推行中期財(cái)政規(guī)劃管理研究*

安徽省財(cái)政科學(xué)研究所課題組

推行中期財(cái)政規(guī)劃管理研究*

安徽省財(cái)政科學(xué)研究所課題組

建立中期財(cái)政規(guī)劃是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的重要部署，啟動(dòng)編制中期財(cái)政規(guī)劃，標(biāo)志著中期預(yù)算已從研究和準(zhǔn)備階段進(jìn)入全面實(shí)施階段。作為一項(xiàng)開創(chuàng)性的財(cái)政管理工作，要順利推進(jìn)并取得預(yù)期效果，需要在實(shí)踐層面上對(duì)很多問(wèn)題進(jìn)行深入研究。本課題研究的目的是通過(guò)深入調(diào)研，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上分析中期財(cái)政規(guī)劃管理實(shí)行初期遇到的困惑和問(wèn)題，以提出解決這些難點(diǎn)問(wèn)題的基本思路和對(duì)策建議，為深化預(yù)算管理制度改革提供決策參考。

中期財(cái)政規(guī)劃 難點(diǎn)問(wèn)題 研究

我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向新常態(tài)的過(guò)程中，財(cái)政收入增速放緩與支出剛性增長(zhǎng)之間的矛盾加劇，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，這對(duì)政府管理“錢袋子”的水平提出更高要求。如何讓政府不僅對(duì)當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算心中有數(shù)，更能統(tǒng)籌考慮未來(lái)幾年的收支狀況，改革預(yù)算管理制度，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理成為方向。黨的十八屆三中全會(huì)和新預(yù)算法都明確要“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，隨后國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，進(jìn)一步明確了實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。中期財(cái)政規(guī)劃管理是財(cái)政預(yù)算管理制度的一次深刻變革，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到管理理念、管理方法和管理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變。本課題在厘清中期財(cái)政規(guī)劃管理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，淺析中期財(cái)政規(guī)劃管理在推行中遇到的困惑和問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策建議，為深化預(yù)算管理制度改革提供決策參考。

一、引言

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著公共財(cái)政預(yù)算制度改革的深入推進(jìn)，學(xué)術(shù)界開始探討實(shí)行中期預(yù)算問(wèn)題。就實(shí)行中期預(yù)算的意義而言，鑒于我國(guó)一直以來(lái)實(shí)施的年度預(yù)算缺乏持續(xù)性、前瞻性以及滯后于宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的弊端，使得研究制定中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算問(wèn)題具有重要現(xiàn)實(shí)意義（姚紹學(xué)等，2004）。與年度預(yù)算相比，基于中期基礎(chǔ)的預(yù)算強(qiáng)化總量控制和財(cái)政紀(jì)律，有助于激活預(yù)算資源的再分配機(jī)制以及能夠及早鑒別和確認(rèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（肖文東，2007）。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者分別介紹了俄羅斯（童偉，2008），澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)和非洲九國(guó)（王雍君，2011），以及法國(guó)、德國(guó)、日本（白彥鋒，2009）等國(guó)家在中期基礎(chǔ)預(yù)算實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)和改革情況。就中期預(yù)算的內(nèi)容而言，學(xué)者們提出標(biāo)準(zhǔn)的中期基礎(chǔ)預(yù)算主要包括的內(nèi)容和特征是：1份財(cái)政政策報(bào)告書；1份完整的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)；支出部門和支出機(jī)構(gòu)在下個(gè)預(yù)算年度以后2-4年的支出估計(jì)數(shù)；預(yù)算撥款數(shù)是硬預(yù)算約束的；中期預(yù)算應(yīng)是導(dǎo)向性而非強(qiáng)制性的；中期基礎(chǔ)預(yù)算由政府整體層面編制，但所有政府部門將面臨各自的預(yù)算限額（王雍君，2008）。中期預(yù)算要求對(duì)中期財(cái)政目標(biāo)進(jìn)行明確解釋并對(duì)未來(lái)3-5年預(yù)算發(fā)展進(jìn)行展望，包括預(yù)期收入和轉(zhuǎn)移支付、分功能的總支出、預(yù)期的預(yù)算赤字和融資（黃佩華，2003）。另外，中期支出框架細(xì)分為中期財(cái)政框架、中期預(yù)算框架和中期績(jī)效框架。分層次的中期框架能夠更好地切合各國(guó)實(shí)際，提高中期基礎(chǔ)預(yù)算的可操作性，滿足政府預(yù)算改革的要求（楊志勇，2014）。

由于中期預(yù)算以及作為過(guò)渡形態(tài)的中期財(cái)政規(guī)劃是一項(xiàng)開創(chuàng)性的財(cái)政管理工作，即使有他國(guó)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，但也不能構(gòu)想一個(gè)未經(jīng)實(shí)踐試點(diǎn)的完善實(shí)施方案。學(xué)術(shù)界的研究尚未提出具體的中期預(yù)算框架方案；至于實(shí)行過(guò)渡形態(tài)的中期財(cái)政規(guī)劃管理，與其說(shuō)是決策層吸收了學(xué)術(shù)界的建議倒不如說(shuō)是在以往局部試點(diǎn)結(jié)果被肯定的基礎(chǔ)上得以下決心推進(jìn)了這項(xiàng)改革。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，中長(zhǎng)期因素約束性增強(qiáng)，中期財(cái)政規(guī)劃的作用凸顯。然而，要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃并將其作為實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的首要措施，仍有許多理論和實(shí)踐上的問(wèn)題需要進(jìn)行深入研究，如中期財(cái)政政策目標(biāo)的確定問(wèn)題，赤字規(guī)模的確定與跨年度平衡問(wèn)題；中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制與評(píng)價(jià)問(wèn)題，中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接問(wèn)題等。

在國(guó)外的研究中，中期預(yù)算主張的產(chǎn)生源自對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算模式的反思和發(fā)展。1978年，凱頓（Caiden）發(fā)表《預(yù)算模式》一文，他從縱向歷史演進(jìn)角度將預(yù)算模式劃分為前預(yù)算時(shí)期、預(yù)算時(shí)期和超預(yù)算時(shí)期，受“預(yù)算的不可預(yù)測(cè)性”（budgetary unpredictability）決定，超預(yù)算時(shí)期應(yīng)實(shí)行不同于傳統(tǒng)年度預(yù)算的多年度預(yù)算。桑賈伊·普拉丹認(rèn)為，“通過(guò)將預(yù)算置于一個(gè)前后一貫的、有約束力的中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架中，這樣可以使人們從較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)考慮問(wèn)題，將眼前利益與未來(lái)利益結(jié)合起來(lái)”。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，“多年度預(yù)算對(duì)預(yù)算的某些部分非常有效，如軍事采購(gòu)?fù)ǔＰ枰獢?shù)年才能完成。但是，收益、薪金和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用這類預(yù)算則不適合長(zhǎng)期預(yù)算，這些項(xiàng)目的規(guī)模受外部因素如通貨膨脹的影響非常大，很難預(yù)測(cè)”。“多年度預(yù)算的另一個(gè)潛在的不利方面是增強(qiáng)了項(xiàng)目的持久性，一些項(xiàng)目往往經(jīng)過(guò)非常艱難的努力才進(jìn)入到預(yù)算中，‘難進(jìn)’經(jīng)常也意味著‘難出’”。

