我國財政支出績效管理制度的困境及其出路

胡 偉 胡 梅

（1.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079；2.廣東金融學院 工商管理系，廣東 廣州 510521）

我國財政支出績效管理制度的困境及其出路

胡 偉1胡 梅2

（1.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079；2.廣東金融學院 工商管理系，廣東 廣州 510521）

目前我國財政支出績效管理制度面臨績效預算模式型構(gòu)粗疏，績效評價機制薄弱，績效審計實效性不彰，績效問責制功能不足等諸多困境。因此，應科學、合理型構(gòu)績效預算模式，強化績效評價機制，提高績效審計實效性和增強績效問責制的功能，以破解財政支出績效管理制度的困境。

財政支出績效管理;績效預算;績效評價; 績效問責; 績效審計

財政支出績效管理是以“結(jié)果”為導向的管理模式，重在實現(xiàn)財政支出的“高效性、有效性、經(jīng)濟性和公平性”[1]。2005年我國財政部頒發(fā)了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》、2009年發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》等規(guī)章。在《預算法》、《政府采購法》的統(tǒng)領(lǐng)下，基本上形成了我國財政支出績效管理制度的骨架。不過，從《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》來看，像改變資金用途、無預算或超預算支出、未按預算撥付或未下?lián)堋㈩A算執(zhí)行率低、代管資金等現(xiàn)象仍大量存在，這足以證明財政支出績效管理制度遠未達到應有的功效，它的困境嚴重阻礙著財政支出績效管理模式的良好運行，需要予以破解。

一、財政支出績效管理制度面臨的困境

（一）績效預算模式型構(gòu)失之粗疏

作為財政支出績效管理基本手段的績效預算，在《預算法》中規(guī)定十分凌亂，其模式?jīng)]有得到很好型構(gòu)。第一，未樹立績效預算觀。績效預算觀是“花錢買服務(wù)、效果”的預算觀，要求在預算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中貫徹[2]。但從《預算法》的規(guī)定來看，僅在預算編制和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)貫徹了“花錢買服務(wù)、效果”的理念，使績效預算的落實大打折扣。第二，沒有構(gòu)建全過程績效預算管理機制。績效預算是將成本會計的核計方法用于預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有應用、績效缺失有問責”的目的。迄今為止我國并沒有構(gòu)建全過程績效預算管理機制。第三，未構(gòu)建績效預算實現(xiàn)的方式。盡管績效預算最終的目的是將“績效契約化”，以預算交換特定的產(chǎn)出或結(jié)果，但應與施政計劃相配合。因此，績效預算成為了政府財政政策運用的主要指針[3]。在這種情況下，一方面需要確定支出的重點和設(shè)定每個季度或年度的績效目標，保證預算的連續(xù)性；另一方面需要采取民主化和科學化的手段，實現(xiàn)為公眾服務(wù)的目標，也保證預算的科學性。不過，這些實現(xiàn)績效預算良好的方式，我國《預算法》沒有完全吸收。

（二）績效評價機制失之薄弱

作為財政支出績效管理實現(xiàn)基石的績效評價，其機制十分薄弱。第一，沒有科學、系統(tǒng)規(guī)定績效目標的內(nèi)容。績效目標是開展績效評價活動的前提。它直接決定績效評價的科學性與合理性。盡管現(xiàn)行法規(guī)對績效目標的內(nèi)容進行了規(guī)定，但比較抽象，只確定了近期目標，未確定遠期目標。同時，只注重改進支出管理方面的目標，不注重為決策服務(wù)與增強責任心方面的目標，也沒有充分反映財政支出活動規(guī)律等，在實踐中難以得到有效運用。第二，未構(gòu)建規(guī)范、完整的績效評價指標體系。從我國中央與地方、各預算部門、各單位、各項目的評價指標來看，它們之間迥然不同，存在極大的差異性。在績效評價指標設(shè)置上，不僅表現(xiàn)為平面化，而且表現(xiàn)為單一性。這就導致績效評價指標體系既分散又簡單，無法對財政支出項目從行業(yè)、地區(qū)、支出性質(zhì)等層面作出綜合評價，也讓人們質(zhì)疑績效評價結(jié)果的客觀性與公正性。第三，沒有建立有效的評價結(jié)果約束機制。由于績效評價結(jié)果在新的財政年度預算中未得到很好運用，大多數(shù)的情況只是以項目建設(shè)檔案的形式保存或為行政部門加強新上項目管理提供參考。在這種情況下，往往不對財政資金支出項目中責任人所存在的問題進行任何處理，使績效評價的權(quán)威性不復存在。同時，也難以讓績效評價工作走向深入。

