城市工業舊址土地利用存在的問題及對策

魏步青　楊玉義

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城市工業舊址土地利用存在的問題及對策

魏步青楊玉義

本文從我國當前工業舊址土地現狀、利用價值和管理等角度，闡述了城市工業舊址土地利用存在的問題及對策，并提出在工業舊址土地利用中應依據工業舊址價值確定土地利用與修復方式，實行相關利益主體參與式管理，逐步建立完善的法律和制度保障體系，污染場地的科學修復與評價體系等措施。

工業舊址土地；風險評估；相關利益主體；土地修復

一、城市工業舊址土地現狀

1.城市工業舊址土地的產生

由于早期城市規劃布局不合理，許多工業企業位于市中心繁華地段。隨著城市經濟發展的需要，大量位于城市中心區的工業企業逐步有計劃地實施外遷，城市工業重心逐漸向外城拓展，產生大量工業舊址用地。部分工業舊址污染嚴重，給人口稠密的城市帶來環境和健康風險，制約著城市土地資源的安全再利用，阻礙了城市建設和地方經濟的發展。［1］

我國土地污染防治的法律法規不健全，導致這類土地在開發利用時，缺乏污染調查、風險評估和治理修復工作，出現了一批影響使用者健康的建筑。如南京市在化纖廠舊址上建成的樂居雅小區、遼寧省鐵嶺市發生苯污染事件的麗盾住宅小區等。工業舊址土地污染已對土地利用、居民健康、經濟社會發展產生嚴重影響，加強對工業舊址土地利用方式和再開發管理迫在眉睫。

2.城市工業舊址土地的特性

（1）經濟與社會效益高。工業舊址土地都極具商業價值。一般都具有良好的區位優勢，交通便利，如由工業舊址改造而成的上海世博園，周邊交通發達，配套設施優良。由工業用地轉變為商業或住宅用地，可產生更高的經濟和社會效益。通過對城市工業舊址的改造，可實現區域經濟發展和產業結構升級，改善區域基礎設施和居住條件；提升周邊地區生態環境質量。

（2）土地整理難度大。雖然城市舊址改造對城市發展具有極大的經濟和社會效益，但是長期劇烈的工業活動給工業舊址土壤修復和整理帶來了極大困難。一是土壤質地差，受工業生產活動的影響，土壤質量發生變化，在繼承自然土壤某些特征基礎上，由于受固體廢物堆放等人類活動的影響，表現出獨特的成土環境與成土過程，有機質和有效養分水平高于農田樣區；二是多為復合污染，土壤中重金屬等含量遠高于農業用地，而且常與有機污染物形成復合型場地污染，加劇了處理難度；三是自凈能力降低，工業用地土壤污染嚴重導致生物多樣性降低，使土壤自凈能力差；四是局部地區毒性大，由于我國大多數企業對有毒有害物質管理不規范，導致局部地區污染物濃度嚴重超標，對周圍土壤和地下水造成嚴重污染。［2，3，4，5］

二、工業舊址土地利用與開發的評估

1.對歷史和文化價值評估

部分工業舊址承載著城市工業文明變遷的歷史，是城市發展的見證，具有里程碑式的意義，要給予足夠重視。目前，我國很多城市在城市規劃和土地利用過程中已注意到工業舊址的這一價值，規定與工業發展密切相關，具有歷史價值、社會文化價值、藝術美學價值、科學技術價值和經濟再利用價值的工業遺存，可作為工業遺產進行保護。［6，7］部分城市在開發過程中進行了有益探索，如在粵中造船廠舊址成功改造而成的中山岐江公園既保留了其歷史的印跡，又具有新時代的功能和審美價值。［8］