IMF（2007）認(rèn)為中期預(yù)算框架對(duì)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的一個(gè)重要好處是，它有助于將資本預(yù)算和經(jīng)常預(yù)算聯(lián)系起來(lái)。如果沒有這種聯(lián)系起來(lái)的協(xié)調(diào)，那么預(yù)算信息的有用性就有限，并且用于經(jīng)營(yíng)和維持成本的款項(xiàng)往往不足。在實(shí)踐上，一些權(quán)威的國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)紛紛明確提出中期基礎(chǔ)預(yù)算的建議和要求。歐盟十分重視基于中期的多年度預(yù)算的作用，其《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》（即“馬斯特里赫特條約”）明確規(guī)定，每個(gè)成員國(guó)每年都要編制并向歐盟委員會(huì)提交中期財(cái)政計(jì)劃，以保證實(shí)現(xiàn)成員國(guó)財(cái)政赤字和債務(wù)水平趨同化標(biāo)準(zhǔn)。而世界銀行提出的MTEF（中期支出框架）更是被許多國(guó)家用作構(gòu)建中期預(yù)算的規(guī)范性指導(dǎo)工具。OECD成員國(guó)的政府預(yù)算都已經(jīng)是在中期基礎(chǔ)上進(jìn)行準(zhǔn)備和編制，另外，很多發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家也開始引進(jìn)中期預(yù)算。值得一提的是，在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的幫助下，非洲9個(gè)國(guó)家通過(guò)中期支出框架將政策、規(guī)劃和預(yù)算聯(lián)接起來(lái)的改革努力也取得了明顯效果。

二、中期財(cái)政規(guī)劃管理內(nèi)涵的界定

（一）國(guó)際界定

世界上已有超過(guò)2/3的國(guó)家實(shí)施了中期財(cái)政規(guī)劃編制。中期財(cái)政規(guī)劃管理，就是國(guó)際貨幣基金組織所推薦的中期預(yù)算框架和世界銀行所說(shuō)的中期支出計(jì)劃。

國(guó)際貨幣基金組織的界定。2007年，國(guó)際貨幣基金組織在《財(cái)政透明度手冊(cè)》中指出，中期預(yù)算框架的主要內(nèi)容包括五個(gè)方面：有關(guān)財(cái)政政策目標(biāo)的說(shuō)明、綜合的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)、對(duì)預(yù)算年度后2-4年各部委和機(jī)構(gòu)的收支估計(jì)、對(duì)“遠(yuǎn)期”或“未來(lái)年度”進(jìn)行的估計(jì)以及以各部委和機(jī)構(gòu)預(yù)算撥款為形式的硬預(yù)算約束。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，如果中期預(yù)算框架能得到嚴(yán)格實(shí)施，不僅可以明確說(shuō)明維持現(xiàn)行政府政策對(duì)收支的影響，而且還有助于對(duì)推出的新政策進(jìn)行控制，并對(duì)一年以上的預(yù)算實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤。它為行政部門責(zé)任的透明提供了依據(jù)，并為編制以結(jié)果為導(dǎo)向的更詳細(xì)預(yù)算奠定了必要的基礎(chǔ)。

世界銀行的界定。關(guān)于中期財(cái)政規(guī)劃管理，世界銀行常用的對(duì)應(yīng)概念是“中期支出框架”（MTEF）。中期支出框架的重點(diǎn)在“支出”，但部分也涉及“收入”。世界銀行對(duì)中期支出框架分為三個(gè)層次：最低層次的中期財(cái)政框架、第二層次的中期預(yù)算框架以及最高層次的中期績(jī)效框架。

通常來(lái)說(shuō)，中期財(cái)政框架是指政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中期目標(biāo)，進(jìn)行中期財(cái)政收入預(yù)測(cè)和支出預(yù)測(cè)。它通常包括財(cái)政政策目標(biāo)說(shuō)明、一系列綜合的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政目標(biāo)及預(yù)測(cè)。這一層次的中期財(cái)政規(guī)劃重在預(yù)測(cè)，而不強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)政府收支的約束力。中期預(yù)算框架是在中期財(cái)政框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家和部門中期發(fā)展戰(zhàn)略制定中期財(cái)政規(guī)劃，通過(guò)自上而下和自下而上的協(xié)商，設(shè)定中期總支出上限，尤其是要對(duì)中期內(nèi)支出項(xiàng)目進(jìn)行成本估計(jì)。中期預(yù)算框架的目標(biāo)是按照國(guó)家的戰(zhàn)略優(yōu)先順序配置資源，保證資源配置符合財(cái)政總目標(biāo)的要求。對(duì)于支出部門來(lái)說(shuō)，在保證整體的財(cái)政紀(jì)律的同時(shí)，預(yù)算有了一定程度的可預(yù)測(cè)性。這個(gè)層次的中期財(cái)政規(guī)劃，通常對(duì)政府收支行為有約束力，而不是只停留在預(yù)測(cè)層面。中期績(jī)效框架作為最高層次的中期財(cái)政規(guī)劃，不僅要實(shí)現(xiàn)政策與政府收支預(yù)測(cè)的對(duì)接，還要對(duì)政府支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。涉及政府收支評(píng)價(jià)，決定了中期績(jī)效框架必須有較為苛刻的實(shí)施條件。

（二）國(guó)內(nèi)的界定

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見（2015）》，中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)，是在對(duì)總體財(cái)政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究確定財(cái)政收支政策，做到主要財(cái)政政策相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)研究調(diào)整，使中期財(cái)政規(guī)劃漸進(jìn)過(guò)渡到真正的中期預(yù)算。中期財(cái)政規(guī)劃管理涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，主要包括四部分內(nèi)容。一是預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下財(cái)政收支。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境的重大變化，結(jié)合基期年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，預(yù)測(cè)未來(lái)三年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。二是分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策問(wèn)題。根據(jù)對(duì)現(xiàn)行政策下財(cái)政收支的預(yù)測(cè)和對(duì)現(xiàn)行財(cái)政收支政策實(shí)施效果的分析，深入查找問(wèn)題。三是制定財(cái)政收支政策改革方案。包括財(cái)政收、支以及政府債務(wù)管理方面的政策。四是測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。根據(jù)財(cái)政收支政策改革方案，測(cè)算未來(lái)三年財(cái)政收支情況，并進(jìn)行綜合平衡。

三、推行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意義

推行中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立科學(xué)完善的中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算約束力，推進(jìn)預(yù)算管理更趨科學(xué)化、規(guī)范化，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政職能作用有著重大現(xiàn)實(shí)意義。