（三）績效審計實效性失之不彰

作為財政支出績效管理監(jiān)督手段的績效審計，在《審計法》及《審計法實施條例》中并沒有規(guī)定，導致績效審計實效性不彰。第一，未確立維護審計機關(guān)獨立性的制度。目前審計模式是行政型審計模式，它有利于保證步調(diào)一致、切中工作重心，靈活多變、直接實施審計，但其局限性也很明顯。由于審計機關(guān)隸屬于國務(wù)院，無法處于超然地位，審計的公正性、權(quán)威性難以保障。出于審計機關(guān)的專業(yè)性與公正性的需要，客觀上必須保證其一定的獨立性。此外，我國還沒有建立維護審計機關(guān)獨立性的制度。第二，沒有確立績效審計的標準。績效審計標準是審計人員開展審計活動所依據(jù)的尺度，具有積極的功能。從績效審計標準的本質(zhì)來看，它是精神對物質(zhì)一種反映，是審計人員與審計對象和內(nèi)容之間的現(xiàn)實聯(lián)系。如果沒有績效審計標準，那么審計人員履行職責將難以保持正確性。因此，確定績效審計標準非常必要。第三，未確立績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則。應該說，績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則是約束審計人員執(zhí)業(yè)行為的準則，它包含了績效審計執(zhí)業(yè)的倫理、價值、精神，是確保審計人員長期執(zhí)業(yè)的指南，是不可偏廢的。但我國并沒有確立績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則。

（四）績效問責制功能失之不足

作為財政支出績效管理承擔責任方式的績效問責制，在現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定中存在著諸多缺陷，致使績效問責制功能不足。第一，績效問責主體范圍規(guī)定過窄。績效問責主體是對績效責任予以判定并追究的組織或個人。在現(xiàn)行法律法規(guī)中只規(guī)定了政府上下級的績效問責，而沒有規(guī)定人大、審判機關(guān)、檢察機關(guān)對政府財政支出的績效問責。很顯然，這對績效問責主體范圍的規(guī)定過窄。第二，績效問責程序缺乏明確規(guī)定。績效問責程序是指績效問責過程中所要依據(jù)的法定步驟，是確保績效問責實現(xiàn)的重要手段。但由于我國有“重實體輕程序”的傳統(tǒng)，加之對程序規(guī)則正義價值認識不夠深。因此，一直未規(guī)定績效問責啟動程序、調(diào)查處理程序、回避程序、聽證程序、權(quán)利救濟程序、執(zhí)行監(jiān)察程序等，從而導致績效問責十分隨意。第三，績效問責方式規(guī)定不夠全面、具體。通常的績效問責方式是談話、公開道歉、通報批評、責令辭職等。但這只是一般行政問責方式，沒有體現(xiàn)出績效問責的特點，況且未區(qū)分對機構(gòu)問責和對個人問責所適用的方式，造成在適用過程中操作性較弱。

