基于可持續發展視角地方基礎設施PPP項目實施的關鍵因素及評估研究*

安徽省池州市財政局課題組

基于可持續發展視角地方基礎設施PPP項目實施的關鍵因素及評估研究*

安徽省池州市財政局課題組

PPP模式在城市基礎設施建設領域得到了廣泛的應用，但大部分PPP項目在實施過程中未能取得預期的效益。因此，本課題基于可持續發展視角，從合作環境、合作主體、合作契約和合作項目四個維度來分析地方基礎設施PPP項目實施的關鍵因素，認為PPP項目的核心是建立在“多贏”基礎上的公私可持續合作。借鑒英國公共部門比較基準和物有所值的評價方法，構建了地方基礎設施PPP項目前期評估指標體系。并從財務、內部流程、創新能力和利益相關者角度構建了地方基礎設施PPP項目的可持續實施績效評價指標體系，為選擇和實施PPP項目提供決策參考。

可持續發展 地方基礎設施PPP項目 關鍵因素 績效評價

黨的十八屆三中全會上提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，PPP（Public-Private Partnership）模式在城市基礎設施建設領域得到了廣泛的應用，它不僅提高了基礎設施項目的供應能力，而且有效利用社會閑置資金，解決基礎設施建設資金短缺問題。在各級政府大力推動下，PPP項目披露如火如荼，但真實簽約率不高，在實施中也存在承諾不能兌現、項目性質發生變化等問題，使得目前只有為數不多的PPP項目能正常運作，大部分PPP項目未能取得預期的效益。因此，探索基礎設施PPP項目實施的關鍵因素，對PPP項目進行遴選及實施效率評價，為基礎設施PPP項目成功實施及管控提供理論參考，不僅具有重要的理論意義，同時也具有重要的實踐價值。本文在對地方基礎設施PPP項目實施的關鍵影響因素分析基礎上，基于可持續發展視角對其有效性評估進行探討，為地方基礎設施PPP項目的選擇和可持續實施提供決策參考。

一、地方基礎設施PPP項目實施的關鍵影響因素

PPP模式是政府和社會資本圍繞某一公共產品、公共服務的合作，是一系列項目融資模式的總稱。本課題從狹義的角度理解基礎設施PPP項目，系指政府與社會資本為了合作建設城市基礎設施，以特許經營權協議為基礎，彼此形成一種伙伴式的合作關系。目前，理論界主要是從利益相關者和所有權控制的視角分析影響基礎設施PPP項目的關鍵因素，一般認為投資環境、經濟可行性、融資方案、特許期的確定、風險分擔、契約完備、監管機制等問題直接影響PPP項目的實施效率。我們認為基礎設施PPP項目的側重點是建立合作伙伴關系，這種合作是一種由政策設計、契約規劃、承諾所形成的競爭合作，應以“雙贏”或“多贏”為合作目標。因此，基于合作的可持續發展視角，從合作環境、合作主體、合作契約及項目屬性等四個維度來分析影響地方基礎設施PPP項目的關鍵因素。

（一）從合作環境來看：穩定的政治、經濟、法律環境

由于PPP項目全生命周期長，因此在合作期內PPP項目所處周圍環境具有復雜性和多變性，這會導致合作雙方無法準確預見未來可能發生的所有情況，進而會對PPP項目的締約、建設和運營產生影響。復雜多變的環境主要包括政治、經濟和法律法規環境。政治環境的變化主要體現在政府政策的變化和政治承諾的改變。政府官員的換屆往往會伴隨著政策的變化，可能會導致某些在建項目的中斷，造成投資和公共需求的損失，例如上海的大場水廠和延安東路隧道的BOT融資模式，因政府購買服務政策改變而不得不被政府回購；經濟環境的復雜多變主要來自市場，市場的開放程度、需求的增減、經濟結構的變化、經濟危機的爆發、市政發展規劃的變化、市政基礎設施不配套、融資結構不合理、金融市場不健全等都會對經濟環境造成很大的沖擊；法律環境的改變主要來自法律的不斷修改和完善，如地方政府區域性的公私合作規章制度的建立和完善等。清廉穩定的政治環境、開放的市場環境、完善的法律框架、清晰完整的政策法規是PPP項目可持續運作并發揮其優勢的必要保證。