（一）促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，財(cái)政收入增速下降與財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)之間的矛盾進(jìn)一步加劇，現(xiàn)行支出政策考慮當(dāng)前問(wèn)題較多，支出結(jié)構(gòu)固化僵化。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政收支管理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，有助于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和財(cái)政收入增幅回落帶來(lái)的許多新問(wèn)題，是解決現(xiàn)行財(cái)政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問(wèn)題的良藥，有利于進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政職能作用，提高資金使用效益、集中財(cái)力辦大事，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（二）促進(jìn)財(cái)政中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)

目前，我國(guó)政府預(yù)算是年度預(yù)算，年度預(yù)算提供了一年的政府收支計(jì)劃，便于政府各部門各單位一年的工作安排，同時(shí)也利于社會(huì)各界了解政府收支活動(dòng)的基本信息，監(jiān)督政府活動(dòng)。但是，年度預(yù)算的編制和執(zhí)行，也存在較多不足和問(wèn)題。作為一年期預(yù)算，很難避免短期行為，導(dǎo)致與眾多政府支出項(xiàng)目跨年度執(zhí)行的實(shí)際情況不相符等問(wèn)題。中期財(cái)政規(guī)劃管理是在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮三年本級(jí)政府可用財(cái)力和支出需求，按照“近詳遠(yuǎn)略”原則同步編制后兩年政府及部門收支計(jì)劃，提前確定三年分年度的收入安排和支出重點(diǎn)；以后年度在中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上延續(xù)編制，第二年預(yù)算和后兩年收支計(jì)劃，依次類推，滾動(dòng)編制。編制中期財(cái)政規(guī)劃，把預(yù)算安排的期限從一年擴(kuò)展到三年，有利于提高政府及部門工作的前瞻性，保障政府重大決策部署落實(shí)，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。

（三）促進(jìn)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力穩(wěn)步提升

中期財(cái)政規(guī)劃管理通過(guò)建立政策、預(yù)算和規(guī)劃之間的緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，從中期的視野考慮國(guó)家政策及預(yù)算安排，使政策、規(guī)劃和預(yù)算之間的銜接協(xié)調(diào)更加緊密，能夠增強(qiáng)各年度之間財(cái)政支出的連續(xù)性，進(jìn)而確保國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策和對(duì)外開放政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。同時(shí)，在編制滾動(dòng)規(guī)劃過(guò)程中，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面情況的變化，及時(shí)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)政收支指標(biāo)進(jìn)行必要的調(diào)整，從而保證國(guó)家宏觀決策和財(cái)政政策執(zhí)行的連續(xù)性，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。另外，中期財(cái)政規(guī)劃管理還提供了政府與社會(huì)良性互動(dòng)的條件，中期支出規(guī)劃明確顯示了未來(lái)若干年政府的財(cái)政趨勢(shì)或政府活動(dòng)的方向，有助于公眾和其他利益相關(guān)者對(duì)政府財(cái)政承諾的可信度做出判斷，從而有利于政府有效運(yùn)用財(cái)政工具調(diào)節(jié)社會(huì)預(yù)期和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方向。

（四）促進(jìn)跨年度平衡機(jī)制加快形成

一直以來(lái)，省以下地方政府都被要求做到年度預(yù)算平衡，即當(dāng)年公共財(cái)政收入略大于或者等于當(dāng)年公共財(cái)政支出。這導(dǎo)致各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)放松收入征管，企業(yè)擴(kuò)張投資對(duì)經(jīng)濟(jì)“火上澆油”；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)景氣回落時(shí)，各級(jí)政府又為完成收入任務(wù)征收“過(guò)頭稅費(fèi)”，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雪上加霜。另外，地方政府通過(guò)多種渠道舉借債務(wù)，隱性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。在推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理過(guò)程中，統(tǒng)籌三年滾動(dòng)的財(cái)政收支情況，可以不追求當(dāng)年實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡。經(jīng)濟(jì)上行時(shí)，超收收入可沖減赤字或者補(bǔ)充穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，則可通過(guò)穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)財(cái)力不足。同時(shí)，未來(lái)地方政府債務(wù)的預(yù)決算、發(fā)行約束和監(jiān)管，均可以在中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)進(jìn)行。另外，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理后，財(cái)政部門可以根據(jù)財(cái)政收支和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)情況，合理確定財(cái)政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。

四、推行中期財(cái)政規(guī)劃管理面臨的問(wèn)題

目前，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，并將其作為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重大措施，在理論和實(shí)踐中仍有很多問(wèn)題需要深入研究。

（一）中期財(cái)政政策目標(biāo)的確定

1.各級(jí)政府中期目標(biāo)的確定問(wèn)題。中期財(cái)政政策目標(biāo)的確定，最根本的要求是必須服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)行政府預(yù)算與國(guó)家財(cái)政政策目標(biāo)有聯(lián)系，但聯(lián)系程度還不夠緊密。過(guò)多的“法定支出”支解了統(tǒng)一的政府預(yù)算，限制了預(yù)算在政策目標(biāo)中作用的充分發(fā)揮。我國(guó)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，這是確定中期財(cái)政政策目標(biāo)的基礎(chǔ)。但是，五年規(guī)劃的“五年”是固定的五年，與中期財(cái)政規(guī)劃的“中期”不一定能實(shí)現(xiàn)很好的銜接，更無(wú)法與“滾動(dòng)”的中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)接。從內(nèi)容上看，既有的規(guī)劃多表現(xiàn)為粗線條的規(guī)劃，與中期財(cái)政規(guī)劃所需要的精細(xì)化要求差距較大。國(guó)家治理的目標(biāo)，有進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為可操作性強(qiáng)的獨(dú)立的中期財(cái)政政策目標(biāo)的必要。

2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系問(wèn)題。用來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策，需要具有與市場(chǎng)機(jī)能相向的長(zhǎng)期性、一致性。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的衡量包括了一個(gè)目標(biāo)序列，即充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡，然而這些目標(biāo)很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)。從實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)來(lái)看，在設(shè)定穩(wěn)定財(cái)政政策目標(biāo)時(shí)，人們常常忽視了一個(gè)重要問(wèn)題，就是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定后面的社會(huì)目標(biāo)問(wèn)題。在選擇政策目標(biāo)時(shí)，一定要明確經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的最終目的，即增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。社會(huì)發(fā)展目的決定了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定最終目的，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的手段，具有工具性的意義。

