無縫隙政府理論視角下部門間數據共享研究

李洪克　孫建麗

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無縫隙政府理論視角下部門間數據共享研究

李洪克孫建麗

拉塞爾·M·林登在20世紀90年代提出無縫隙政府理論，以期對政府再造滿足廣大顧客需求。其中，以顧客為導向、以競爭為導向、以結果為導向的價值追求，對當前我國政府推進跨部門數據共享、簡政放權、方便群眾辦事具有重要指導意義。本文以無縫隙政府理論為視角，探索了我國公共部門在跨部門數據共享流程中存在的頂層制度設計缺失與現實需求迫切之間的縫隙、組織結構界限導致數據流動的縫隙、“先自動化再重組”引起的系統縫隙等，并有針對性地提出跨部門數據共享的實現策略。

無縫隙政府；跨部門；數據共享

一、引言

近年來，“辦證多、辦事難”等現象一直困擾基層群眾，傷害了廣大人民群眾的感情，造成政府形象受損、公信力下降。2015年11月27日，國務院辦公廳發布《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》，要求依托“互聯網+”，促進辦事部門服務銜接，變“群眾奔波”為“信息跑腿”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，從源頭上避免各類“奇葩證明”“循環證明”等現象［1］，這被看作政府轉變職能，建設服務型政府一大舉措。林登的無縫隙政府理論以一種整體的而非各自為政的方式提供服務，強調組織中傳遞持續一致的信息［2］，最大限度滿足顧客需求。本文從無縫隙政府理論視角，探索我國政府在跨部門數據資源共享中存在的障礙，并針對性地提出實現策略，以期為我國跨部門數據資源共享實踐提供理論基礎。

二、無縫隙政府理論的內涵及其與部門間數據共享的契合點

1.無縫隙政府理論的內涵

20世紀90年代，美國政府針對日益興起的顧客社會和新興技術開始自身變革，在此基礎上，拉塞爾·M·林登提出一種以顧客為導向、以競爭為導向、以結果為導向為核心價值的組織形式，即無縫隙政府組織（SeamlessOrganization）形式變革官僚組織形式中的種種弊端，開始以一種流動、靈活、完整、透明、連貫的形式開展公共服務［3］，目的在于最大限度地滿足社會顧客的無縫隙要求，［2］無縫隙政府組織打破傳統的部門界限和功能分割的局面，整合所有部門、人員及其他資源，以單一的界面提供優質高效的信息和服務［3］，這與當前我國政府不斷簡政放權，優化業務流程，建設服務性政府的理念不謀而合。

2.無縫隙政府理論的三個導向

（1）以顧客為導向。無縫隙政府理論強調以顧客為導向，認為公共部門應像企業對待顧客一樣，調整相應的組織結構，規范組織行為。要有為顧客服務理念，盡最大努力節省顧客在獲取公共服務過程中的時間、精力花費，為顧客提供最優質服務，提高公眾滿意度和忠誠度。（2）以競爭為導向。當前社會環境中，公共服務提供呈現多元化特點。除公共部門外，日益成長的基層自治組織、NGO組織等也加入到公共服務提供當中，在一定程度上促進了公共部門不斷改善服務。無縫隙政府理論主張社會力量加入到公共服務中來，打破公共部門壟斷，在市場上形成競爭局面，通過不斷對比競爭，篩選出優質的公共服務供顧客選擇。（3）以結果為導向。為達到以顧客為導向目的，公共部門內的各項事務都要以結果為導向，按預先設定的結果目標，積極安排相應資源完成任務。同時，無縫隙政府作為一個整體政府提供服務，整體目標大于部門、個人目標，各部門為統一目標工作，為方便顧客辦事、獲取服務，采用相關技術手段破解難題，簡化相應的程序設計，以換取顧客滿意的結果。

