社會保障全覆蓋的中國經驗

■文／本刊記者 向春華

社會保障全覆蓋的中國經驗

■文／本刊記者 向春華

11月17日，國際社會保障協會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。評審團的基本授獎理由是：在過去的十年里，中國憑借強有力的政治承諾和諸多重大的管理創新，在社會保障擴面方面取得了舉世無雙的成就。確實，從職工基本養老保險和職工基本醫療保險向新農保、城鄉居民基本養老保險和新農合、城鎮(城鄉)居民基本醫療保險的擴展過程中，來自黨中央和政府堅定的政治意愿，社會保障制度以及管理方式的創新，是推動中國實現社會保障全覆蓋的基本因素。

堅定的政治意愿

在國際社會保障協會頒獎儀式上，中國人力資源社會保障部部長尹蔚民說，促進社會保障全覆蓋“必須堅持以人民為中心的發展思想，增進社會公平正義，促進全民共建共享。正是基于這些理念，中國政府始終把社會保障制度建設放在經濟社會發展的突出位置，持續推動，不斷取得新進展”。我國基本養老保險和基本醫療保險制度的全覆蓋歷程深刻地詮釋了這一論述。

我國基本養老保險制度肇始于城鎮職工基本養老保險制度。這一制度發軔于上世紀80年代中期（當時作為國有企業改革的配套措施之一而推出），90年代初期開始在全國普遍推行，到本世紀初，多數具有穩定就業關系的城鎮勞動者已經進入這一保障制度。由于對農村居民無法強制實施，這一制度不能在農村復制，在一些地方實施的農村養老保險（老農保）舉步維艱、停滯不前，多數農民無法獲得養老保障。這一問題引起中央的高度重視。

春泓∕ 攝

2007年，黨的十七大報告提出，“到2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”，“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，“加快完善社會保障體系，探索建立農村養老保險制度”。隨后，國務院領導對農村養老保險工作提出原則要求，指示有關部門研究推進農村社會養老保險工作的具體政策意見和工作方案。

為了貫徹落實黨中央、國務院關于建立覆蓋城鄉居民社會保障制度的戰略部署，建立和完善我國的基本養老保險制度，人社部等部門認真總結各地探索建立農村社會養老保險制度的經驗，創造性提出建立“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”）的設想。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出“建立新型農村社會養老保險制度”，確立了制度的基本原則和框架。

2009年6月24日，國務院召開常務會議，原則通過《國務院關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》。8月18日至19日，全國新農保試點工作會議在北京召開，會議研究了新農保試點的政策措施，安排部署試點工作。9月1日，《國務院關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》頒布施行，新農保開始試點并在全國漸次推進。

隨著新農保的實施，農村居民開始獲得基本養老保險保障。但既非職工，亦非農村居民的城鎮居民仍游離于社保制度之外，其基本養老保障問題也得到中央領導的重視。2011年4月20日，國務院常務會議決定加快新農保試點進度，同時啟動城鎮居民養老保險試點。6月7日，國務院印發《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》。6月20日至21日，國務院召開全國城鎮居民社會養老保險試點工作部署暨新型農村社會養老保險試點經驗交流會議。自此，城鎮居民社會養老保險開始在全國迅速推進。

截至2012年8月底，全國所有縣級行政區全部開展新農保和城居保工作，兩項制度參保人數達4.31億人，其中領取養老金待遇人數為1.17億人，全國平均參保率達81%。時任人社部副部長胡曉義評價說，“‘使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養’的赫然章句，百代以來被專制、饑荒、兵燹的塵煙湮沒的微茫希翼，終于在這一刻煥發出理想的光芒。”

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“緊緊圍繞更好保障和改善民生……推進基本公共服務均等化”“建立更加公平可持續的社會保障制度……整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度”。2014年2月7日，國務院召開常務會議，決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。2月21日，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》頒布施行，新農保與城居保開始合并運行。

根據人社部社保中心發布的《中國社會保險發展年度報告2015年》，截至2015年底，城鎮職工基本養老保險參保人數超過3.5億人，2015年基金收入29341億元，支出25813億元；城鄉居民基本養老保險參保人數超過5億人，60歲以上實際領取養老金人數為1.48億人，2015年基金收入2855億元，支出2117億元。人社部農保司司長劉從龍表示，從我國基本養老保險制度的覆蓋，特別是城鄉居民基本養老保險制度的發展歷程來看，中央對于保障全體公民社會保障權利、使人民群眾共享改革發展成果的堅定的政治意愿是實現社會保障全覆蓋的根本保障。