（二）從合作主體看：利益相關者的能力及目標

在PPP項目的建設過程中，主要的參與合作主體也是主要的利益相關者，包括政府、社會資本、金融機構和最終用戶等，其中，最主要的是地方政府和合作企業，他們的能力及利益目標直接決定著項目的實施效率。

首先，從政府的能力看。地方政府不僅是PPP項目的發起人，還是項目全生命周期的合作者，PPP模式需要政府對傳統方式下的項目管理或監管方式和流程進行變革，提高四個方面的能力：一是多部門合作的能力。PPP項目涉及到財政、發改、住建、交通、環保等多個政府部門，需要各部門通力合作，進行項目的必要性、可行性以及經濟性分析，制定PPP項目實施方案，多部門聯合審批審核，明確監管職責，建立對于項目公司的監督考核機制。例如監管部門認定項目公司的產品（服務）未達到協議標準，財政部門就要根據主管部門的考核結果和協議扣減服務費。無論是項目的篩選還是項目的運營，都離不開政府多部門之間的密切配合。有的還需要成立專門的PPP項目協調機構。二是政府財政能力。PPP項目運營期間，政府具有足夠的財政資金是保障項目順利實施的重要條件，這些財政資金主要包括支付各環節的費用，如前期調研費、土地購置費、購買服務費以及風險損失費等。政府對于付費模式以及可行性缺口補助模式必須明確，并要計算出在運營期間每年的付費數額，確保財政資金到位。所以規范有效的地方財政支出能力對PPP項目的選擇和運營產生直接影響。例如英國Fazakeley監獄和Brid-gend監獄PPP項目中，政府曾承諾，在私人部門不能投保商業險的情況下，政府充當承保人。然而，項目在運營過程中，因發生犯人騷亂和暴動，致使商業保險公司不愿為其續保時，政府卻無財力兌現承諾，致使私人部門無法承擔大幅提高的監獄運營成本，導致該項目的被迫終止。三是政府的公共管理和決策能力。在PPP項目管理中，政府必須明確職能邊界, 包括資產的邊界及監管的邊界，如市場準入監管、價格監管、運營監管等，以效率監管作為有效監管的前提和保證，提高決策能力。如應避免因決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP項目的運作經驗和能力、信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。四是從業者的能力。PPP持續時間長，并且涉及法律、金融、工程管理、會計等不同領域和不同專業，因此，對PPP從業者的綜合素質要求極高，需借助有較多相關經驗的第三方中介機構。例如池州市政府推動污水處理PPP項目時，先后借助北京大岳咨詢公司和北京國融興華資產評估有限責任公司等對項目進行前期論證和資產評估。同時，政府也能在與第三方合作中不斷提高自身的能力。

其次，從合作企業能力來看。一是合作企業誠信履約能力。地方基礎設施多為公共物品，要求合作企業具有很強的社會責任感，才能保證社會利益的最大化。PPP項目是政府和企業的長期合作，如果合作企業沒有較強的社會責任感，就很容易在項目的設計、建造、運營和維護階段惡意降低成本，導致公共產品（服務）質量的下降，或者需要契約的事后再談判，影響PPP項目的順利實施。二是合作企業的資金實力及融資能力。經過改革開放30多年的發展，我國企業也經歷了長足的發展，有了一定的資金、技術與管理經驗的積累。基礎設施建設投入巨大，只有具備雄厚的財務實力和投資人市場，才能比較容易獲得金融支持，滿足基礎設施PPP項目開工建設的資金需求。三是合作企業的技術與管理經驗。PPP項目的核心特征是體現“專業人做專業事”的市場分工思想，以提高項目的合作效率，而效率的提高來源于社會資本的技術與管理能力，尤其是運營技術與管理能力。因此，合作的企業必須擁有該行業較為先進的技術以及與之相關的管理經驗。