2.對工業舊址土地進行環境評估

首先對工業舊址場地的基本環境和污染特征進行調查，現場觀察工業舊址生產車間、排污設施、罐槽等容器狀況，以及植被損害情況，通過場地采樣測試，判斷工業舊址場地污染的狀況并確定污染物種類及來源。其次，對調查的結果進行分析，建立工業舊址土地污染源、污染遷移轉化和暴露途徑的相互關系，對其潛在的健康風險進行評估。再次，根據污染物的特征、嚴重程度及場地性質，確定工業舊址土地的污染修復方式，并對修復成本進行評估。［9］

3.對工業舊址土地的經濟和社會效益進行評估

工業舊址場地的經濟效益是指投資行為主體或其他經濟行為主體通過對工業舊址用地進行資金、勞動、技術等的投入所獲得的經濟效益。實際運用中，可以通過地價變化計算土地整理的經濟效益。與經濟效益相比，工業舊址土地的社會效益評估則以定性為主，結合多因素綜合分析法，對工業舊址用地改造之后可能帶來的市政設施改善等社會效益進行評估。［10］

根據工業舊址的評估結果確定土地利用類型，結合地區土壤背景值及污染物的物化特性和危害方式，參照基于人體健康的土壤風險基準值制定相應的污染修復標準。對于居住用地和常用公共設施用地來講，人流量較大，暴露于污染物的機會較多且時間較長，尤其是小區內的花園、幼兒園等地，對人類健康影響大。因此，對改造后用于居住區的土地污染修復標準要達到居住用地土壤質量指導值之下。對于景觀、公園等生態綠地，暴露于污染物的時間較短，風險一般，其修復標準介于居住用地和商業用地之間。對于商業辦公、市政設施，這類用地地面覆蓋條件好，人們接觸污染的機會小，暴露時間短，健康風險較小，修復的土壤質量指導值最高。對于工業遺址類別的工業舊址用地，在對整個區域進行保護的基礎上，也要對局部嚴重污染區域進行修復，降低污染對人類的危害。［3］

三、工業舊址土地利用與開發管理

1.目前工業舊址土地管理中存在的問題

我國對工業舊址用地的管理起步較晚，基礎比較薄弱，導致在工業舊址污染地上建成一些具有健康危險的居住區。通過對這些事件的分析，發現在對工業舊址用地的管理上存在以下問題：

（1）工業舊址土地污染修復法律法規不完善。我國對污染場地問題關注得比較晚，2004年原國家環保總局才開始要求對搬遷遺留的污染場地必須進行監測和修復后方可再使用（《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》環辦［2004］47號）。同歐美等發達國家相比，我國在工業污染場地方面尚缺乏專門的法律法規，在實際的操作過程中往往存在困難。

（2）全社會對工業舊址污染地的防治意識不強。原工業企業對污染物缺乏足夠重視，亂堆放，沒有治理設施；政府在開發利用過程中，急功近利，忽視污染物對人類健康的潛在威脅；居民對場地中存在重金屬和持久性有機污染物的毒性認知少，缺乏相應了解，在實際過程中被動受害。

（3）工業舊址土地評價與污染修復缺乏統一標準。迄今為止，國家缺乏對工業舊址土地污染修復的強制性標準，而且實際操作過程中沒有完整全面的技術指南，導致監管不嚴，執行難度大。［11］

2.工業舊址土地利用與開發的管理

工業舊址土地開發管理中存在法律不完善、搬遷企業責任不明確、缺乏公眾參與、場地污染修復和監管等問題。結合前述分析，我們建議實行相關利益主體參與式管理，建立完善的法律和制度保障體系，科學的修復與評價體系。

（1）相關利益主體參與式管理。自從Bryson和Crosby于1992年提出利益相關主體概念以來，很多學者將其應用到土地整理和開發領域。［12］工業舊址土地具有特殊性，我們將這個過程中主要的相關利益主體確定為：政府、公眾、原工業企業、開發商，管理原則定位為“政府服務、開發商主導、原工業企業履責、公眾參與”。