3.受制于當(dāng)前規(guī)劃編制的缺陷問(wèn)題。各部門出臺(tái)各自的規(guī)劃，在執(zhí)行中常出現(xiàn)內(nèi)容交叉、矛盾沖突的情形，導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)空白點(diǎn)或利益交叉點(diǎn)。規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間存在著落差，原有的規(guī)劃因?yàn)槭呛暧^的，在規(guī)劃期內(nèi)內(nèi)容相對(duì)不變，即使已經(jīng)不適應(yīng)事業(yè)發(fā)展需要，也無(wú)法根據(jù)變化進(jìn)行修訂。在此基礎(chǔ)上各部門編制的滾動(dòng)預(yù)算不能滿足實(shí)際執(zhí)行中的事業(yè)發(fā)展需要，造成預(yù)算、規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象，從而影響中期財(cái)政政策目標(biāo)的確定。

4.中央與地方中期目標(biāo)的銜接問(wèn)題。從財(cái)政政策目標(biāo)來(lái)看，中央應(yīng)當(dāng)制定清晰、明確的財(cái)政政策以便各級(jí)地方有效執(zhí)行，因此多數(shù)情況下應(yīng)當(dāng)盡量避免目標(biāo)模糊的財(cái)政政策。但是，在有些情況下模糊性的政策目標(biāo)對(duì)于中央政府而言反而是更優(yōu)的選擇：首先在空間上，政策執(zhí)行效果會(huì)受很多環(huán)境因素的影響。我國(guó)不同地區(qū)客觀環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及人文環(huán)境差異很大，中央政府為維護(hù)其權(quán)威體制，同時(shí)為保證國(guó)家財(cái)政制度在全國(guó)范圍內(nèi)的大體統(tǒng)一，就不得不“過(guò)濾”掉地區(qū)間的差異性因素，在宏觀層面提出相對(duì)模糊的政策目標(biāo)，留待不同地區(qū)依據(jù)實(shí)際情況對(duì)政策目標(biāo)再做相應(yīng)的細(xì)化性補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一決策與靈活執(zhí)行之間的平衡。其次在時(shí)間上，財(cái)政政策從中央統(tǒng)一制定到各地區(qū)執(zhí)行完畢需要一定的周期，基于財(cái)政政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性，中央政府會(huì)考慮到執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的意外影響因素，為保持政策彈性也會(huì)選擇相對(duì)模糊的政策目標(biāo)。最后在可操作性上，除某些特殊時(shí)期或特殊任務(wù)外，中央制定的各項(xiàng)財(cái)政政策需要依賴各級(jí)地方政府的有效執(zhí)行，但部分政策的實(shí)施可能與地方政府利益產(chǎn)生沖突。為避免此種沖突過(guò)于嚴(yán)重以致該政策實(shí)際“落空”，中央政府也會(huì)選擇相對(duì)模糊的政策目標(biāo)以緩和二者之間的矛盾。一般來(lái)說(shuō)，與地方利益可能的沖突越嚴(yán)重，政策的模糊性也就越高。

（二）中期財(cái)政收入的評(píng)估

1.財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型多樣化問(wèn)題。影響財(cái)政收入增長(zhǎng)的原因較多，分析財(cái)政收入的增長(zhǎng)規(guī)律，預(yù)測(cè)我國(guó)財(cái)政的增長(zhǎng)趨勢(shì)，可以通過(guò)建立多種計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型、回歸模型等進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。根據(jù)預(yù)測(cè)方法的不同主要分為三類：第一類是采用宏觀經(jīng)濟(jì)面決定財(cái)政收入的回歸模型，第二類是采用灰色關(guān)聯(lián)模型，第三類是采用財(cái)政收入自身數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)的時(shí)間序列模型。中期財(cái)政規(guī)劃下的財(cái)政收入預(yù)測(cè)本質(zhì)上是關(guān)于財(cái)政收入的中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)問(wèn)題，從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，采用非線性ESTAR模型進(jìn)行分析預(yù)測(cè)會(huì)比常規(guī)的線性AR模型有更好的效果。在編制規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮財(cái)政收入的歷史變化趨勢(shì)，不能簡(jiǎn)單地建立線性模型進(jìn)行擬合，需要嚴(yán)格地進(jìn)行模型的設(shè)定與診斷檢驗(yàn)，針對(duì)歷史變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行客觀建模。

2.財(cái)政收入預(yù)測(cè)的偏差糾正問(wèn)題。收入預(yù)測(cè)存在一定偏差是正?，F(xiàn)象，但我國(guó)財(cái)政收入預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性明顯偏低。其原因既有客觀因素，也有主觀因素。從技術(shù)層面看，建立財(cái)政收入預(yù)測(cè)軟件系統(tǒng)是必要的。目前有不少軟件支持線性回歸模型等預(yù)測(cè)模型的計(jì)算，但需要專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行操作，而一般財(cái)政業(yè)務(wù)人員沒有專業(yè)的統(tǒng)計(jì)分析知識(shí)，很難掌握預(yù)測(cè)的模型及操作方法。

3.財(cái)政收入預(yù)測(cè)的工作機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。收入預(yù)測(cè)是一項(xiàng)技術(shù)水平極高的工作，它不僅需要預(yù)測(cè)全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、各省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，還需要預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)者行為反應(yīng)、企業(yè)行為等變化，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)造各種稅收收入預(yù)測(cè)模型。要提高財(cái)政收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，首先需要建立一支能夠勝任收入預(yù)測(cè)工作的專業(yè)隊(duì)伍。其次是建立收入預(yù)測(cè)的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)。最后，為保證收入預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，防止政府部門刻意低估財(cái)政收入，需要成立專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行收入預(yù)測(cè)，或是讓人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)從一開始就參與到預(yù)算編制中去，也可以組織第三方收入預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)參與。

4.中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方收入預(yù)計(jì)的影響問(wèn)題。對(duì)于欠發(fā)達(dá)省份來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出較大程度上依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，且轉(zhuǎn)移支付占財(cái)力比重較高。大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付是欠發(fā)達(dá)省份編制中期財(cái)政規(guī)劃的一大難題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量雖已減少，但今年有的明年不一定再有，難以預(yù)測(cè)；而一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付壓縮調(diào)整轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付后，造成一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量大幅增加且雜亂，也給收入預(yù)測(cè)帶來(lái)很大不確定性。

（三）中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)

1.政策的不確定性和模糊性問(wèn)題。由于中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，因而可能會(huì)存在許多的重大政策調(diào)整，給財(cái)政支出的預(yù)測(cè)帶來(lái)困難。另外，由于中央確定的一些具有較大模糊性的政策，給地方政府預(yù)測(cè)財(cái)政支出帶來(lái)了困難。

2.財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型缺乏問(wèn)題。由于影響財(cái)政支出的因素眾多，目前還沒有成型的財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型可供直接運(yùn)用。在沒有重大政策變化的情況下，由于國(guó)家或區(qū)域內(nèi)財(cái)政支出的規(guī)模有較強(qiáng)的延續(xù)性，這一特性決定了財(cái)政支出數(shù)據(jù)有通過(guò)自身數(shù)值進(jìn)行模型化的可能性，比如通過(guò)自回歸單整移動(dòng)平均模型進(jìn)行支出預(yù)測(cè)就具有理論上和現(xiàn)實(shí)操作中的適用性，其對(duì)財(cái)政支出預(yù)測(cè)的相對(duì)誤差一般在5%的波動(dòng)范圍內(nèi)。