最后，從目標偏好來看，政府目標是把項目的融資、技術管理轉移給具有承受能力的社會資本，減少項目建設階段巨額的財政支出，并對經濟社會產生積極影響，實現社會利益最大化。因此，如果物有所值（Value for Money，以下簡稱VFM）指標較低或不能有效解決政府的財政負擔、風險難以控制、難以提供預期的公共服務規模或質量水平，該項目必然不能持續；而合作企業的目標是在整個生命周期里通過PPP項目獲得盡可能多的利潤，一旦無利可圖或雙方無法就項目的收益水平和收益分配達成一致，那么項目只能宣告失敗。

（三）從合作契約看：不完全契約的完善

PPP項目是一種基于契約的合作,必須通過締約來建立基本的合作框架，但由于項目合作關系的長期性及經濟與政治環境的不確定性，PPP項目具有天然的不可預見性，而契約不完全會留下毀約隱患，進而會造成投資效率的損失。因此PPP項目的締約在PPP項目實施的整個過程中尤為重要，在締約過程中出現的各種因素的不確定性對PPP項目效率的影響也是非常重要的。包括締約前尋找合作伙伴，契約中的權利和機制設計及制度安排、第三方仲裁等。其核心的影響因素有：一是政府尋找合作伙伴的方式。通常政府尋找合作伙伴方式有公開招標、邀請招標、競爭性磋商等方式。由于PPP項目契約的不完全性，可能導致社會資本的合謀行為和機會主義行為，例如企業會發生策略性競標行為，造成政府部門支出成本的提高。二是股權結構比例。如果政府部門投資比例過大，會造成社會資本責任弱化，給政府留下風險隱患；反之，如果政府部門不參股，那么可能會導致政府失去對整個項目的控制，偏離目標。因此合理的股權結構及明確的剩余控制權分配是契約最重要的內容。目前，理論界認為公私部門之間的控制權分配是影響合作效率的關鍵。三是風險分擔機制。PPP項目實施過程中，合理分配政府和企業之間出現的各種風險是實現PPP項目合理締約和提高PPP項目效率的重要因素。要在“共贏”理念下, 在政府部門和社會資本間建立合理的風險分擔機制，使社會資本承擔經營、市場等風險,政府則承擔政治風險（如政府決策失誤、政治信用）、法律變更風險及其它不可抗力風險（如自然災害）等，保障社會資本有一定程度的盈利。四是利益分配機制。PPP項目建立的同時，也就意味著一個利益分配格局的形成。由于PPP項目締約雙方的目標不一致，因此必須要建立一個合理的利益分配方案，確保PPP項目合作過程的順利進行。影響利益分配的主要因素是投入比例、風險分配、努力程度以及政府的監管及獎懲機制。由此，明確PPP項目合同結構和利益分配方式，建立保證契約系統內外責任有效監督的第三方契約監督機構尤為重要。五是雙方再協商機制。盡管 PPP項目模式較傳統模式有很多優點，但是由于PPP項目持續的時間長，很難解決項目建設與運營期間所發生的所有問題。因此，PPP項目參與雙方進行再協商就顯得非常必要。此外，PPP項目中政府與社會資本的合作不僅僅是經濟合作,也是一種社會合作，在PPP項目持續過程中,雙方會形成一系列契約之外的行為規范,包括正式的和非正式的，這種由關系的社會化產生的行為規范也會對PPP項目最終效率產生影響。

因契約不完全而導致項目失敗有一個經典的案例：安然公司投資并設立項目公司建設的大博電廠是印度國內當時最大的 BOT項目。項目公司與當地電力局簽定政府特許售電協議，協議規定：電價全部以美元結算；大博電廠建成后所發的電由電力局購買，規定了最低的購電量以保證電廠的正常運行；在一定條件下，電價將按照發電成本進行調整；政府對項目公司提供擔保，并由印度聯邦政府對當地政府提供的擔保進行反擔保。這樣，幾乎所有的匯率風險、市場風險全部轉移到了印度政府一方。正當項目建設時，亞洲金融危機爆發，盧比對美元迅速貶值40%以上，導致了大博電廠過高的上網電價，并最終迫使電力局不得不用接近于其他來源兩倍的電價購買大博電廠發出的電力。2000年世界能源價格上漲時，這一差價上升到近4倍。到2000年11月，電力局已瀕臨破產，開始拒付大博電廠的電費。根據協議，先由地方政府，繼而印度聯邦政府臨時撥付了部分款項，兌現了所提供的擔保與反擔保。然而，他們卻無法承擔繼續兌現其承諾所需要的巨額美元資金，不得不拒絕繼續撥款，導致該項目以失敗告終。該項目的失敗是與該項目不合理的風險分配結構聯系在一起的。