二、破解財政支出績效管理制度困境的出路

（一）科學、合理型構(gòu)績效預算模式

第一，樹立績效預算觀。在《預算法》中把“花錢買服務(wù)、效果”的理念貫徹到預算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，做到只有在增加公共服務(wù)時才增加預算。第二，構(gòu)建全過程績效預算管理機制。在“花錢買服務(wù)、效果”的理念指導下，首先建立績效目標管理制度，它包括績效目標設(shè)定、審核、批復等內(nèi)容；其次建立績效跟蹤監(jiān)控管理制度，它是通過跟蹤管理和督促檢查績效目標運行情況，促進績效目標順利實現(xiàn)；再次建立績效評價實施管理制度，它是憑借“編制績效評價方案，擬定評價計劃，選擇評價工具，確定評價方法，設(shè)計評價指標”來實施績效評價；最后建立績效評價結(jié)果應用管理制度，它是將績效評價結(jié)果及時反饋給預算執(zhí)行單位和同級政府，要求它們基于績效評價結(jié)果去拓補制度、改進措施。第三，確立績效預算實現(xiàn)的方式。一是可以借鑒美國的做法[4]，規(guī)定首先制定策略計劃，要求各機關(guān)界定自己的任務(wù)及達成的長期目標。其次制定年度績效計劃。主要包括界定各項計劃達到的績效目標、說明達成計劃目標的運作流程、技能、人力、成本等。最后制定年度績效報告。為了呈現(xiàn)出機關(guān)前一個會計年度的施政表現(xiàn)，各個機關(guān)根據(jù)年度績效計劃執(zhí)行之后的情況，進行綜合性的報告。二是規(guī)定在預算編制過程中舉行聽證會，廣泛聽取專家與公眾的意見；在預算執(zhí)行過程中召開質(zhì)詢會，政府接受公眾的質(zhì)詢；在預算的決算過程中開展問卷調(diào)查，確定是否達到績效目標等。

（二）強化績效評價機制

第一，科學、系統(tǒng)規(guī)定績效評價目標的內(nèi)容。提升財政支出績效評價的科學性與合理性，應把近期目標與遠期目標有機結(jié)合起來，確定為財政支出績效目標。同時，要充分利用財政支出績效評價手段，為中央與地方?jīng)Q策提供全面、可靠的信息來源，減少決策中的失誤以及改正決策中的不當，并通過公開績效評價的結(jié)果和問責，增強政府部門和項目管理者的責任心。因此，必須把為決策服務(wù)和增強責任心確定為財政支出績效目標。第二，構(gòu)建科學、完整的績效評價指標體系。在構(gòu)建績效評價指標體系時，一是應采取定量指標為主、定性指標為輔的設(shè)計方法，體現(xiàn)出完整性、科學性及易操作性等特點。二是必須對經(jīng)濟性、效率性、效益性與公平性兼顧原則進行遵從，并以績效目標為依據(jù)，在項目投資性支出、公共機構(gòu)支出和政府部門支出分層的前提下來設(shè)置。三是應從指標的具體性、可衡量性、可實現(xiàn)性、現(xiàn)實性、時限性、適用性等角度來考慮，立基于通用指標、專用指標、補充指標和評議指標，由此來構(gòu)建績效評價指標體系[5]。第三，建立有效的績效評價結(jié)果約束機制。可以通過對財政支出績效考評較好的行政部門擴大其財政資金分配、使用的權(quán)限，提高其財政資金自由調(diào)配的權(quán)力，也可以在財政部門和支出單位之間進行“節(jié)省分成”以及對相關(guān)人員進行獎勵等。對財政資金支出績效考評較差的行政部門可以采取相反的措施，如限制該部門的財政資金支出的權(quán)限、減少財政資金支出項目和資金數(shù)額等。同時，可以將財政支出績效考核評價結(jié)果納入到組織人事部門的日常管理中，作為人事考察、考核、晉升等重要的依據(jù)。

（三）提升績效審計的實效性

第一，確立維護審計機關(guān)獨立性的制度。審計機關(guān)的獨立性是確保其監(jiān)督公正性與專業(yè)性的基礎(chǔ)。因此，必須構(gòu)建維護審計機關(guān)獨立性的制度，讓審計對象基本脫離會計資料，在現(xiàn)有完成業(yè)務(wù)的資料基礎(chǔ)上，把對資源有效利用的結(jié)果分析放在重要位置。但其重點在于：一是對于審計機關(guān)首長的任職保障，可以將其任期延長至15年；二是經(jīng)費保障，應確保審計機關(guān)享有獨立的預算，不受政府預算的控制。這兩個方面是保障一個機構(gòu)獨立行事的關(guān)鍵。第二，確立績效審計的標準。這是對行政部門財政支出績效審計的重要標尺。如瑞典制定了專門的《政府績效審計準則》；英國也制定了《績效審計手冊》等[6]。我國應借鑒這些國家的做法，以現(xiàn)行《審計法》為基礎(chǔ)，制定《政府績效審計準則》。第三，確立績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則。績效審計執(zhí)業(yè)是審計人員依法開展的績效審計活動，其規(guī)則既對規(guī)范審計人員的執(zhí)業(yè)行為，以及增強審計人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)大有裨益，也對提高審計隊伍的整體水平大有好處。因此，應依據(jù)現(xiàn)行《審計法》的規(guī)定，制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》。