（四）年度預(yù)算與跨年度平衡銜接機(jī)制的建立

1.建立預(yù)算調(diào)節(jié)基金問(wèn)題。編制中期財(cái)政規(guī)劃，年度預(yù)算必須嚴(yán)格控制在中期框架下進(jìn)行。為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡，使得財(cái)政政策真正實(shí)現(xiàn)能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，必須建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是通過(guò)超收安排的具有儲(chǔ)備性質(zhì)的基金，還包括一般公共預(yù)算的結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過(guò)該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分等，用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡，同時(shí)也為運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)建立了一個(gè)相機(jī)抉擇的操作平臺(tái)。因此，建立預(yù) 算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)范管理和使用約束機(jī)制，成為建立中期財(cái)政規(guī)劃管理的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.預(yù)算調(diào)節(jié)基金的依法管理問(wèn)題。無(wú)論中央還是地方，各級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的運(yùn)作均應(yīng)建立在法制基礎(chǔ)之上，各級(jí)政府對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)、籌集和提用原則、審批監(jiān)督及管理的程序等問(wèn)題要進(jìn)行規(guī)范化的制度安排，各級(jí)財(cái)政部門將管理辦法具體細(xì)化并實(shí)施，確?；鹪谠O(shè)立、籌資、提用等環(huán)節(jié)嚴(yán)格合規(guī)，以實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政平衡目標(biāo)?；鹦枰３诌m度規(guī)模或者形成預(yù)算收入的固定比例，避免受規(guī)模限制影響其作用發(fā)揮；基金運(yùn)作需要優(yōu)化流動(dòng)性管理，實(shí)現(xiàn)基金支用的決策機(jī)制、余額管理、保值增值的系統(tǒng)化和全面公開。

（五）中期財(cái)政規(guī)劃與政府公共政策銜接機(jī)制的建立

1.公共政策內(nèi)容的篩選問(wèn)題。公共政策規(guī)劃因其涵蓋了大量的政府施政方案，涉及到包括政府部門在內(nèi)的眾多公共部門，且公共政策自身存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不一，因此必須要篩選和甄別公共政策規(guī)劃的內(nèi)容，以使之與中期財(cái)政規(guī)劃在時(shí)間上保持一致，這是測(cè)算資金供求的前提。

2.厘清公共政策內(nèi)容中屬于政府職能部分的問(wèn)題。公共政策內(nèi)容中，可能有很多需要國(guó)家制定相應(yīng)的政策來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，其他的政策內(nèi)容則可能需要政府通過(guò)安排財(cái)政支出來(lái)達(dá)到公共政策目標(biāo)。因此要分清政府與市場(chǎng)各自承擔(dān)的責(zé)任，然后通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

3.界定不同政府層級(jí)的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。界定公共政策規(guī)劃中屬于不同政府層次、不同屬性的公共產(chǎn)品和服務(wù)的情形，然后制定不同層級(jí)的中期財(cái)政規(guī)劃安排，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

（六）中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制與評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

1.采取何種難易程度的中期規(guī)劃問(wèn)題。國(guó)際上，中期財(cái)政規(guī)劃有三種常見的形式。根據(jù)對(duì)年度預(yù)算約束的詳細(xì)程度不同，分別為：中期財(cái)政框架（MTEF）、中期預(yù)算框架（MTBF）、中期績(jī)效框架（MTPF）。中期財(cái)政框架側(cè)重預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)收支，中期預(yù)算框架側(cè)重規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支（尤其是支出）限額，中期績(jī)效框架側(cè)重從績(jī)效角度設(shè)定考核與評(píng)價(jià)規(guī)劃期內(nèi)財(cái)政收支，三種形式實(shí)施的難易程度由淺入深。

2.中期支出項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)問(wèn)題。從中期財(cái)政規(guī)劃管理內(nèi)容看，科學(xué)合理的支出限額測(cè)定具有核心意義，項(xiàng)目支出安排則構(gòu)成規(guī)劃合理性基礎(chǔ)，它對(duì)規(guī)劃的滾動(dòng)實(shí)施起制約作用。因此，項(xiàng)目庫(kù)管理將成為中期財(cái)政規(guī)劃管理的難點(diǎn)之一，項(xiàng)目庫(kù)的決策安排機(jī)制是否符合科學(xué)民主、公平公正、講求績(jī)效的要求將成為關(guān)鍵所在。

3.中期財(cái)政規(guī)劃制定程序問(wèn)題。世行專家羅伯特·塔利希奧和趙敏建議我國(guó)采取“自上而下”的方式確定支出上限，“自下而上”進(jìn)行預(yù)算分配協(xié)商，通過(guò)財(cái)政績(jī)效評(píng)估開展監(jiān)督。在上述過(guò)程中，人大要加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，使預(yù)算制定流程公開透明。

（七）中期財(cái)政規(guī)劃的法律地位

為提高財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性與前瞻性，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，新《預(yù)算法》第12條第2款明確規(guī)定“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，這是中期財(cái)政規(guī)劃管理的法律依據(jù)。但在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，仍存在法律依據(jù)不夠充分的問(wèn)題。比如中期財(cái)政規(guī)劃管理是硬約束還是軟約束，中期財(cái)政規(guī)劃管理要不要采取財(cái)政責(zé)任模式，即要求政府對(duì)財(cái)政行為的持續(xù)性負(fù)責(zé)等等。因此，建立中期財(cái)政規(guī)劃管理制度，需要進(jìn)一步的法律規(guī)定，使中期財(cái)政規(guī)劃管理的決策程序、控制方式等做到有法可依。

（八）中期財(cái)政規(guī)劃的決策機(jī)制

國(guó)際上實(shí)行中期預(yù)算的國(guó)家雖然具體做法不同，但大體形成了類似的決策機(jī)制，通常包括以下環(huán)節(jié)：1.政府提出宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架，包括宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與分析以及財(cái)政政策報(bào)告書。2.內(nèi)閣會(huì)議審議，政府財(cái)政部門根據(jù)內(nèi)閣會(huì)議的決議形成一份較詳細(xì)的預(yù)算指南。3.支出部門提出預(yù)算申請(qǐng)，支出機(jī)構(gòu)應(yīng)制定一份中期財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告，用以說(shuō)明其職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)(績(jī)效)以及為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)打算采取的戰(zhàn)略和行動(dòng)。4.部門間協(xié)調(diào)，支出部門與財(cái)政部之間進(jìn)行預(yù)算談判，以確立雙方都認(rèn)可的適當(dāng)支出水平。5.核心部門審查后形成預(yù)算草案。6.提交立法機(jī)關(guān)審批。這一決策機(jī)制依賴于規(guī)劃期各年度預(yù)算收入和支出的精確評(píng)估，然而經(jīng)濟(jì)性預(yù)測(cè)消耗的資源相當(dāng)高，經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在不確定性和預(yù)測(cè)的復(fù)雜性使得技術(shù)失誤在所難免，這些因素是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的一個(gè)難題。