（四）從項目屬性看：適應經濟社會環境可持續發展

可持續發展有兩方面含義，一是基礎設施PPP項目要與區域經濟發展水平相一致，能持續滿足消費者的長期有效需求，必須對社會、經濟、環境和資源可持續發展起促進作用；二是基礎設施PPP項目本身的發展是可持續的，即項目本身的耐用性、服務的市場性、維護的快捷性、需求的穩定性和使用的可持續性。PPP項目將公共物品的供給和付費建立起直接的聯系也能體現可持續性。例如人們必須為污水處理支付完全市場價，水的消耗將大大減少。此外，引入社會資本參與基礎設施建設，使得一些原來沒有條件建設的城市公共基礎設施獲得了發展，而且社會資本帶來的先進技術使得在進行設施建設的同時，最大限度地減少給城市帶來的污染，保護了城市生態平衡，從而使城市獲得可持續發展。

二、地方基礎設施PPP項目選擇及立項評估

從地方基礎設施PPP項目實施的關鍵影響因素分析中，我們不難看出PPP項目的成功運作需要具備很多條件，很多項目由于決策失誤、需求變化以及過度的風險負擔等原因導致項目失敗，給雙方帶來了很大的損失。

關于PPP項目的選擇及其評估研究，理論界大都基于剩余控制權在政府部門和社會資本之間的分配展開研究。較早的有Besley和Ghatka（2001）提出的BG理論，Francesconi和Muthoo（2006）提出的FM理論。國內學者賴丹馨，費方域（2010）主要通過模型就PPP項目模式與傳統競標模式進行效率對比來得出PPP項目模式的適用性范圍。這里，我們擬基于PPP合作項目可持續發展關鍵影響因素分析的基礎上，借鑒英國公共部門比較基準（Public Sector Comparators，以下簡稱PSC）和VFM的評價方法，探討地方基礎設施PPP項目前期評估。

（一）英國PPP項目選擇及評價的啟示

PPP項目的概念最早是由英國提出的，并得到了歐盟、聯合國、世界銀行等國際組織的積極推介。目前英國就PPP項目模式的推廣已經形成了較為規范的體系。2004年英國政府頒布了《資金價值評估指南》，提出了運用VFM評價方法對公共項目進行評價。VFM理論是利用生命周期理論對PPP項目價值進行計算和評估，是用來評價政府、組織等機構能否通過項目全周期的管理和運營，從項目的產品或服務中獲得最大收益的一種評價方法，對項目的價格以及所有其他形式的成果進行定性和定量分析。通過VFM評價，有利于促進資源利用最大化，更好地實現基礎設施項目建設運營的經濟性，即用最小的投資來實現項目或產品的功能。VFM評價方法意在用于備選方案的比較和選擇，即在參考以往同類項目經驗數據的情況下，通過提供該公共服務的不同模式的潛在收益，對各備選方案進行評價比較，從中選擇能夠提供最大VFM的方案。它采用了PSC作為衡量的標準，該值由此成為VFM評價方法中最重要的參數。

作為VFM評價應用最廣泛、發展最完備的國家，英國財政部公布的《資金價值評估指南》中對VFM的評價程序做了標準化的規定。這一標準程序由三個階段構成，分別是投資評價階段、項目評價階段和采購評價階段，具體階段內容見表1。

