，做好遺產(chǎn)稅和贈與稅的立法工作，發(fā)揮稅收在這一領域的調(diào)節(jié)作用。

（二）完善社會保障制度，夯實托底基礎

首先，以增強托底功能為核心，完善社會保障制度。社會保障是縮小收入差距的最后手段。完善我國社會保障制度，應加大對低收入群體的保障力度，逐步提升統(tǒng)籌層次，消除逆向轉移支付問題。

其次，完善社會保障扣除制度，降低累退性。一是要規(guī)范住房公積金稅前計提，確保稅收扣除的公平性。二是要擴大失業(yè)保險和醫(yī)療保險稅前扣除的覆蓋面，在一定程度上弱化社保扣除的逆向調(diào)節(jié)效應。

再次，改革社會保障基金的征收辦法，由繳納社保基金改為征收社會保障稅。從立法和管理兩方面著手，完善法律基礎，同時，應本著國家、企業(yè)和個人共同負擔的原則，適當提高個人繳納的比重，最終在國家承擔一部分社會保障職能的前提下，達到企業(yè)和個人共同負擔10%左右（工資總額）的水平。

最后，統(tǒng)籌稅收—轉移支付制度體系，促進收入公平分配。從稅收公平的角度看，應提高低收入群體的社會保障繳款，加大扣除，但是從當期剩余收入的角度看這一措施又會減少低收入群體的可支配收入，因此需要政府在收入分配的近期和遠期目標中進行權衡。考慮到社會保障繳款的統(tǒng)籌使用，無法通過減少高收入者的繳付降低社保扣除的累退性，因此建議在統(tǒng)籌設計稅收—轉移支付的再分配調(diào)節(jié)體系中，政府應加強對低收入階層的轉移性支出傾斜力度，更多地通過社保支出承擔起社會公平職責。

（三）優(yōu)化財政支出結構，創(chuàng)新財政支持機制

通過對山東省財政支出的實證考察可以看出，財政調(diào)節(jié)收入分配的作用還不理想。為此，應優(yōu)化財政支出結構，對財政支持機制進行創(chuàng)新，具體包括以下四個方面：

首先，創(chuàng)新財政支持機制，加大財政對提升城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)人口就業(yè)率的支持力度。重點發(fā)展城鎮(zhèn)化，調(diào)整和完善財稅體制機制，確保進城的農(nóng)民工在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城鎮(zhèn)居民逐步實現(xiàn)同等待遇。同時，在提升城鎮(zhèn)人口就業(yè)率、萬眾創(chuàng)業(yè)方面，財政可以通過就業(yè)補助、貼息貸款、小額擔保貸款、技術培訓、搭建創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務平臺等舉措來給予支持。

其次，優(yōu)化財政支出結構，增加有益于收入分配調(diào)節(jié)的支出比重。理論分析表明，財政在醫(yī)療衛(wèi)生、社保與就業(yè)、住房保障、公共設施等類別的支出有益于收入分配的調(diào)節(jié)。一方面，它們能夠直接緩解居民的貧困程度，另一方面，能夠增強獲得更高工作收入的能力。所以，提高這些支出所占比重，同時均等其人均財政支出水平是財政調(diào)節(jié)收入分配所必需的。

再次，對于轉移支付性質(zhì)的再分配支出，要建立一套有效的識別與退出機制，使這類財政支出能夠精準瞄準目標個體。再分配性質(zhì)的財政支出能夠提高低收入群體的收入，有益于收入分配的調(diào)節(jié)。但是，轉移支付需要有行之有效的衡量標準，能夠準確識別出符合條件的受益者，要有完善的監(jiān)督審計機制。同時，還要有健全的退出機制，當受益對象不再符合保障條件時能夠及時退出。

最后，集中財政扶貧資金，針對特定區(qū)域及人群實行集中扶貧，避免資金分散。繼續(xù)強化對不發(fā)達地區(qū)的綜合支持，探討新形勢下這些區(qū)域改變落后現(xiàn)狀，尋找新的經(jīng)濟增長點的可行辦法，為區(qū)域經(jīng)濟升級轉型、居民生活水平提高，提供全方位支持。

（四）改革地方財政體制，均衡地區(qū)間財力

地區(qū)間的財力的差異，導致各地的人均財政支出不平等，影響了公共產(chǎn)品和服務的提供，加劇了地區(qū)間居民收入的不平等程度。所以，要改革地方財政體制，均衡地區(qū)間的財力分配，以確保基本公共服務的均等化。

1.從結構上，選擇適當?shù)呢斦D移支付形式

第一，取消稅收返還，消除逆向均衡。稅收返還具有逆均等化的效果。為了實現(xiàn)均等化和宏觀調(diào)控的目標，財政轉移支付中要取消與實現(xiàn)上述目標相背離的稅收返還。建議采取漸進的方式，逐步減少稅收返還數(shù)額和增量數(shù)額，尤其是富裕地區(qū)的增量數(shù)額，加大對貧困地區(qū)的補助。

第二，以一般性轉移支付為主，專項轉移支付補充。一方面，增加一般性轉移支付，縮小地區(qū)間橫向財力差距，促進基本公共服務均等化；另一方面，現(xiàn)階段仍需專項轉移支付投入，尤其是貧困地區(qū)的基本公共服務水平亟待提高，應加快基本公共服務建設。

第三，為了促進社會和諧、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，在提高均衡性轉移支付規(guī)模的基礎上，將專項轉移支付向落后地區(qū)和人群傾斜。目前專項轉移支付大部分都流向了東部發(fā)達地區(qū)，有悖于轉移支付的均等化目標。為此，應嚴格控制新設專項，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的轉移支付。

2.從程序上，公開透明、規(guī)范運作

程序公開透明才便于社會監(jiān)督和執(zhí)行。每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法，明確資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求，避免大項套小項，變相增設專項。

3.從制度體系上，建立財政轉移支付資金撥付和績效評價制度

第一，改進轉移支付分配的計算方法，提高轉移支付分配的科學性。科學合理轉移支付的規(guī)模應采用“因素法”來確定，有效地排除人為因素的影響，增加轉移支付資金可預見性，提高轉移支付資金的使用效率，使政府間轉移支付的額度較為公平合理。

第二，規(guī)范財政轉移支付的監(jiān)督與績效評估。應盡快成立相關專業(yè)部門對轉移支付項目進行專業(yè)協(xié)調(diào)和整合，同時成立第三方審計監(jiān)管機構，對轉移支付資金的使用效果進行考察，考察財政轉移支付資金的使用效率，使得資源利用效果最大化。

（責任編輯：王秉昕）

Research of Public Finance in Adjusting Income Distribution in the New Normal

Li Hua, Shi Ziyin, Tian Xu, Cai Qian, Zhu Lingxuan

The income distribution system is an important part of the whole economic and social system, and public finance plays an important role in adjusting income distribution. This article starts with fiscal policy and carries out research on the theoretical mechanism of public finance in adjusting income distribution. Furthermore, it combs out and sums up the characteristics and trends of income distribution combining with the economical requirements of new normal. On this basis, taking income gap of Shandong as a selective analysis, this article investigates the fairness effect of current fiscal policy to make clear the weaknesses and problems, and puts forward some suggestions to promote the fairness of fiscal policy.

new normal；finance adjusting；income distribution

*本文是2015年山東省重大財經(jīng)應用研究課題“新常態(tài)下財政調(diào)節(jié)收入分配研究”（ZDCJ-2015-08）階段性研究成果。