五、國(guó)外做法及經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）各國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃編制與管理經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)。源于立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間配置公共資源主導(dǎo)權(quán)的權(quán)力爭(zhēng)奪，1976年，美國(guó)開始編制中期財(cái)政規(guī)劃。一定程度上彌補(bǔ)了年度預(yù)算中可能存在的短視問(wèn)題，避免了短期預(yù)算與長(zhǎng)期目標(biāo)的沖突，提高了短期預(yù)算與長(zhǎng)期目標(biāo)的相容度。美國(guó)財(cái)政中期規(guī)劃包括經(jīng)濟(jì)展望、預(yù)算展望與預(yù)算過(guò)程、支出展望、收入展望和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的財(cái)政貨幣政策等。其中經(jīng)濟(jì)展望是未來(lái)5-10年的概覽，主要是預(yù)算情景假設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)形勢(shì)展望（增長(zhǎng)、通脹、就業(yè)等目標(biāo)設(shè)定）、預(yù)算收支概覽、充分就業(yè)預(yù)算及政府收支構(gòu)成等。預(yù)算收支展望包括未來(lái)5-10年聯(lián)邦支出總額和按照功能分類的支出構(gòu)成（包括國(guó)防、福利和轉(zhuǎn)移支付）以及稅收。美國(guó)早年的中期財(cái)政規(guī)劃方案假定政府支出政策的重點(diǎn)不變，這一簡(jiǎn)單假設(shè)，對(duì)于短期預(yù)測(cè)是比較可靠的，但是中長(zhǎng)期規(guī)劃的核心，是展望經(jīng)濟(jì)基本面在現(xiàn)有政策下所呈現(xiàn)的中長(zhǎng)期愿景。隨著規(guī)劃期限的延長(zhǎng)，其所依據(jù)的基本假設(shè)也就越發(fā)不可靠，科學(xué)性受到很大的質(zhì)疑。

2.俄羅斯。2006年，俄羅斯首次試行編制為期三年的中期財(cái)政計(jì)劃，將聯(lián)邦預(yù)算列入未來(lái)三年財(cái)政計(jì)劃的組成部分。俄羅斯中期財(cái)政計(jì)劃編制首次以國(guó)家戰(zhàn)略方針、政策目標(biāo)和優(yōu)先發(fā)展方向?yàn)閷?dǎo)向，使聯(lián)邦預(yù)算支出同政府的政策目標(biāo)緊密地結(jié)合在一起，不論是聯(lián)邦、聯(lián)邦主體，還是地方政府，在編制財(cái)政計(jì)劃時(shí)都必須明確列出各自的發(fā)展目標(biāo)、可計(jì)量的預(yù)期成果及其相關(guān)的考核指標(biāo)，并應(yīng)對(duì)預(yù)算政策的連續(xù)性、可預(yù)見性以及公開透明性負(fù)責(zé)。俄羅斯中期財(cái)政計(jì)劃更加注重結(jié)果，這種以結(jié)果為導(dǎo)向的中期財(cái)政計(jì)劃的實(shí)施從根本上將政府的公共管理活動(dòng)直接化、微觀化，為政府有效配置資源提供了最可靠的政策工具。這既是俄羅斯為應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)加劇的現(xiàn)實(shí)而在績(jī)效預(yù)算方面進(jìn)行的必要嘗試，同時(shí)也為轉(zhuǎn)型國(guó)家進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)算或滾動(dòng)預(yù)算(連續(xù)預(yù)算)提供了思路。然而，俄羅斯快步前行的預(yù)算改革也暴露出諸多的缺陷和不足：如宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)可靠性不足，缺乏必要的外部條件，稅收法律處于不斷變化之中，預(yù)算收入受國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響較大，預(yù)算支出受制于正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)改革等，這些問(wèn)題的存在大大降低了俄羅斯中期預(yù)算的準(zhǔn)確性和實(shí)施效率。

3.德國(guó)。在德國(guó)，中期財(cái)政規(guī)劃管理主要包括收入預(yù)測(cè)、支出控制、聯(lián)邦與州政府中期財(cái)政規(guī)劃編制等內(nèi)容。①收入測(cè)算。收入測(cè)算主要是稅收測(cè)算，這是編制預(yù)算和中期財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)。②支出控制。原則是在有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，對(duì)財(cái)政赤字，并進(jìn)而對(duì)債務(wù)余額進(jìn)行有效控制。③地方中期財(cái)政計(jì)劃編制。德國(guó)各州和州以下地方政府可自行決定編制計(jì)劃的形式和計(jì)劃期，編制也是以稅收收入預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，計(jì)劃內(nèi)容體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、公共服務(wù)均等、穩(wěn)定物價(jià)、減少失業(yè)、降低負(fù)債率等基本原則，在時(shí)間上與編制年度預(yù)算同時(shí)進(jìn)行。

4.法國(guó)。1998年，法國(guó)開始推行中期財(cái)政規(guī)劃管理，中期財(cái)政規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要變量，如GDP增長(zhǎng)率、居民收入、消費(fèi)和投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模和趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，以及對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際需求的預(yù)測(cè)，這種預(yù)測(cè)建立在對(duì)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的估計(jì)上。法國(guó)財(cái)政中期規(guī)劃編制實(shí)際上是一個(gè)“1+3”計(jì)劃。首先，在年度預(yù)算報(bào)告（只包括中央預(yù)算）內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)本預(yù)算年度后三年的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政做比較精確的預(yù)測(cè)；其次，由有關(guān)部門綜合中央預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和地方預(yù)算，編制“公共財(cái)政三年計(jì)劃”，內(nèi)容一般包括三年經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況預(yù)測(cè)，提出三年內(nèi)要達(dá)到的目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的措施等；最后，將編制好的計(jì)劃報(bào)告送交議會(huì)和歐盟委員會(huì)。

（二）啟示與借鑒

一是重視中期財(cái)政規(guī)劃的作用。編制中期預(yù)算，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)對(duì)未來(lái)數(shù)年財(cái)政收支情況進(jìn)行估測(cè)，事先考慮到各種因素變化對(duì)財(cái)政的影響，彌補(bǔ)單年度預(yù)算的不足，避免財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的盲目性；對(duì)于私人經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，可以為其提供有關(guān)國(guó)家長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信息，有助于促進(jìn)私人投資和消費(fèi)的有序進(jìn)行。