表1 英國財政部規定的VFM評價程序

從英國對公共項目進行評價中不難看出，PPP項目評估是一個動態的復雜過程，需要定性與定量結合，在不同的階段有不同要求，存在不同的評估方法。VFM評價是判斷某項目能否采用PPP項目模式、代替政府傳統采購模式實施基礎設施及公共服務項目的一種常用的評估方法，其定性分析采取專家評分法，對于結果超過60分的，可以采取PPP模式；對于評分結果小于60分的，不能采取PPP模式，評價結果受專家水平及主觀偏好影響。而定量分析是在假定采用PPP項目模式與政府傳統采購模式的產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP項目模式能否降低項目全生命周期成本。定量評價方法看似準確，但就我國現狀而言，很難獲取相關真實數據，實際操作存在一定難度。因此，不能僅僅依靠物有所值評估來判斷某項目能否采用PPP模式，還需要針對合作環境、合作主體的偏好及能力、合作項目本身屬性等進行多維度綜合評估。

（二）基礎設施PPP項目前期評估體系指標構建

地方基礎設施PPP項目進行前期評估是要規避項目決策時“一言堂”或“首長工程”現象，分析項目成功實施需要具備的基本條件，以便對達不到標準的項目在簽約前及時中斷。這里基于前面對PPP項目實施的影響因素分析，借鑒英國對PPP項目前期評估方法，構建基礎設施PPP項目前期評估體系指標，以期為政府在PPP項目前期進行科學選擇和評估提供思路和借鑒。

1.PPP項目的前期評估的分析框架

PPP項目政府和社會資本合作的有效運作涉及三個主體和一個客體，這三個主體是地方政府、參與合作的企業和社會公眾（消費者），他們都是利益相關者，一個客體即項目本身。這四個方面各自獨立、自成體系又相互影響，任何一個條件不具備，都會影響PPP項目有效實施，甚至導致項目失敗。為此，我們從這四個維度構建PPP項目雙方合作前期評估分析框架，見圖1。

圖1：PPP項目前期評估框架

2.PPP項目前期評估指標體系

從項目自身特點看，項目是雙方合作的載體和依據，因此，應綜合考量項目特點和屬性。PPP項目成功運作的一個重要標志就是社會資本能夠獲得穩定的收益，這樣才能提高項目的吸引力，促進社會資本的積極參與和競爭。此外項目建成后能否緩解城鎮基礎設施供應的矛盾，能否改善城鎮居民生活質量，能否減少污染改善環境，能否推動當地的經濟發展，成為衡量PPP項目成功與否的重要參考指標。項目具有合作的條件還需要項目本身具有適宜的投資規模、建設周期、地理位置和建設條件；而項目的消費排他性、規模效益、外部環境效應、經濟前景、現金流量以及項目符合政府的長遠規劃等因素都將直接決定其是否能夠采用PPP項目模式進行建設。從地方政府維度看，作為合作的主體之一，在項目進展中起導向性的作用。有效實施合作，政府必須有能力提供保障條件并實現自己的期望。從合作企業維度看，PPP項目目標的實現，依賴于項目公司的運作水平，因此，項目公司必須在項目開發、運作方面具備相關的經驗和能力，能保證在投資預算范圍內和計劃時間內建成。企業只有具備一定水平的軟實力，才能保證合作的有效性、降低PPP項目的成本和風險、提高VFM效果，從而增進社會利益，使政府和社會公眾獲益。從社會公眾看，有效滿足公眾需求是PPP項目的目標，若公眾不存在公共服務的長期需求或需求程度較低，項目建設就失去了意義。 例如成都第六水廠PPP項目，因對未來用水量預測不準，設計規模過大，當地政府為了滿足合同中最低購水量，減少其他水廠的供水量，導致其他水廠的虧損和供水成本的增加。此外，若項目不能提供良好的服務或收費較高，超出了社會公眾的承受范圍，該PPP項目將以失敗告終，合作也不能發揮應有的效能。例如上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題，由于關系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價，使項目最終難以持續。基于以上分析，我們構建如下評估體系指標，見表2。

表2 PPP項目前期評估體系指標

構建PPP項目前期評估體系指標，僅僅能為政府科學選擇和評估項目提供一個基本思路，實際評估時還必須根據具體項目采用多種模糊統計方法，通過專家打分明確其關鍵評估指標。我們利用案例法及文獻法研究了英國及日本的PPP項目簽訂契約前中斷的原因發現，其中最重要的影響因素可以歸納為六個：VFM指標值較低、政府的財政能力不足、存在更優開發方式、存在外部阻礙條件、預期風險難以控制和難以選擇合適項目公司。很顯然，這也是我們在進行PPP項目前期評估時必須關注重點。

