青島市加快建立現代財政制度的對策研究

郝靜

青島市加快建立現代財政制度的對策研究

郝靜

現代財政制度在體系、功能和機制上都有了新的內涵。本文在分析建立現代財政制度需重點解決的制度性問題基礎上，從預算制度、財政支出制度、財政體制、債務管理以及財源建設五個維度，提出青島市率先建立現代財政制度的政策思考。

現代財政制度 建立 對策研究

作者郝靜，經濟學博士，青島市財政局研究室副主任（青島 266071）。

建立現代財政制度是全面深化改革的關鍵環節。近年來，青島市在推進績效預算、國庫集中支付、專項資金改革、債務管理、預算公開等財政改革方面取得了顯著成效，但與建立現代財政制度、打造經濟發展“新強態”的要求相比，還存在不小差距。“十三五”時期是青島市全面深化改革的攻堅期，是全面建成小康社會并向宜居幸福的現代化國際城市邁進的決戰期。率先建立現代財政制度，實現財政整體轉型，將為青島經濟社會健康可持續發展奠定堅實基礎。

一、現代財政制度的主要內容：預算、稅制、體制的新變化

現代財政制度是國家治理現代化的重要基礎，深化財稅體制改革、建立現代財政制度，既是對現行財稅體制和制度的繼承與創新，又是適應國家治理現代化新形勢，對財稅體制等基礎制度的系統性重構。

現代財政制度有三點新使命：一是體系上的新坐標。在體系上應建立全面規范、公開透明的預算制度，公平統一、調節有力的稅收制度，事權與支出責任相適應的財政體制。二是功能上的新定位。在功能上要堅持公共財政的定位，體現市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的要求，不越位、不缺位，發揮財政制度穩定經濟、提供公共服務、調節分配、保護環境等方面的職能。三是機制上的新提升。在機制上應符合國家治理體系與治理能力現代化的新要求，形成公開透明、權責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續的制度安排。

（一）預算改革。現代政府預算制度是現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。建立全面規范、公開透明的現代預算制度，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，是強化預算約束、規范政府行為、實施有效監督，把權力關進制度籠子的重大改革舉措。主要包括建立透明預算制度、完善政府預算體系、改進年度預算控制方式、完善轉移支付制度、加強預算執行管理、規范地方政府債務管理、清理規范稅收優惠政策等重點任務。

（二）稅制改革。稅收制度是現代財政制度的重要組成部分。要建立健全有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，將稅制推向更加公平、規范的軌道。新一輪稅制改革總的方向是，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負、推進依法治稅，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用。要逐步提高直接稅比重，調整消費稅，加快房產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅等。

（三）財政體制改革。建立現代財政制度，要在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，使事權和支出責任相匹配。要在明確事權的基礎上，按照事權劃分承擔、分擔支出責任，促進權力與責任、辦事與花錢相統一，全面提升國家治理效率。同時大量減少專項轉移支付和對地方的干預，促進市場統一和公共服務均等化。

二、青島市建立現代財政制度需重點解決的制度性問題

新常態下，財政面臨“收入增幅的高與低、民生保障的縱與橫、優惠政策的進與退、融資舉債的嚴與寬、法定支出的存與廢”等各類矛盾。

（一）收入體系存在的問題。一是收入中低速增長步入常態化。在現行稅制下，隨著經濟增速放緩，營改增等減稅降費措施加力增效，財政收入增速不斷下滑。2011-2015年，青島市財政收入增幅由25.1%下降至12.4%。二是地方稅體系建設滯后。大部分稅種滯后于經濟社會發展，而且部分稅種缺失，地方政府無法通過規范的渠道獲得行使其職能必需的資金。同時，隨著稅收優惠等政策的清理規范，地方政府對促進企業增稅缺乏激勵手段。未來地方財源建設迫切需要優化轉型，支持經濟健康發展，壯大財源基礎。

