對盤活財政存量資金的研究

田秀琴

[摘 要] 目前，在盤活財政存量資金工作中，存在的主要問題是：財政管理體制不夠理順；專項資金使用管理的特殊限制；財政財務管理仍不夠精細；盤活存量資金的配套制度未及時跟進；國庫集中支付總預算會計核算制度仍有不足；地方或部門利益原因加大了存量資金盤活難度。財政存量資金的管理應是一項常態化工作，應從完善體制、健全機制、修訂制度、推進改革、強化管理等方面入手，促進各級政府積極清理財政存量資金，強化財政資金管理，客觀上實現項目管理到位、預算編制合理，執行進度加快，達到存量資金大幅壓縮，財政資金績效有效提升的目標。

[關鍵詞] 盤活財政存量資金；財政管理體制；研究

[中圖分類號] F810 [文獻標識碼] B

為進一步提高財政資金績效，確保國家的各項政策落實到位，國務院、財政部和黑龍江省政府分別出臺了《國務院辦公廳關于進一步做好盤活存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）、《財政部關于推進地方盤活存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）和《黑龍江省人民政府辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（黑政辦發〔2015〕8號）等文件，各級財政部門和預算單位在各級政府的領導下，深入開展了盤活財政存量資金的工作。但從現實情況看，存量資金高居不下的原因復雜，盤活難度較大。

一、盤活存量資金工作中的主要問題

（一）財政管理體制不夠理順

財政存量資金過大的問題由來已久，這與目前財政管理體制不夠理順、各級政府間事權和支出責任劃分仍不夠清晰等關系密切。一是黑龍江地處我國邊境，大部分市縣經濟基礎薄弱，地方可用財力只夠保工資、保基本運轉，但在改革發展中地方卻要承擔較多的事務，超財力辦事業的情況比較普遍，形成賬面存量資金較多實際國庫資金較少的現狀，同時還存在大量債務需要償還，地方財政盤活存量資金壓力巨大。二是近年來中央和省級財政部門在上級轉移支付安排中，專項資金占有份額越來越高，使地方可集中管理統籌使用的上級轉移支付資金越來越少。上級專項資金審批決策集中于中央和省級部門，部分項目設置與地方實際結合不夠，甚至一些項目之間還存在交叉重復現象，專項資金分配制度不夠合理，投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出類別，使一些項目難以實施，致使一些專項資金閑置。

（二）專項資金使用管理的特殊限制

近年來，隨著國家專項資金越來越多，相對應也產生了大量的結轉結余。一是專項資金從立項、審批、變更、上級撥付資金、按進度付款、工程驗收等是一個復雜的過程，需要上級部門之間、下級部門之間、上下級部門之間密切溝通配合，才能順利實現專項資金的使用。從黑龍江省情況看，相當部分專項資金尤其是基建類資金，主要在當年三季度以后下達，下達時間晚，影響了當年的項目實施。二是由于北方的氣候特點，工程施工期主要集中在4月份至10月份，施工時間短，當年完工的項目，驗收基本上都在第四季度，導致年底支出較大，如果當年不能完工，只能結轉下年。為此，財政部門為保證項目今后的繼續開展實施，達到上級要求的財政支出進度，在年終決算時將專項資金分配后進行入國庫集中支付系統或是直接將資金從國庫撥到財政專戶、暫存科目或相關預算單位賬戶，待以后年度繼續使用，從而導致財政專戶、預算內暫存科目或預算單位沉積了大量的存量資金。

（三）財政財務管理仍不夠精細

受現行行政管理體制影響，有些部門當年項目實施計劃和中長期規劃銜接不夠，又缺乏項目庫儲備，當年項目實施計劃的制定時間滯后于預算編制。在預算執行中，市縣和部門項目評估論證、初步設計、資金配套、招投標等前期工作準備不充分，上級財政專項資金下達后，不能立即形成撥款的必要條件，臨時啟動項目前期工作又耗費一定時間，導致很多專項資金當年無法形成實物工作量和有效支出，造成大量資金結轉，預算執行中“錢找項目”和“錢等項目”現象比較突出，導致預算執行進度緩慢。

（四）盤活存量資金的配套制度未及時跟進

按照相關政策要求，政府性基金按照規定只能用于指定的基金類別項目，無法用于公共預算支出；專項收入必須用于教育、環保和國土等特定支出方向，難以統籌用于其他方面。從近期各級政府下發的文件中可知，對上述資金如何統籌使用問題，上級政府和財政部門的“報告、通知”中多次進行原則上的強調和要求，但始終沒有出臺具體實施意見或辦法，加之目前各項政府性基金均具有專款專用性質，特別是在土地出讓金的使用方面，上級部門不斷加大監督檢查力度，導致地方難以統籌使用，形成資金閑置。

（五）國庫集中支付總預算會計核算制度仍有不足

現行國庫集中支付總預算會計制度規定，用款計劃批復下達即視同資金撥付預算單位，財政總預算會計年底按照權責發生制列報支出。實際上用款計劃批復下達后，預算單位并未形成實際支出，用款計劃大量結轉結余，存量資金只不過換做另一種表現形式，未達到緩解財政收支矛盾和盤活存量資金的初衷。