二是中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束力較強(qiáng)。不論是國(guó)際貨幣基金組織，還是世界銀行，都明確指出中期財(cái)政規(guī)劃不是政府收支計(jì)劃簡(jiǎn)單地從一個(gè)年度轉(zhuǎn)向多個(gè)年度，而是要涵蓋更多方面的內(nèi)容，在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合政策目標(biāo)，對(duì)年度預(yù)算作較多的補(bǔ)充。各國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃多體現(xiàn)了對(duì)年度預(yù)算較強(qiáng)的約束力，例如，《歐盟條約》明確要求各成員國(guó)必須編制財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃，并提交歐盟委員會(huì)監(jiān)督。這不僅提高了計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的指導(dǎo)作用，保證計(jì)劃得以實(shí)施，而且增強(qiáng)了對(duì)年度預(yù)算的約束，這些都可為我國(guó)推行中期財(cái)政規(guī)劃管理提供借鑒。

三是中期財(cái)政規(guī)劃的編制程序規(guī)范。各國(guó)在財(cái)政中期規(guī)劃編制過(guò)程中，部門之間的職責(zé)分工清晰。我國(guó)財(cái)政中期規(guī)劃的編制，有必要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范中期財(cái)政規(guī)劃的編制程序，明確規(guī)定財(cái)政部與有關(guān)部門以及財(cái)政部?jī)?nèi)部各司在制定中期財(cái)政規(guī)劃中的職能分工，以便各部門形成合力，提高財(cái)政中期規(guī)劃的科學(xué)性。

四是重視吸收社會(huì)力量參與財(cái)政規(guī)劃的制定。各國(guó)在財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃的制定過(guò)程中非常重視吸收社會(huì)力量參與。我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為了保證規(guī)劃的科學(xué)理性，規(guī)劃制定過(guò)程中也應(yīng)重視吸收社會(huì)力量參與，從而制定出切實(shí)可行的規(guī)劃，并將其作為政府有效履行宏觀調(diào)控職能的重要工具。

六、推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理的政策措施

推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理涉及到觀念、政府工作方式、財(cái)政管理模式以及各級(jí)政府之間的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分等眾多領(lǐng)域，是一項(xiàng)全新的工作。因而，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，需要采取突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)、逐步完善的建設(shè)過(guò)程。

（一）建立科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制

1.準(zhǔn)確預(yù)測(cè)財(cái)政收支情況。根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)情況、社會(huì)情況以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃的綱要，結(jié)合國(guó)內(nèi)外大環(huán)境預(yù)測(cè)3年內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在把經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)做好的前提條件下，按照現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策，估計(jì)未來(lái)幾年內(nèi)財(cái)政收支情況。

2.剖析現(xiàn)行政策實(shí)施的效果。依據(jù)當(dāng)前的財(cái)政收入和支出預(yù)測(cè)以及對(duì)當(dāng)前財(cái)政政策實(shí)施效果的分析尋找可能存在的問(wèn)題。一是財(cái)政收入制度存在的問(wèn)題，現(xiàn)行稅制對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、化解產(chǎn)能過(guò)剩、調(diào)節(jié)收入分配以及籌集財(cái)政收入等方面的作用問(wèn)題。二是財(cái)政支出政策存在的問(wèn)題，一些重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響，社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出因人口結(jié)構(gòu)變化的增長(zhǎng)情況，一些亟需解決的問(wèn)題在支出預(yù)算中的保障情況，已安排的財(cái)政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，部分地區(qū)地方政府性債務(wù)規(guī)模較大，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患等。

3.制定財(cái)政收支政策改革方案。一是在財(cái)政收入政策方面，財(cái)政部門要與其他有關(guān)部門共同協(xié)商提出稅制改革、重大稅收政策調(diào)整、清理規(guī)范收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的路線圖和時(shí)間表，明確政策目標(biāo)和政策實(shí)施時(shí)間，評(píng)估政策對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響以及企業(yè)、個(gè)人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的變化。二是在財(cái)政支出政策方面，財(cái)政部門要與相關(guān)部門梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項(xiàng)目，明確政策目標(biāo)，列出分年度工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，說(shuō)明資金使用對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度，減少新增沉淀資金。三是在政府債務(wù)管理方面，財(cái)政部門要根據(jù)財(cái)政收支和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)情況，合理確定財(cái)政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。

4.測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。根據(jù)財(cái)政收支政策改革方案，測(cè)算未來(lái)三年財(cái)政收支情況，并進(jìn)行綜合平衡。為了更好地測(cè)算改革后財(cái)政收支情況，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整的原則。中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。

（二）建立中期財(cái)政收支預(yù)測(cè)的評(píng)估機(jī)制

1.中期財(cái)政收入預(yù)測(cè)方法的選取。一般情況下，財(cái)政收入與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在緊密的聯(lián)系。但我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的預(yù)測(cè)本身就具有不確定性，所以財(cái)政收入的預(yù)測(cè)也具有很大的不確定性。為了提高預(yù)測(cè)的可靠性，可以用模型方法對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)。

2.中期財(cái)政支出預(yù)測(cè)方法的選取。中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)，要充分考慮公共政策、收入水平、物價(jià)水平以及項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)額度等眾多因素的變化，雖然也可以選擇數(shù)量模型進(jìn)行預(yù)測(cè)，但要進(jìn)行更大幅度的科學(xué)合理的偏差糾正，以盡量反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)財(cái)政支出需求的影響。

（三）加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接

1.加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和年度預(yù)算的分析預(yù)測(cè)。重視科學(xué)的預(yù)算收支預(yù)測(cè)技術(shù)，建立專門的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和規(guī)劃部門來(lái)指導(dǎo)財(cái)政預(yù)算工作。目前，很多國(guó)家都有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)編制財(cái)政預(yù)算的總方針。例如，日本內(nèi)閣設(shè)有財(cái)政制度委員會(huì)，負(fù)責(zé)提出年度預(yù)算建議，確定預(yù)算的宏觀方針和支出重點(diǎn)等。我國(guó)也可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，建立專門機(jī)構(gòu)。

2.確保政府宏觀決策和財(cái)政政策執(zhí)行的一貫性、連續(xù)性?？茖W(xué)的中期財(cái)政規(guī)劃必然是與經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng)的，當(dāng)前我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的多種約束。尤其是人口老齡化、勞動(dòng)力供給下降、資源日趨枯竭等問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益加深，更需要財(cái)政發(fā)揮調(diào)控和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民物質(zhì)、精神生活水平不斷提高，對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的要求也不斷提高，勢(shì)必會(huì)增加財(cái)政的支出。因此，我國(guó)現(xiàn)階段必須啟動(dòng)建立與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期相適應(yīng)的中期國(guó)家財(cái)政預(yù)算，并以財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展作為中期財(cái)政規(guī)劃目標(biāo)和基本原則。

3.建立高效的中期財(cái)政規(guī)劃部門合作機(jī)制。建立有效的合作機(jī)制，確保中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃銜接。實(shí)際運(yùn)行中期財(cái)政規(guī)劃會(huì)遇到很多困難和障礙，各部門的通力合作無(wú)論是對(duì)規(guī)劃的制定，還是對(duì)規(guī)劃施行產(chǎn)生的效果都會(huì)起到極大影響。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)單位、部門進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃合作重要性的宣傳教育；對(duì)合作工作做的較好的單位、部門可以給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和表彰，對(duì)表現(xiàn)欠佳的單位、部門可以給予適當(dāng)?shù)奶幜P與批評(píng)。