（二）支出體系存在的問題。一是人均財力水平低，行政經費負擔重。2013年青島市一般公共預算財力在5個計劃單列市中僅高于廈門，而財政供養人員最多，按常住人口和按財政供養人口計算的人均財力均位列最后；機構運轉支出占財力比重在5個單列市中最高。二是財政支出繼續剛性增長。地鐵、城際鐵路、新機場等重大基礎設施建設集中上馬，青島市政府性債務進入償債高峰期，城區危舊房改造任務重，各類民生保障增支較多，落實機關事業單位養老保險制度改革、工資制度改革、公車改革等，財政要承擔大量新增成本。三是預算固化、僵化、碎片化、資金低效使用的問題突出。供水、供電、供熱以及公共交通等公共事業長期高成本、低收費運行，財政補貼不堪重負，民生保障持續性和福利陷阱的矛盾凸顯。四是專項資金項目設置多、分配鏈條長、項目落實慢、使用效率低。過去采取按部門“一桿子插到底”的管理模式，且基本采取無償補助方式，致使專項資金使用效益低、支出責任不清、市場作用發揮不充分。

（三）財政體制存在的問題。一是市級可用財力萎縮與支出需求急劇增加的矛盾日益突出。經過2008年以來兩次市與區（市）財政體制調整，青島市級可用財力增長空間越來越小，占全市可用財力比重由2008年的43.8%下降至2014年的30.4%，平均每年下降2.2個百分點。同時，市級重點項目建設和民生工程保障任務越來越重。近幾年青島市重點項目資金缺口主要靠清理結轉結余、盤活存量資金來彌補。隨著執行進度加快和結轉結余資金減少，今后市級支出將主要依靠當年財力保障。二是支出責任不明確、專項轉移支付多的問題仍然比較突出。市級財力下移后，承擔的事權也應隨之下移，但由于事權劃分尚不清晰，加之各政府部門開展工作往往以資金作為手段，專項轉移支付資金量大、涉及面廣、種類繁多。2014年青島市對區（市）專項轉移支付161.2億元，其中，公共財政預算專項轉移支付為93億元，比2008年增加62.6億元，年均增長20.5%。三是財政體制不統一帶來的副作用日益明顯。由于區（市）間財政體制差異，各市政策余地和調控空間較大，招商引資政策層層加碼，甚至抬高政策條件爭拉稅源，財政收入雖然逐步增長，但可用財力并未同步增加。四是體制外優惠政策對財政運行帶來新沖擊。在財政體制外，對市北、李滄等重點區域和西海岸中央商務區、中德生態園、董家口港區和新型農村社區、主城區危舊房改造等重點板塊，出臺土地和稅收收入返還政策，不僅造成同一區域多種體制并存，而且使有限資金更加捉襟見肘。

（四）政府償債風險。以債務率指標來衡量，青島市債務風險控制情況較好，但在“三期疊加”的新形勢下，局部存在風險隱患。一是市級財政償債壓力大。一般債務未來3年將到還本高峰期，年均償債支出約90億元，專項債務還本高峰期預計在3年后出現。二是交通債務數額巨大。這一部分全部甄別為政府負有償還責任的債務。下一步，中央關閉貸款融資閘門后，交通建設還本付息資金和需要支付的工程款，將全部轉嫁到財政上來。

三、青島市率先建立現代財政制度的建議

（一）建立全面規范、公開透明的現代預算制度

1.建立透明預算制度

近年來，青島市將建立公開透明的預算制度作為深化財稅體制改革的突破口，大步推進預決算信息公開。市本級財政預決算、99個部門預決算及“三公”經費預決算，除涉密的外已全部向社會公開；13個區（市）均已按要求公開財政預決算、部門預決算及“三公”經費預決算；率先啟動了專項資金預算安排和執行信息實時動態公開。下一步，還要從以下四個方面加大改革力度：

一是注重預算公開頂層設計。推進完善以《預算法》為中心的預算公開法律制度體系，明確預算公開具體要求、內容和程序，相關主體權利義務，以及不依法公開的法律責任。二是進一步擴大公開范圍。不僅要全面公開預算賬本，還要公開編制和決策過程；政府支出項目除正常的類、款、項外，還包括相關說明信息，以及支出績效，供信息使用者判斷支出合理性和有效性；政府預決算和“三公”經費預決算公開延伸到“最后一公里”的鎮政府和街道辦事處。三是繼續細化公開內容。建議中央制定財政信息公開的統一格式，預算編制精確到具體的人、事、物，地方政府將按此格式編制的預算信息對外公開。四是創新公開載體和方式。拓展新聞發布會、聽證會、咨詢會等新形式，讓媒體、專家和社會公眾更多介入預算決策過程。公開方式上，通過添加年度、部門、項目間對比圖表等，讓公眾更直觀了解預算信息。