政府服務功能：政府在工業舊址土地再利用前期過程中起著重要的作用，為了實現城市經濟發展和產業升級，政府主導了大量工業企業的關停并轉遷工作，留下大量的工業舊址土地。在這個過程中，政府應當承擔對工業舊址土地的綜合評估工作，結合城市規劃對其舊址土地用途做出明確規定，對污染場地修復履行監管責任，進行公告，并協調相關利益主體之間的關系。

開發商主導、原工業企業履責：原工業企業與開發商之間存在著污染場地修復和治理的責任問題。盡管《環境保護法》中規定了“誰污染、誰治理”和“污染者付費”的原則，但由于很多舊工業企業多為改革開放前就有的國營或國有企業，現已經關停并轉，實現責任界定和追責歷史污染者，一時難以做到。在這種情況下，基本秉承“誰受益，誰治理”“誰開發，誰付費”原則。在原工業企業仍然存在的情況下，場地修復整理的責任就成為矛盾。結合我國實際情況，應秉承“受益者付費、污染者分擔”原則，既可以明確責任主體，又能使污染者承擔相應的環境責任。

公眾參與：公眾在整個過程中，應該具有知情權，參與工業舊址土地利用與開發方式的確定，對開發商的土地修復工作進行監督和評價。

（2）建立完善的法律和制度保障體系。工業舊址污染土地整理成本高、工作量大、時間長，是一項復雜巨大的系統工程。如果沒有完善的法律和制度體系，各項工作將很難展開。為此，應出臺相應法律法規，提供優惠貸款、政府補助、政府貼息、政府專項基金資助、稅收優惠等多項措施支持工業污染地整理。建立工業舊址土地風險評估和管理體系，對土地利用實施用途管制，研究不同風險下的土地用途管制和土地出讓的管理辦法，嚴禁“毒地出讓”。

（3）建立科學的修復與評價體系。對于存在污染的工業舊址，要建立從污染場地識別、場地調查采樣和分析、污染場地的健康風險評價和環境評估技術、綜合治理修復措施、場地驗收、無害化管理的一整套科學方法和體系，不斷提高技術水平、完善管理和評價體系，逐步推進我國工業舊址土地的利用和開發工作。

［1］李玉雙，胡曉鈞，宋雪英，等.城市工業污染場地土壤修復技術研究進展［J］.安徽農業科學，2012，40（10）:6119-6122.

［2］廖曉勇，崇忠義，閻秀蘭，等.城市工業污染場地:中國環境修復領域的新課題［J］.環境科學，2011，32（3）:784-794.

［3］肖洪偉.工業污染地整理的效益評價與運作機制研究［D］.南京：南京農業大學，2009.

［4］胡勤勇.蘭州市西固區棕地治理與再利用研究［J］.城鄉建設，2011（10）:40-43.

［5］羅啟仕.我國城市建設用地水土污染治理現狀與問題分析［J］.上海國土資源，2015（4）:59-63.

［6］何軍.工業遺產旅游可持續發展的驅動力分析——基于工業遺產的價值梯度的研究［J］.沈陽師范大學學報（社會科學版），2011，35（3）:72-74.

［7］張曉莉.城市記憶與工業遺存［J］.國際城市規劃，2007，22（3）:72-74.

［8］俞孔堅，龐偉.理解設計:中山岐江公園工業舊址再利用［J］.建筑學報，2002（8）:47-52.

［9］潘云雨，宋靜，駱永明，等.基于人體健康風險評估的冶煉行業污染場地風險管理與決策流程［J］.環境監測管理與技術，2010，22（3）:55-61.

［10］張正峰，陳百明.土地整理的效益分析［J］.農業工程學報，2003（2）:211-213.

［11］幸紅.土壤污染修復法律機制探析［J］.廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2015，37（6）:145-149.

［12］謝健偲.利益相關者理論在土地利用規劃中的應用——以廣東省恩平市為例［D］.廣州：廣東工業大學，2009.

（作者單位：武漢市土地交易中心、中國科學院武漢植物園）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.028