我國基本醫療保險制度的全覆蓋亦印證了這一論斷。

城鎮職工基本醫療保險從上世紀90年代中期開始試點。1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》頒布施行，城鎮職工基本醫療保險在全國實施，至本世紀初，城鎮職工基本獲得該制度保障。而覆蓋農村人口的合作醫療制度在上世紀80年代開始出現大面積滑坡，90年代覆蓋率僅在10%左右。由于缺乏有效的醫療保障，九成農民自費醫療，因病致貧、因病返貧逐漸成為突出的社會問題。

2002年10月，《中共中央 國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》提出，到2010年在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度。2003年1月16日，國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，新型農村合作醫療（以下簡稱“新農合”）開始試點。2005年8月，國務院召開常務會議，專題聽取新農合試點工作匯報，確定了新農合發展目標，決定加大政府支持力度，加快發展速度。2007年1月，國務院召開全國新農合工作會議，明確要求在全國范圍內全面推開新農合。截至2010年底，新農合制度已覆蓋全國所有含農業人口的縣（市、區），參合農民達到8.35億人。

在新農合制度高歌猛進的同時，因為缺乏繳費能力而無法納入城鎮職工醫保的兒童、老人、學生、殘疾人等城鎮居民的醫療保障問題亦日益凸顯。

春華∕ 攝

2006年3月15日，國務院召開常務會議，要求勞動保障部會同有關部門就城鎮居民醫療保障問題進行研究。同年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要“完善城鎮職工基本醫療保險，建立以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險”。2007年4月4日，國務院召開常務會議，決定啟動城鎮居民基本醫療保險試點工作。7月，《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點工作的指導意見》頒行，試點工作正式啟動。2009年《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》提出全面推進城鎮居民醫保。截至2010年底，城鎮居民醫保參保人數達1.95億人。作為全程參與和組織城鎮居民醫保工作的見證者，人社部社保中心原副主任吳光指出，城鎮居民醫保的快速覆蓋與中央對民生問題的重視密切相關，反映了中央為人民謀福祉的堅定決心。

根據《中國社會保險發展年度報告2015年》，截至2015年底，職工基本醫療保險參保人數超過2.8億人，基金收入9084億元，人均籌資3144元，基金支出7532億元；城鎮（城鄉）居民醫保參保人數超過3.7億人，基金收入2109億元，人均籌資559元，基金支出1781億元。《2015年我國衛生和計劃生育事業發展統計公報》顯示，截至2015年底，全國參加新型農村合作醫療人口數達6.7億人，2015年度新農合籌資總額達3286.6億元，人均籌資490.3元，全國新農合基金支出2993.5億元。

不斷加大對社會保障的投入可以直觀地顯示政府對推進我國社會保障全覆蓋的政治決心。人社部社保所所長金維剛介紹，2015年，在全國財政支出中，社會保障以及就業支出達1.9萬億元，占財政總支出的10.8%，其中用于各項社會保險的補貼達7656億元，包括對基本養老保險的補貼4716億元，對基本醫療保險補助超過2000億元，財政對城鄉居民醫保人均補助380元，2016年為420元。

中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成在接受采訪時表示，中國近年在社會保障領域所取得的成就，取決于中國共產黨與中國政府對社會保障改革與制度建設的高度重視，“十八大以來，習近平總書記發出的‘人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標’莊嚴承諾正在不斷內化為相關制度安排，社會保障制度無論是覆蓋面還是保障水平、管理創新均上了新的臺階。國際社會保障協會將‘社會保障杰出成就獎’授予中國政府，不僅是對中國社會保障發展的高度認可，還將進一步鼓勵各國關注并學習中國經驗，通過發展社會保障制度造福本國人民”。

制度創新與管理創新國際社會保障協會認為中國社保全覆蓋的成就還得益于創新以及連續性地采用不同類型的社會保障計劃和分階段按部就班的推進舉措，對此，劉從龍深表贊同，“就拿城鄉居民基本養老保險的覆蓋來說，根據中國國情實現制度創新、管理創新，是必不可少的”。