2.完善政府預算體系

青島市已建立起包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的政府預算體系，但仍存在著體系不夠健全、各本預算功能定位不夠清晰、預算權限劃分不夠科學等問題。完善政府預算體系重點應放在以下三方面：

一是提高預算編制完整性。將政府收支全部納入預算管理。本級當年預算安排資金、上年度結轉結余資金和上級政府提前下達的轉移支付資金全部編入本級預算。通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排的專項資金，逐步細化到具體項目和項目承擔單位。二是建立財政資金統籌使用機制。建立一般公共預算各項資金統籌使用機制，逐步取消城市維護建設稅、教育費附加、海域使用金等專款專用規定，統籌安排。加大政府性基金預算與一般公共預算統籌力度，將地方教育附加費等政府性基金納入一般公共預算。對繼續作為政府性基金管理的支出，一般公共預算不再安排，并將政府性基金項目中結轉較多的資金，調入一般公共預算統籌使用。三是完善國有資本經營預算和社會保險基金預算管理。擴大國有資本經營預算實施范圍，提高國有資本收益收繳比例，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算力度，到2020年市級國有資本收益調入一般公共預算的比例提高到30%。嚴格社保基金管理級次，探索社保基金保值增值途徑，提高各項社保基金統籌級次，增強社保基金抗風險能力和可持續性。

3.改進年度預算控制方式

一是調整年度預算審核重點。一般公共預算審核重點由收支平衡向支出預算和政策拓展，收入預算從任務改為預期，主要審核出臺的支出政策是否有必要、力度是否合適，各項支出是否嚴格按照預算執行。二是建立跨年度預算平衡機制。年度預算平衡與跨年度預算平衡并重，使財政預算平衡與經濟運行周期保持同步。三是實行中期財政規劃管理。對規劃期內重大改革、重要政策和重大項目，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性。

4.加強預算執行管理

一是硬化預算約束。各項支出必須嚴格按預算執行，年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，必須出臺的政策，通過以后年度預算安排資金。二是加強支出預算管理。加快下達年初預算，進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例；及時批復部門預算；用好以前年度結轉資金，定期清理結轉資金，建立健全預算編制與結轉資金管理相銜接的約束機制。三是強化部門預算管理。采取部門主要領導負責制，部門編報預算由主要負責人手簽承諾書，對預算真實性、合法性負責；部門在年度終了后對其預算執行情況作績效自評價，并逐步公開績效自評價報告；建議將部門預算執行及績效納入全市科學發展綜合考核。

（二）建立結構優化、導向明確的公共財政支出制度

1.優化支出結構

一是完善公共服務支出保障機制。按照“保基本、兜底線、促公平、可持續”的原則，合理確定并動態調整民生保障項目和標準，保持財政基本公共服務支出與經濟社會發展總體水平及政府財力增長相適應。二是健全厲行節約長效機制。嚴格控制一般性支出，健全公務開支范圍、標準和內控機制，規范公務消費行為。完善基本支出定額標準體系，調整通用資產配置標準。三是嚴格控制項目支出。除中央、省、市出臺涉及群眾切身利益的民生保障政策和重點建設項目外，其他支出原則上只減不增。

2.建立專項資金管理清單

一是清理整合專項資金。凡政策到期、任務完成、項目零星分散或使用效果不明顯的專項資金，一律不保留；需繼續保留的，按照支出用途整合，每部門原則上不超過3項。二是制定專項資金清單目錄。按項目支出責任、實施主體、資金運作方式等，劃分為市級直接管理的專項資金、補助區(市)的專項資金、實行市場化運作的專項資金三類，列出清單目錄，向社會公開。三是在專項資金領域實行“信用負面清單制度”。嚴格懲戒部門、單位申報及使用專項資金過程中的失信失范行為。