應該說，對PPP項目進行評估，對不具備條件的項目不予立項或變更條件重新評估，這樣既可以避免PPP項目在開發過程中因各種問題為雙方帶來損失，也可以避免巨大的資源浪費。

三、PPP項目可持續實施績效的評價

可持續發展層次是站在長遠的發展角度來考察PPP項目。一般而言，理想的PPP項目可持續實施績效評價指標必須能夠如實反映其在各個階段的績效水平，全面體現項目的執行效率、效益和合作關系的變化及社會公眾滿意度，并能體現資源利用和經濟社會的可持續發展。為此，我們將PPP項目可持續實施作為目標層，從項目公司財務、項目執行內部流程、項目公司創新力、利益相關者滿意四個維度構建績效評價指標體系，圖2為PPP項目可持續實施評價指標體系。

圖2：PPP項目可持續實施評價指標體系

1.PPP項目可持續實施績效評價維度分析

從財務角度來看，PPP項目在實施過程中，存在著眾多的風險和不確定性，這些風險和不確定因素的發生會對PPP項目的財務和融資狀況產生極為不利的影響，甚至有可能會導致PPP項目的中斷。實際上項目公司（SPV）都要自負盈虧，這就需要項目公司具備較好的財務運作能力，獲得充足的現金流，通過靈活的融資策略，不斷開拓市場。另外，對于城市基礎設施PPP項目來說，面對公眾較多、周期長、收益不確定等因素，因此對財務融資創新能力的要求高于普通建設項目。綜合運用不同的財務工具和融資手段優化PPP項目的現金流，降低金融風險，保證項目健康營運，獲得充分的盈利，已成為眾多利益相關者的共識。

從內部流程角度看，PPP項目公司必須具備一定的管理能力，能夠熟練使用科學的技術手段來保證項目的良好運行。有關進程控制的指標不僅能提供有效的幫助界定項目價值，還有助于雙方跟蹤和解決進程中的問題。PPP項目包括建設期和運營期，首先強調的是政府部門對項目進程的管制，良好的管制才能促進績效的提高。安全與風險的控制、可持續發展能力也成為PPP項目績效提高的重要途徑。其中安全與風險的控制方面，風險轉移和風險分擔是PPP項目模式的重要環節，PPP項目的可持續發展重點表現為組織的可持續生存、資源的有效利用、環境和健康的協調發展。

從項目公司創新能力角度看，項目公司技術創新和學習能力相當重要。加大科研開發投資力度和員工的培訓可以幫助公私雙方不斷獲取新知識并且轉化為現實的生產力，PPP項目的業績需要通過持續的競爭力優化而提高。科研是技術創新的源頭和動力，新知識和新技術的應用與轉化能力對于PPP項目績效的提高至關重要，值得PPP項目的公私雙方管理者進行深入的研究和探討。同時，在這一過程中，PPP項目為技術轉移、擴散和進步提供了良好的平臺。PPP項目漫長的建設使用周期成為技術進步的孕育地，借助PPP項目平臺，政府部門可以不斷學習社會資本所掌握的前沿技術和高效的管理技巧，所有參與其中的部門也會不同程度地受到先進技術的影響，這樣有助于新技術的擴散和轉移。

從利益相關者角度看，PPP項目的利益相關者眾多，涉及政府部門、社會資本、社會公眾等多個方面。需求的多樣化決定了PPP項目的績效衡量指標會由于不同的偏好出現差異。然而，一個成功的PPP項目模式是要保證提供低成本高質量的公共產品和服務。盡管利益相關者會有很多不同的需求，比如說政府部門希望最大化公共設施的效能，社會資本希望從PPP項目中獲得更多的利益，社會公眾則希望從PPP項目中享受到更多高質量的公共基礎設施和公共服務，這些都必須建立在項目獲得成功的基礎上。但最終社會公眾的滿意程度才是對PPP項目的最高評價。