不同于職工基本養老保險，新農保的基本模式是：籌資由個人繳費、集體補助、政府補貼構成；個人繳費基本標準為每人每年100—500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次；地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵，對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費，個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶；政府對符合領取條件的參保人全額支付基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，中央確定的起始基礎養老金標準為每人每月55元。該制度的基本特征是低門檻和財政引導性。對于從未享受過養老金、也沒有繳納過養老保險費的廣大農民來說，低門檻意味著極強的可承受性，特別是對于中西部地區來說，可以極大地減少農民參保的阻力；繳費100元實際可得130元，這個賬人人能算明白，加上基礎養老金的“白得”，財政引導性意味著該制度對廣大農民具有較強的“誘惑力”，能吸引農民參保。

而在制度的實施過程中，地方的進一步創新使得該制度的吸引力進一步增強。例如，寧夏回族自治區在全國率先創建了“一制十二檔”統籌城鄉的居民養老保險制度，比國家新農保、城居保分別增設7個和2個檔次，由城鄉居民依據自身經濟條件和養老需求，在100元—2000元12個檔次中自主選擇參保繳費，各級政府對應給予30—200元的繳費補貼，實行多繳多得機制，增強了制度對于經濟條件較好的家庭的吸引力。健全完善了長繳多得機制，繳費15年以上每滿一年增加獎勵性養老金2—4元；統一了山區、川區村干部繳費補貼標準，建立了鄉村醫生基礎養老金補貼制度；將重殘、低保等繳費困難人員繳費補貼政策擴大到城鎮居民，在為重殘、低保人員按照100元的最低繳費檔次給予全額或部分代繳養老保險費的同時，對應100元繳費檔次再給予其30元的繳費補貼，激勵作用更為突出。為體現對參保人員的人文關懷，規定參保人員在領取養老金期間死亡的，按上年度自治區城鄉居民月平均養老金標準向其法定繼承人或指定受益人一次性支付12個月的喪葬補貼。這些制度創新為寧夏城鄉居民養老保險制度的全覆蓋奠定了堅實的基礎。截至2016年9月底，寧夏城鄉居民養老保險參保人數達到183.6萬人，其中38.5萬人享受基礎養老金，發放率100%，基金累計結余19.6億元。

山東省濰坊市城鄉居民醫保籌資額與報銷比例表

城鎮居民醫保在啟動之初，實行與個人繳費1∶1的財政補助，也與城鎮職工基本醫療保險存在根本差別。吳光亦認為，針對該制度的參保對象主要是沒有或甚少就業收入的兒童、老人、學生、殘疾人，強調財政積極投入既是保證制度對居民參保吸引力的必要，也是保障相對弱勢群體共享社會發展成果的必要，沒有這樣的特殊制度安排，很難保證居民的參保積極性。

山東省濰坊市將新農合與城鎮居民醫保合并為城鄉居民基本醫療保險之后，針對原新農合籌資水平（個人繳費）和待遇較低而城鎮居民醫保的籌資水平和待遇相對較高的現實，細化為兩檔繳費待遇模式（見上表）。其2016年低檔和高檔個人繳費額分別為130元和240元。寧夏固原市在統籌實施城鄉居民醫保時，通過實行“一制三檔”實現城鄉居民醫保的公平性和可及性。濰坊市社保中心副主任張樹楓告訴記者，通過不同繳費檔次與報銷比例掛鉤的制度設計，既照顧了原新農合參合人員較低的繳費需求，又照顧了原城鎮居民較高的繳費與待遇需求，既實現了制度整合的平穩過渡，又保障了參保人員的不同需求，使得制度具有較強的吸引力。濰坊市2015年參加城鄉居民醫保人數達651萬余人，實現了應保盡保。

除了這兩項社會保險之外，工傷、失業、生育保險都存在程度不同的制度創新。

工傷保險方面，針對農民工集中、人員流動性強的建筑等高危行業，傳統的按用人單位工資總額繳費的模式難以適用，出臺《部分行業企業工傷保險費繳納辦法》，實行“按項目參保”方式，根據工程造價等一次性繳納工傷保險費，在項目工作的勞動者均納入工傷統籌范圍，不僅擴大了工傷保險保障范圍，對勞動者工傷權益保護、分散用人單位風險也發揮了重要作用。截至目前，工傷保險參保人數達2.16億人。截至2015年底，農民工參保人數為7489萬人。

失業保險方面，在保障失業人員基本生活的基礎上，擴大了失業保險基金支出范圍，用于支持和穩定就業，增強了用人單位和勞動者參保繳費的積極性。截至目前，失業保險參保人數達到1.78億人。