3.創新財政資金投入方式

一方面充分運用財政資金市場化運作方式。逐步壓縮投入到各類產業和企業等競爭性領域的財政資金，繼續保留的原則上轉為通過市場化方式運作。爭取到2017年，青島市引導基金總規模達到100億元以上。另一方面探索推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與有一定收益的城市基礎設施建設和公共事業投資運營。

4.推進國庫管理制度改革

一是推進國庫集中支付電子化管理。青島市與區（市）全面推開國庫集中支付電子化改革，實施范圍擴大至對財政、人民銀行、商業銀行之間對賬業務和授權支付業務。進一步提高工資統發、公務卡等批量支付業務效率，探索研究鄉鎮財政國庫集中支付流程簡化。加快電子審計和容災備份系統建設，構建管理、控制、防范“三位一體”的安全網。二是加強財政專戶管理。除法律明確規定或經國務院批準外，各級財政部門一律不得新設財政專戶；現有專戶除經國務院批準予以保留的外， 2016年底前一律取消。三是嚴格財政暫付款管理。已形成的財政對外借款， 2016年底前清理完畢。嚴格控制新增對外借款，確需出借的臨時急需款項，嚴格限定借款對象、用途和期限，報經同級政府常務會議批準。

5.清理規范財稅優惠政策

一方面全面清理財稅優惠政策。違反國家法律法規和國務院規定的一律停止執行；確需保留的，按規定程序和權限經批準后實施，明確政策時限。另一方面建立健全長效機制。 地方性法規、政府規章、發展規劃和區域政策，不得規定具體稅收優惠事項，不得制定與企業及其投資者(或管理者)繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政優惠政策。定期評估法律法規規定的稅收、非稅收入及財政支出優惠政策，效果不明顯的，提出調整或取消意見。

6.全面推進預算績效管理

一是全面實施《青島市預算績效管理條例》。建立科學的績效評價體系，科學設置可測量、可比較、可追蹤的評價指標。大力拓展績效評價領域，全面推進區(市)級財政管理績效綜合評價，積極開展部門整體支出績效評價。二是加快預算績效管理信息系統建設。整合現有預算績效管理數據，建立預算績效管理信息數據交換平臺，動態管理，為預算績效管理提供支持。

（三）建立權責對等、公平統一的財政體制

1.穩步推進市與區(市)財政收入分配體制改革

進一步完善市與區(市)財政收入分配體制，合理劃分市與區(市)收入范圍，在基本保證各級現有財力基礎上，共享收入增量部分市與區(市)按比例分享，實現財政體制規范統一。區(市)政府相應調整對下財政體制。

2.厘清市與區（市）支出責任

根據中央與地方事權劃分的頂層設計和改革進度，綜合考慮受益范圍、受益對象、管理效率、地域優勢等因素，合理劃分市級直接承擔、市與區（市）共同承擔和區（市）級直接承擔的支出責任邊界，實現“誰的事、誰拿錢”和“誰辦事、誰出錢”。同時，以法律形式規范事權劃分，實現事權配置制度化。

3.改革轉移支付制度

按照中央對地方轉移支付制度改革精神，落實新《預算法》規定，以推進區(市)間基本公共服務均等化為主要目標，形成一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度，充分發揮市與區(市)積極性。

一是完善一般性轉移支付制度。清理整合一般性轉移支付，建立一般性轉移支付穩定增長機制；科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重，真實反映各地支出成本差異；建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，促進地區間基本公共服務均等化。

二是從嚴控制專項轉移支付。取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下的項目。新設專項轉移支付應依據法律、行政法規和國務院規定，有明確的政策依據和目標、資金需求和用途、主管部門和職責分工。

三是規范專項轉移支付分配和使用。對全市重大工程、跨區市投資項目以及外部性強的重點項目，主要采取項目法分配，實施項目庫管理。對具有地域管理信息優勢的項目，主要采取因素法分配，按照科學規范的分配公式切塊下達區(市)財政。對關系群眾切身利益的專項轉移支付，推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。清理資金配套政策，對市級直接承擔支出責任的事項，不要求區(市)政府配套。嚴格專項轉移支付資金使用，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，加強對專項資金分配使用全過程監控檢查力度。

（四）建立疏堵結合、運作規范的政府債務管理制度

將政府債務納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一，確保政府負債與青島市經濟發展水平和財政承受能力相匹配。規范政府舉債融資機制，積極促進穩增長。