（四）增強績效問責制的功能

第一，擴大對績效問責主體范圍的規(guī)定。首先將人大納入績效問責主體范圍，賦予人大績效問責程序啟動權(quán)，建立人大對政府機關(guān)財政支出行為的不信任投票制度等；其次要充分發(fā)揮政府審計、監(jiān)察、人事部門在績效問責中的作用，成為人大績效問責的有益補充，如細化政府內(nèi)部上下級績效監(jiān)督關(guān)系，構(gòu)建全面系統(tǒng)的績效評估管理制度等。最后不能忽視檢察機關(guān)和人民法院在績效問責中的功能，它們是落實績效問責的最后一道防線，應大力強化，如將檢察機關(guān)確定為財政公益訴訟主體等。第二，確立績效問責程序。從績效問責的三個階段來看，在信息收集階段，主要是開展初期的報告與調(diào)查，應確立績效問責啟動程序、調(diào)查處理程序等；在討論階段，主要是說明理由與批評性爭論，須確立回避程序、聽證程序等；在制裁階段，主要是制裁以及救濟措施的實施，應確立執(zhí)行監(jiān)察程序與權(quán)利救濟程序等。第三，全面、具體規(guī)定績效問責方式。須從績效狀態(tài)的區(qū)分和責任的分擔入手，如果政府機構(gòu)因存在有違公眾績效滿意度的錯誤而導致在績效方面不足或失敗，那么績效問責方式是取消當年評優(yōu)、評先資格、向公眾道歉或限制財政支出的權(quán)力等；如果政府機構(gòu)的工作人員及負責人因濫用職權(quán)導致在績效方面不足或失敗，那么績效問責方式是誡勉、通報批評、停職反省或調(diào)整工作崗位、引咎辭職等。

三、結(jié) 語

為了追求財政支出的“高效性、有效性、經(jīng)濟性和公平性”，就必須破解財政支出績效管理制度的困境，把科學、合理型構(gòu)績效預算模式放在首位，通過樹立起績效預算觀，建構(gòu)全過程績效預算管理機制，確立有效的績效預算實現(xiàn)的方式，為財政支出績效管理制度構(gòu)筑堅實的骨架。在此基礎(chǔ)之上，健全績效評價機制，以科學、系統(tǒng)的績效評價目標，規(guī)范、完整的績效評價指標體系和有效的績效評價結(jié)果約束機制，確保績效評價結(jié)果的公正性與可靠性。同時，提升績效審計的實效性，保障財政資金得到合理的運用。此外，增強績效問責制的功能，以保證財政支出績效管理目標的最終實現(xiàn)。

[1][南非]C.B.維薩, P.W.艾瑞斯莫斯.公共財政管理學[M].馬海濤等,譯.北京:經(jīng)濟科學出版社,2006.

[2]蔣洪等.公共財政決策與監(jiān)督制度研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社2008.

[3]李厚高.財政學[M].臺北:三民書局,1994.

[4]詹國彬.公共部門新績效預算制度的發(fā)展與啟示[J].管理現(xiàn)代化,2005(6).

[5]蔣云根.我國政府績效評估法制化建設(shè)的路徑思考[J].甘肅理論學刊,2008(2).

[6]張軍,張東偉.構(gòu)建我國績效審計的準則[J].財經(jīng)科學,2015(2).

C916

A

1003-1154(2016)01-0099-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.032

國家法治與法學理論研究項目（14SFB20039）；中國法學會部級法學研究課題（CLS(2014)D06）.