2.PPP項目可持續實施績效評價方法

PPP項目績效指標的確立只是其績效評價的第一步，如何運用定量的方法設定PPP項目績效評價指標的權重也是PPP項目績效評價的關鍵。美國運籌學家薩得（Satty）教授于1973年提出一種多準則決策方法—層次分析法（AHP），該方法在問題層次化基礎上，按照問題的性質和既定的目標，把問題分解成不同的因素組合，并且根據各因素間的關聯性和隸屬關系組合成不同的層次來建立層次分析模型，最終，將系統分析轉化成最低層（各種關于決策的措施和方案）相較于最高層（總目標）的相對重要性權值確定的排序問題。因此，對PPP項目應用層次分析法進行系統分析，具有很強的操作性和科學性。采用AHP法，項目的可持續實施績效值模型可以表示為：P4來自于圖2中的準則層，指的是各自的權重，可根據專家評審，科學確定權重。

3.PPP項目績效評價與政府的監管

科學規范的對PPP項目可持續實施進行績效評價，是政府監管的重要手段。PPP項目模式中地方政府已由項目建設者轉化為項目的規劃者、保障者，更是各方利益的協調者和監管者。政府對PPP項目的監管包括經濟性監管和社會性監管。經濟性監管既有限制性措施，比如價格調整和績效標準等，也有支持性的行為，比如稅收優惠等。例如池州市財政局就是根據項目公司提供服務情況以及住建委對每月賬單提出的審核意見后按季度向項目公司支付購買服務費。社會性監管主要是保證社會和項目的安全，保證項目產品的質量，對項目的運營效率和質量加強監督，這些都要依賴于對PPP項目可持續實施的評價。由此，組織好對PPP項目可持續績效評價，及時完善各種管理制度和管理機制，對PPP項目可持續實施具有重要作用。

四、結論

本文分為三個部分，第一部分基于可持續發展視角從合作環境、合作主體、合作契約及合作項目屬性等四個維度來分析地方基礎設施PPP模式的關鍵影響因素。認為PPP項目的核心是建立在“多贏”基礎上的公私可持續合作，因此需要有適宜PPP項目穩定運行和合作的政治經濟法律等環境；作為合作主體的政府必須具備多部門合作能力、財政實力、公共管理和決策能力以及PPP工作人員從業能力，而合作企業則要具備誠信履約能力、資金與融資實力以及技術與管理經驗；合作伙伴選擇、股權結構、分險分擔、利益分配與再談判機制等因素是影響合作契約完備的重要因素；合作項目則要適應經濟社會環境可持續發展。在此基礎上，第二部分提出了選擇PPP項目必須的條件框架，借鑒英國公共部門比較基準和物有所值的評價方法，從合作項目、地方政府、合作企業、社會公眾等四個維度構建了27個基層基礎設施PPP項目前期評估指標，以期為政府在選擇PPP項目時提供參考。第三部分從財務、內部流程、創新能力、利益相關者角度構建了地方基礎設施PPP項目的可持續實施績效的評價體系指標，為政府對地方基礎設施PPP項目可持續實施績效適時進行評價監督提供理論參考。

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（責任編輯：龐梅）

Research on the Key Factors and Evaluation of the Implementation of the PPP Project of Local Infrastructure Based on the Perspective of Sustainable Development

The Research Group of Chizhou Finance Bureau in Anhui Province

PPP model has been widely used in the field of urban infrastructure construction, but most of the PPP project in the implementation process has failed to achieve the expected benefits. Therefore, this paper from the perspective of sustainable development, to analyze the key factors of local infrastructure PPP projects from four dimensions of cooperation environment, cooperation body, cooperative contract and proect, that the core of PPP project is a means of sustainable public-private cooperation built on the basis of“win-win”. By reference to the evaluation method of the reference value and the value of money in the UK public sector, the preliminary evaluation index system of the local infrastructure PPP project is built. And from the financial, internal process, innovation capability and stakeholder perspective,we establish the sustainable implementation of the local infrastructure PPP project performance evaluation index system for the selection and implementation of PPP projects to provide decision-making reference.

sustainable development；the PPP project of local infrastructure；key factors；performance appraisal

*此課題為安徽省財政學會2015年度招標課題。課題負責人：吳慶華；課題組成員：項桂娥、張林森、章月群、李國勝。