一是嚴格政府債務預算管理和規模控制。嚴格限定政府舉債程序和資金用途，建立公開透明的地方債務統計制度，把地方政府債務分門別類納入全口徑硬預算約束；在建立關鍵風險預警指標體系的基礎上，由靜態評估擴展為動態評估，由簡單的閾值監測擴展到定性和定量結合、自身評價與市場評價結合的方式，加強日常監測，密切關注指標動態變化，重點加強對處于或臨近風險區域的區（市）債務監管，防范局部風險。

二是建立規范的政府舉債融資機制。市政府在批準的全市限額內，通過發行政府債券方式適度舉借債務，區（市）級政府確需舉借債務的由市政府在分區（市）限額內代為舉借。其中：對沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，通過發行一般債券融資，主要以一般公共預算資金償還；對有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或項目收入償還。各級在批準的債務限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。政府債務只能通過政府舉借，不得通過企事業等單位舉借。

三是健全債務報告和公開制度。建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持。建立政府債務公開制度，定期向社會公開政府性債務及項目建設情況，接受社會監督。

四是完善政府性債務風險控制和考核問責機制。青島市已把政府性債務作為硬指標納入科學發展考核。下一步，特別要加強對政府負有償還和擔保債務的融資核查制度，按照省委制定的債務率約束性指標，督導各級嚴格控制政府債務規模。同時，制定應急處置預案，建立責任追究機制，對違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務的，嚴格追究責任。

（五）建立基礎穩固、管理精細的財源建設制度

1.加快財源政策轉型

一要促進財政與經濟良性互動、健康發展。大力支持新機場、鐵路、地鐵等重點項目建設。建立市、區兩級棚戶區改造基金，加快棚戶區改造步伐。支持“一谷兩區”等重點板塊建設，支持產業轉型升級。落實好城鎮化建設、藍色經濟、服務業、科技創新、人才引進、重點帶動戰略等政策和資金，增強發展后勁。大力發展技術轉移轉化、科技金融等科技服務業，完善場地、網絡、資金、人才等扶持政策，積極推動大眾創業、萬眾創新。二要優化經濟發展環境。落實減稅降費政策，全面推開營改增試點，進一步減輕企業負擔、增強經濟活力；全面落實小微企業稅收優惠政策、普遍性降費政策，營造有利于企業發展的財稅環境。采取貸款風險補償、擔保費補貼、支持公共服務平臺等普惠制扶持方式，通過引導基金等市場化運作手段，引導和扶持企業轉型發展。三要完善稅收導向的招商引資政策措施。建立對招商項目提前進行稅收評估的機制，切實避免“引資不引稅”問題的產生。四要以合法合規的政策指標促進財源工作。如金融企業按照新增中小企業貸款的一定比例兌現風險補償等，引導和撬動金融資本支持企業發展。同時，加強對全市領導干部財源建設工作培訓，定期對產業主管部門財源建設情況進行匯總分析、排序，建立通報和考核制度。

2.完善地方稅體系建設

認真落實國家統一部署的稅收改革政策，扎實推進資源稅、消費稅、房產稅等稅制改革。應緊密跟蹤國家稅收制度改革動態，研究測算稅制改革對地方財政和相關產業發展的影響。并按照中央與地方收入劃分的頂層設計和改革進度，適時調整中央下劃收入或新設稅種的市與區(市)分配體制。

3.建立精細化征管體系

貫徹落實《青島市稅收征收協助條例》，完善全市財源信息平臺，構建現代化信息支撐的稅收征管體制，提高稅收征管效率。切實加強稅收征管，做到依法征收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規和超越權限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理。

（責任編輯：梁洪波）

Study on the Countermeasures of Accelerating the Establishment of Modern Financial System in Qingdao

Hao Jing

The modern financial system has a new connotation in the system, function and mechanism. Based on analysis of the system problems that establishment of modern financial system need to focus on solving, this paper put forward the policy thinking on Qingdao initiating the establishment of modern f nancial system from the f ve aspects of budgeting system, f scal expenditure system, f nancial system, debt management and construction of f nancial resources.

modern f nancial system；establishment；countermeasure