3.無縫隙政府理論與部門間數據資源共享的契合點

跨部門數據共享是公共部門將自己采集或在業務辦理中生成的數據與不存在隸屬關系和業務指導關系的其他部門共享，降低行政成本，避免重復采集。同時，連貫、及時、準確的數據資源也能有效輔助決策，保證決策的科學性、民主性。經過數年電子政務發展，從“十二金工程”到現在的“十八金工程”都為公共部門縱向業務溝通提供了有力的信息化支撐。［4］但散在各個部委辦局的系統平臺也阻礙了跨部門、跨地區之間數據互相傳遞，這與無縫隙政府理論所倡導的核心價值差距較大。首先，無縫隙政府強調以顧客為導向，提高提供服務的速度［5］，跨部門之間數據不共享導致公眾得到的服務速度變慢，公眾在各個部門之間穿梭，體驗較差。其次，公共部門與社會組織之間的數據傳遞困難，直接降低社會組織補充公共服務的功能。只有推進政府和社會數據資源開放共享［6］，發揮相關社會組織的功能，才能匹配無縫隙政府的以競爭為導向。第三，數據資源整合共享是一個艱難過程，簡政放權、優化流程的最終目的是為了轉變政府職能，方便群眾辦事，促進社會穩定，改善政府形象。按以結果為導向的要求，公共部門應破除阻礙，實現“先重組再自動化”，不遺余力地致力于滿足公眾的無縫隙個性化需求。

三、現階段我國政府跨部門數據資源共享現狀

無縫隙政府理論以服務顧客無縫隙需要為目標，所倡導的組織形式、業務流程都要為這一目標服務。而在我國，跨部門數據共享困難暴露出公共部門在組織結構等方面與無縫隙政府存在諸多差距，表現如下：

1.部門間數據共享制度設計缺失與現實迫切需求之間的縫隙

隨著我國政府不斷深化改革，各地區政府都加大創新力度，積極構建“互聯網+城市”的公共服務體系，提升政府的執政能力，但并未解決跨部門數據共享難題。由于缺少相應的頂層制度設計，針對公眾屢屢遇到的“證明”難題，公共部門無章可循，只能“頭痛醫頭腳痛醫腳”，頂層制度缺失與現實需求之間存在較大縫隙。同時，全國多個省市陸續頒布政務數據資源共享管理辦法。通過對比發現，各省市管理辦法對數據采集、分類、加工、存儲、交換、發布等基礎環節規定不一，缺少統一的制度設計，勢必會造成各部門數據格式、質量存在較大區別，使數據共享實施更加困難。

2.組織結構的縫隙導致部門間數據流動的縫隙

長期以來，我國部門之間通過業務流程分工保證公共部門的管理職能覆蓋社會的方方面面。但是，隨著我國政府執政理念和社會環境的變化，這種以部門為主體提供公共服務的現狀出現諸如條塊分割、程序復雜、職能不清等問題，直接導致公共服務質量下降，甚至引起一些部門制定的政策相互矛盾“朝令夕改”；一些市政項目被重復決策施工，其原因主要是這種組織結構導致部門間數據共享不暢，部門間的分工界限也成為數據流動界限，職能交叉不清地帶數據權限也模糊不清。盡管我國進行多次部門調整改革，但物理層面的結構調整沒有融合跨部門之間數據流通縫隙，造成公共資源浪費，政府公信力下降。

3.先“自動化再重組”導致部門業務系統之間的縫隙

無縫隙政府理論要求“先重組再自動化”，在技術引入之前先進行工作設計。而我國經過多年的電子政務基礎設施建設，各個部門建立了強大的業務處理系統，輔助公共部門進行公共服務。這些平臺系統保證了各個部門縱向上的業務數據有效傳遞溝通，提高了縱向業務職能部門之間的工作效率。但技術引進強化了優點的同時也強化了弱點［2］，平臺與系統之間缺少相應的接口，建設的平臺系統越多，形成的“信息煙囪”“信息孤島”越嚴重。如今，國家通過一系列措施改變相應的流程，進行智慧城市建設，但這種“先自動化再重組”的過程無形中增加了部門業務系統之間縫隙，使同一個業務流程的數據被分別保存在不同的平臺，甚至同一部門內部都存在溝通不暢的現象。