生育保險方面，2010年《社會保險法》頒布，規定已參保職工的未就業配偶的生育醫療費用可以納入生育保險基金中支付，增強了生育保險的保障功能和制度吸引力。截至目前，生育保險參保人數達到1.82億人。

制度創新使制度具有較好的適應性，但是“良法不足以自行”，好的制度還需要好的方法才能從紙面變為現實。管理創新是推動社保實現全覆蓋的重要保證。

寧夏社保局局長李明在推進社保全覆蓋工作中深刻體會到，領導重視、部門配合聯動才能事半功倍。在推進城鄉居民基本醫療保險、養老保險制度的過程中，自治區黨委、政府主要領導和分管領導不僅聽取匯報、研究方案，還多次到市縣調研督導，及時協調研究解決有關問題。同時，成立由自治區黨委常委、政府分管副主席任組長，相關部門負責人為成員的自治區試點工作領導小組及辦公室，明確主要職責和具體任務。各市、縣也相應成立試點工作機構，以強有力的組織領導，采取上下、部門間聯動，確保了實施工作的有序推進。這也是寧夏于2010年、2011年就率先在全國整體上建立實施城鄉居民基本醫療保險、養老保險制度的主要原因。

江蘇省與金融機構合作創造的“四個不出村”即“參保登記”“繳費”“待遇發放”“權益查詢”均可在本村完成。在居民點設置便民服務點提供POS機等簡便服務，在大居民點設置金融服務站，打通“最后一公里”，為農村居民提供均等化公共服務，大大提高了經辦效率和安全性，使擴面工作如虎添翼。這一管理創新已經在全國得到廣泛推廣。 春華∕攝

尹蔚民指出，借助互聯網、大數據等信息技術，不斷提高社會保障領域公共服務能力建設，強化電子社保應用，優化、簡化經辦服務流程，提高服務效率和質量，將公共服務鏈條延伸到街道、鄉鎮、社區、村。便捷可及、覆蓋城鄉的社會保障公共服務體系的基本建成，為我國人人享有優質高效的社會保障服務提供了強有力的支撐。通過化解農村公共服務能力不足的難題推動城鄉居民養老保險發展。

為進一步擴大社會保障覆蓋面，人社部組織實施了“全民參保計劃”，力爭到2020年各項保險法定人群基本覆蓋，實現人人享有基本社會保障的目標。“全民參保計劃”以社會保險全覆蓋為目標，通過信息比對、入戶調查、數據集中管理和動態更新等措施，對各類群體參加社會保險情況進行記錄、核查和規范管理，從而推進職工和城鄉居民全面、持續參保。寧夏通過明確各部門職責、實行各部門資源共享，全自治區整體推進，通過統一的“省集中”信息平臺，篩查登記人員五險參保情況，打通了參保信息“縱橫”共享的通道（縱向：自治區、市、縣、鄉、村五級共用網絡操作平臺；橫向：每個人各險種之間信息互通互聯），為五險同步開展參保登記提供信息支撐。李明表示，在掌握準確登記信息的基礎上，積極動員參保繳費，及時將登記成果轉化為擴面成果，逐步將游離于制度之外的應保未保人員納入參保范圍。濰坊市根據登記信息，在常規動員參保和強制參保的同時，針對不同群體提供不同服務，如對老弱病殘人員由入戶調查人員攜帶便攜式設備進行登記和繳費，在群眾的炕頭上便能一站式完成參保登記、確認、上傳和繳費、打印繳費憑證等。張樹楓說：“不能為登記而登記，在做好參保登記的同時，抓住便利條件促進擴面，從而實現登記和參保擴面的有機融合。”

保障水平的深度與適度

鄭功成認為，衡量社會保障發展的指標主要有兩個：一是覆蓋人口，表明社會保障制度發展的廣度；二是保障水平，表明社會保障制度發展的深度。“中國不僅已經建立了普遍性的基本養老保險、基本醫療保險制度，而且持續多年不斷提升養老金水平和醫保水平。中國不僅創造了當今世界國民經濟持續高速增長的奇跡，也正在創造社會保障快速發展的奇跡。”

尹蔚民指出，中國在堅持保基本、兜底線的前提下，根據經濟社會發展水平等因素，穩步提高各項社會保障待遇水平。從2005年起，連續12年大幅提高企業退休人員基本養老金水平。城鎮職工和城鄉居民醫療保險住院費用報銷比例分別達到80%和70%，醫保基金最高支付限額分別達職工年平均工資和居民年人均可支配收入的6倍。同時，失業、工傷、生育保險的待遇水平都隨經濟增長有了相應提高。城鄉居民基礎養老金目前全國最低標準為每月70元，大部分省份在此基礎上均有所增加。