（四）科學(xué)劃分中期財(cái)政規(guī)劃部門的管理責(zé)權(quán)

1.重新劃分政府之間的事權(quán)范圍。理順政府間財(cái)政體制是做好財(cái)政中期規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，也是關(guān)鍵所在。要依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和政策，明確中央的事權(quán)以及地方的執(zhí)行責(zé)任。重新設(shè)計(jì)中央與地方之間的財(cái)力配置框架，通過(guò)支出責(zé)任的配置，確保中央對(duì)相關(guān)事權(quán)的掌控能力；通過(guò)財(cái)力安排，為地方履行執(zhí)行責(zé)任提供物質(zhì)保障。從提升各級(jí)政府對(duì)國(guó)家以及社會(huì)治理能力的角度出發(fā)，以事權(quán)安排為前提，改革和完善我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政收入體系，統(tǒng)籌各項(xiàng)稅收和非稅財(cái)政收入，分別為中央與地方的事權(quán)配置相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源。

2.科學(xué)配置部門的管理責(zé)權(quán)。目前，部門管理責(zé)權(quán)配置不科學(xué)，國(guó)家職能在立法、行政、司法三類政權(quán)機(jī)構(gòu)以及政府不同部門之間的配置存在很多不合理性，同級(jí)公共部門之間財(cái)政管理責(zé)權(quán)的橫向配置偏于分散，沒有賦予財(cái)政部門統(tǒng)一管理財(cái)政預(yù)算、財(cái)政政策以及公共資產(chǎn)、公共投融資事務(wù)的責(zé)權(quán)。因此，合理詳細(xì)地界定各公共權(quán)力機(jī)關(guān)、政府與財(cái)政部門、財(cái)政部門與其他公共部門之間的財(cái)政管理責(zé)任，直接關(guān)系到財(cái)政資金的配置、使用效益和財(cái)政管理活動(dòng)效率，關(guān)系到中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)行效率。

（五）加強(qiáng)和防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1.加強(qiáng)地方財(cái)政收入可持續(xù)性。目前我國(guó)地方政府增收緩慢，不但缺乏穩(wěn)固的財(cái)源作為基礎(chǔ)，而且財(cái)政收入來(lái)源單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。有些地方政府財(cái)政收入過(guò)分依賴土地財(cái)政和當(dāng)?shù)貛讉€(gè)大企業(yè)、大公司的稅收繳納，有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。因此，在組織財(cái)政收入中要積極考慮財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，積極化解問(wèn)題，確保財(cái)政收入可持續(xù)性。

2.規(guī)范地方財(cái)政支出秩序。隨著營(yíng)改增的全面實(shí)施，地方稅主體稅種嚴(yán)重缺失，地方稅制建設(shè)嚴(yán)重落后于中央稅制建設(shè)。建立與地方事權(quán)相適應(yīng)的地方稅稅制體系已相當(dāng)迫切，同時(shí)，要在理順各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)方法進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。

3.規(guī)范地方政府債務(wù)管理。目前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今后，需要進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，科學(xué)合理地制定政府舉債中長(zhǎng)期計(jì)劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍。強(qiáng)化財(cái)政在地方政府債務(wù)融資中的主體地位，實(shí)行政府債務(wù)集中管理。同時(shí)，通過(guò)給予地方適當(dāng)舉債權(quán)，使地方性債務(wù)公開化和透明化。

（六）加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)管理

1.提升中期財(cái)政規(guī)劃績(jī)效理念。當(dāng)前，我國(guó)亟待建立分行業(yè)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。今后，要加快研究建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，使其覆蓋所有預(yù)算部門和單位以及所有財(cái)政性資金。在中期財(cái)政規(guī)劃的編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程植入績(jī)效理念。

2.推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。政府會(huì)計(jì)是預(yù)算管理的基礎(chǔ)。實(shí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)改革，能夠?yàn)轭A(yù)算管理提供更為全面而豐富的預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用等相關(guān)信息，為科學(xué)測(cè)算政府未來(lái)運(yùn)行成本，準(zhǔn)確編制中期財(cái)政規(guī)劃以及未來(lái)的中期財(cái)政預(yù)算，提供詳實(shí)的基礎(chǔ)信息。

3.健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。做好項(xiàng)目分類和清理工作，盡可能將實(shí)施內(nèi)容相似的項(xiàng)目整合成一個(gè)項(xiàng)目，減少項(xiàng)目個(gè)數(shù)，增加項(xiàng)目層次。建立預(yù)算支出中期規(guī)劃和財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)的信息對(duì)接和同步更新機(jī)制，加強(qiáng)中期預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。通過(guò)篩選、論證、排序、審核支出項(xiàng)目，提前進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，并逐年滾動(dòng)，實(shí)現(xiàn)年度間資金項(xiàng)目安排的滾動(dòng)管理和預(yù)算收支的綜合平衡，增強(qiáng)財(cái)政資金安排的前瞻性和可持續(xù)性。

4.加快財(cái)政信息化建設(shè)。加快財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)，是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的重要支撐。一是真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門內(nèi)部、部門間的信息共享。進(jìn)一步完善部門預(yù)算的編制、執(zhí)行與總預(yù)算會(huì)計(jì)軟件的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)的統(tǒng)一與共享。二是建立完備的財(cái)政數(shù)據(jù)庫(kù)，提高預(yù)算執(zhí)行分析和預(yù)測(cè)水平，為中期財(cái)政規(guī)劃管理提供基礎(chǔ)性支撐。三是建立預(yù)算數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化系統(tǒng)。四是建立政府資金、資產(chǎn)和負(fù)債的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，為編制政府綜合報(bào)告提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息。

（責(zé)任編輯：梁洪波）

A Research of the Implementation of the Mid-Term Financial Planning and Management

The Research Group of Anhui Fiscal Science Institute

As an important deployment of the State Council and the Ministry of Finance, the act of compiling the mid-term f nancial planning, is a mark of the transformation of the mid-term budget from researching and preparing stage to the total implementing stage.As a pioneering f nancial management,we need to deepen our research practically on many issues to achieve the desired results successfully.This thesis attempts to analyze the confusions and problems emerged from the implementation of the mid-term f nancial planning and management,proposing the right directions and suggestions to solve these confusions and problems by carrying out monographic study in the form of researching reports. Futhermore, it will provide references for the policy-makers on deepening the reform of the budget management system.

mid-term f nancial planning；diff culties；research

*課題組組長(zhǎng)：葉翠青，研究員，安徽省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。課題組成員：鮑文前、萬(wàn)勇、余衛(wèi)民、汪文志。執(zhí)筆人：汪文志。