四、無縫隙政府理論下部門間數據共享的實現策略

1.以顧客為導向，盡快完善頂層制度設計

2015年，國務院頻繁發布政務信息資源共享開放領域的政策方針，推動政府和公共部門數據共享與開放，強調跨部門信息資源共享中的頂層設計，為各地區加快實現跨部門信息共享工作提供指導。由于跨部門數據共享涉及部門利益、平臺統一、資金支持等問題，迫切需要法律層面的規定，而針對目前各個地區已開展跨部門數據共享的情況看，法律規定已明顯滯后。另外，針對跨部門數據共享難題，應循序漸進，分階段分步驟實施，以方便群眾為導向，優先制定公眾、企業辦事的業務數據共享制度設計，建立跨部門數據共享試點地區、部門，試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法［7］，總結共享過程中的最佳經驗，上升為國家規范。

2.以競爭為導向，實現數據資源的無縫隙流動

在建設服務性、創新性政府過程中，各個公共部門要積極開拓思維，打破部門界限，創新業務辦理方法，堅決杜絕“懶政”思維，形成政府內部的競爭局面，尤其是針對數據不共享帶來的損害，政府部門要主動為群眾“買單”，努力解決部門與部門之間的溝通不暢問題，實現數據資源在部門間的無縫隙流動，而不是由群眾在部門間奔波，成為部門數據的“傳送帶”。另外，加快推進各級政府間、部門間及國有企事業單位涉及公共服務事項的數據互通共享、校驗核對［8］，按照無縫隙政府理論的要求，發揮社會組織的公共服務功能，形成政府內外部競爭，倒逼公共部門提高服務質量。

3.以結果為導向，多舉措協同推進數據共享

我國從2002年開始推動部門間信息共享，目前已歷經13年，但成效并不明顯。隨著大數據、“互聯網+”、物聯網等新興技術的興起，公共部門開始了加快信息化基礎設施建設，以提升政府社會治理能力。新一輪信息化過程中，公共部門務必要處理好業務流程的重組整合問題，在大力推進重點領域的簡政放權和審批制度改革時，要有明確的結果導向性，以公眾為核心，完成業務流程改革再引進技術。同時，針對各地區信息化基礎差異，可建設全國性政務辦理平臺，規范網上辦事流程，倒逼各個地區線下的業務部門重新設計，各項規章制度設計也要同時段規劃，多舉措協同推進，提高政府治理體系現代化。

［1］新華社.國務院辦公廳印發《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》［EB/OL］.（2015-11-31）.http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/30/content_5018245.htm.

［2］王瑩.無縫隙政府理論與政府再造［J］.電子科技大學學報社科版，2003（3）:9-13.

［3］伏耀華.無縫隙政府理論視角下我國服務型政府的構建［J］.云南行政學院學報，2011（3）:111-113.

［4］政務信息數據共享融合是大潮流［EB/OL］.（2014-12-10）.http://www.echinagov.com/news/dynamic/39607.html.

［5］拉塞爾·M·林登.無縫隙政府［M］.北京：中國人民大學出版社，2002:9.

［6］政府信息共享五大尷尬［EB/OL］（2004-10-18）.http://tech.sina.com.cn/it/2004-10-18/1056442233.shtml.

［7］習近平：試點是改革的重要任務和方法［EB/OL］.（2015-06-06）.http://china.cnr.cn/news/20150605/t20150605_518764844.shtml.

［8］互聯網+公共服務李克強“新藥方”治“懶政”［EB/OL］.（2015-11-19）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/19/content_2968062.htm.

（作者單位：上海理工大學管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.002