（六）地方或部門利益原因加大了存量資金盤活難度

盤活存量資金工作，涉及上級財政部門收繳或本級財政部門收繳，直接影響到地方或部門利益，有的地方或預算單位對此認識不足，認為既然分配到本單位，就是自己的錢，誰也動不得，從而加大了存量資金清理回收的工作難度。

二、建議

（一）進一步理順財政管理體制

一是加快推進稅制改革。在稅種劃分及分享比例上盡可能向地方傾斜，提高地方可用財力；二是加快推進事權的劃分。上級政府根據各地實際情況，盡可能將中央與地方、省級與市縣的事權范圍劃分清晰，并且在短期內不易頻繁變化和調整；三是加快完善一般性轉移支付制度。一般性轉移支付規模增加，讓地方將其作為財力在年初能夠很好的安排預算，同時上級對下級的專項資金要盡早確定，盡量減少年終下達額度，防止年末財政無法撥付或預算單位無法支出而形成存量資金；四是加快整合專項資金。新修訂的《預算法》規定，財政專項資金以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付資金為主體和建立健全專項資金定期評估和退出機制，建議財政部盡快制定逐步減少專項資金的時間表，解決目前專項資金設立過多、分散零散、績效不高、整合協調難度大的問題，以增加地方政府的統籌資金能力，減少資金沉淀。endprint

（二）進一步提高財政財務管理水平

為充分發揮財政存量資金的使用效益，各級財政部門和預算部門要繼續提高財政財務管理水平，使預算管理從重投入向重產出轉變，不斷加強調預算支出的效率與效益，盡可能地花更少的錢、辦更多的事。一是繼續深化部門預算改革。預算部門要加強項目庫建設，做好項目的前期論證，確保項目可行、預算合理、執行到位。建立部門預算編制與結轉結余銜接機制，著重解決部門預算編制置前，結轉結余清理置后的問題；二是繼續加強預算執行進度管理。財政部門對年初預算已安排且在財力可控范圍內，及早下達指標；對上級財政部門下達的專項資金加快文件傳遞，及時分配下達；對各類民生支出要優先安排，提前下達；加強日常執行管理，充分發揮監督管理職能，加強資金管理，從編報、審核、管理、評價、結余等多方面進行全過程監管；預算部門要有效改變積極爭取項目預算、消極實施項目執行的不良現象，減少預算單位資金結余，減輕財政負擔，增加可用財力，提高資金使用效益；三是繼續深化國庫集中支付管理改革。擴大預算單位國庫集中支付范圍，并嚴禁將財政資金從零余額賬戶支付到預算單位基本賬戶，從而在支付系統上時時監控預算單位支出進度情況，也便于上級和本級財政監控部門結余結轉情況；四是繼續推進績效評價改革。財政部門和預算部門要嚴格按照《預算法》的要求，在合法合理使用財政資金的同時，注重資金的績效，不斷加大項目事前、事中、事后跟蹤問效力度，提高預算執行的效率和剛性。

（三）完善盤活存量資金的配套制度

清理和盤活財政存量資金是國家的一項積極政策，但要防止地方以盤活為由，隨意收回部門的專項資金，影響事業發展。一是建議國家或授權省級財政部門及時出臺盤活財政資金的具體操作細則等相關規定，便于基層操作和資金的規范化使用。如對專項資金的回收，明確具體的操作程序和相應的手續；對預算部門的存量資金收回本級預算安排使用的，是否應建立相應的審批備案制度；對政府性基金和專項收入等列收支資金的具體統籌使用，建議盡早出臺具體規定；對回收資金的財務處理，從財政到預算部門要有規范統一的要求，做到規范管理。二是細化權責發生制使用的具體規定。從目前政策規定來看，允許地方財政部門年底按照權責發生制列報支出。建議財政部就規范使用權責發生制出臺具體規定，避免地方鉆政策漏洞，影響盤活工作的推進效果。

（四）落實盤活存量資金的配套措施

在盤活存量資金工作中要杜絕“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的片面做法，要將其納入財政改革的整體工作中進行統籌安排，通過落實其他工作，來進一步盤活資金。一是建立財政存量資金定期清理機制。要發揮地方政府和財政部門的主觀意識，加大清理力度，該收回的要收回，該支出的要督促預算部門加快支出進度；二是各級財政部門完善和簡化撥款流程，保證支出管理各個環節的有效暢通，并與預算部門緊密配合，確保預算盡早批復，指標盡早下達，資金加快撥付；三是建立健全對外借款清理機制，定期清理，分清情況，該核銷的核銷，該收回的收回，確保財政支出需求和庫款余額真實準確；四是完善專項資金報告機制，及時掌握該資金使用情況，確保項目完工后及時收繳結余結轉資金；五是建立支出進度月度和財政存量資金通報工作，進一步建立健全預算考核機制，建立以減少存量資金、提高資金使用效率為核心的預算執行考核評價體系。督促各部門、各單位嚴格落實國務院規定，對支出進度慢、盤活財政存量資金不力的地區或部門及時通報或約談。

財政存量資金的沉淀是多年形成的結果，盤活工作也非一朝一夕即能完成，只有正視工作中的問題和不足，采取有效的措施，在各級財政部門和預算部門的共同努力之下，才能達到盤活之目的，使財政資金的使用更加規范、安全和有效。

[責任編輯：王鳳娟]endprint