寧夏固原市原州區城鄉居民基礎養老金每月為125元。該區開城鎮廿里堡村村民羅會明說，這個養老金對于貧困地區的老百姓來說是能解決不少生活困難的。城郊村村民王德勤家庭條件稍好，每年按照500元的檔次繳費。他說，“你一分不繳卻想拿很多錢，那怎么可能呢？人家職工一年繳好幾千塊，所以拿得多。你要想拿得多，就得力所能及地多繳點。”

寧夏中衛市沙坡頭區財政狀況稍好，城鄉居民基礎養老金達到每月145元；還規定繳費15年以上的，每增加1年，增發5元基礎養老金。市社保局副局長楊琳認為，要特別注意城鄉居民養老保險制度的可持續性問題，畢竟人口基數大、享受待遇人數多，繳費標準又非常低，必須結合國家財政和本地經濟發展及各方面承受能力，合理確定待遇標準，“地方也不能有錢就任性，要考慮制度的公平性，要培養參保人員的繳費義務，盡可能地通過多繳費提高待遇標準。”

劉從龍表示，實踐證明，“個人繳費、集體補助、政府補貼” 的城鄉居民基本養老保險制度的籌資模式和待遇水平是適度的，是切合農村實際、符合城鄉居民特點的養老保險制度。“未來，隨著對基礎養老金的逐漸調整和提高，隨著民眾保障意識的普遍增強、個人繳費基數的提高、個人賬戶積累額的增加，城鄉居民待遇水平會持續攀升。”

寧夏固原市原州區彭堡鎮河東村村民李會芳，今年3月剛到陜西西京醫院做了雙側人工全膝關節置換術，總共花費醫療費用近13萬元，其中統籌基金支付8萬余元，大病醫保支付近2萬元，民政救助近2萬元，個人實際僅花了1萬元。作為低保戶，她和老伴均享受城鄉居民養老金和低保金，兩人合計每月有600元收入。李會芳說：“現在有養老和醫療太好了，養老的錢夠生活，醫療花費自己掏的也不多，以前想都不敢想。” 春華∕ 攝

隨著城鄉居民基本醫療保險制度的整合，參保人的醫療保障水平也有所提升。過去新農合的統籌層次為縣（市、區），參合人員在統籌區外就醫（如市級醫療機構）報銷比例很低，整合后參保人員就醫有了更多選擇，可以享受更優質的醫療資源。濰坊呼吸病醫院(濰坊市第二人民醫院)雖然是二甲醫院，但其呼吸病治療在省內外享有較高聲譽。正在該院呼吸病區治療的76歲患者戴允吉告訴記者，自己患有重癥肺炎、甲狀腺癌術后復發、食管支架植入術、冠心病、糖尿病等。以前在新農合的時候，這個醫院是市級醫院，基本上不給報銷，看病都去北京。現在可以“在家門口的醫院看病了，醫療水平不錯，服務又好”。

城鄉居民醫保實行直接結算，極大減輕了參保人員的支付壓力。濰坊市對全市定點醫療機構均實行社保與醫院的直接結算，在全省范圍內有167家醫療機構通過省社保局異地就醫結算平臺實行直接計算；寧夏在全自治區通過區社保局信息系統實行直接結算，并與海南、廣州、陜西、內蒙等地醫療機構簽訂了跨省異地就醫結算協議。

城鄉居民醫保的實施在直接待遇方面的提升則更為明顯，包括基金支付比例的提高，藥品、診療范圍等的擴大（如支架的費用新農合是完全不支付的），門診大病范圍擴大，支付比例上限提高并實行大病保險，醫保基金支付范圍擴大（如將各種傷害均納入），參保人員的經濟負擔大幅度下降。針對寧夏居民醫保運行狀況，李明也指出，需要進一步考慮醫療需求增長、醫保待遇水平提高、醫藥費用增長對居民醫保基金的壓力。到2014年底，寧夏有6個統籌區基金當期收不抵支，全區當期收不抵支0.26億元。2015年通過提高籌資水平、完善支付方式降低醫藥費用增長速度，基本實現了當期收支平衡。“未來要思考籌資與待遇水平的關系，要發揮醫保基金的控費功能，不能單純考慮保障水平的高低，還要考慮保障水平的適度。”■