基于土地開發權分享的舊廠房改造策略研究——廈門的政策回顧及其改進

◎ 何子張　李曉剛

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基于土地開發權分享的舊廠房改造策略研究——廈門的政策回顧及其改進

◎ 何子張李曉剛

摘要：“三舊”改造作為盤活存量土地、破解征地拆遷難的政策，突破了政府主導土地再開發的局限性，其政策核心是政府與原土地使用權人分享土地再開發權。基于廈門的舊廠房改造政策設計與規劃實踐，分析政府和企業在舊廠房再開發中的利益關系。提出按照土地再開發權分享的原則，進行政策設計，包括改造用途的限定，提供“菜單式”的改造模式和利益分享方案。對三年來舊廠房改造政策的實施成效進行評估，分析其存在的問題，進而提出下一步工作改進策略建議。

關鍵詞：“三舊”改造 土地開發權 規劃控制 廈門

一、土地開發權分享是舊廠房改造政策的核心

（一）“三舊”改造的實質是土地再開發

近年來以廣東省為代表的沿海經濟發達地區，為解決產業結構升級和城市化質量提升過程中的土地“瓶頸”，開始進行舊城鎮、舊廠房、舊村莊（以下簡稱“三舊”）的改造工作，以盤活存量土地，拓展建設空間。“三舊”改造的特點是用地不屬于新增用地，該用地已有明確的土地使用權人，大部分獲得正式的開發許可并在建設用地上已有地上建筑物，但因城鄉規劃調整及提高土地利用效率等原因，需要改變土地使用用途，地上建筑物需拆除重建或進行改建、擴建，因此“三舊”改造的實質是土地的再開發。“三舊”改造不僅僅是土地用途和強度提升的技術問題，而且是利益重新分配的難題[1]。福建省在學習廣東經驗的基礎上，于2010年底出臺《福建省人民政府關于加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造的意見》（以下簡稱省意見）。廈門市在貫徹落實省意見的基礎上，考慮到“三舊”改造工作涉及面廣、權屬關系復雜，本著循序漸進的原則，決定首先推行工業、倉儲國有建設用地的改造工作（以下簡稱舊廠房改造），在積累經驗后再逐步推廣到舊城鎮及舊村莊的改造。本文主要研究舊廠房的改造策略。

（二）政府主導土地再開發的局限性

長期以來，土地再開發一直都是由政府主導，普遍的步驟為：（1）政府制訂開發改造規劃；（2）對土地和地上物進行征地拆遷；（3）對收儲土地進行平整，按規劃進行交通、市政設施配套工作，使“生地”成為熟地；（4）對經營性土地通過“招拍掛”方式進行公開出讓，公益性建設項目用地通過劃撥方式出讓。在以上步驟中，政府對原土地的所有權人或使用權人的補償標準一般是按原土地性質，按殘余年限進行評估，并不考慮土地再開發的利益增量。

現行我國土地產權體系是由土地的所有權、用益物權、擔保物權等多項權利構成，只反映土地使用的靜態權利，未能反映其動態權利。土地再開發權可以彌補以上缺陷，它反映土地動態使用中的權益增量，意味著“改變土地用途、提高土地利用集約度以及增加對土地的投入而產生的發展性利益的權利歸屬與利益分配”[2]。由于現行征地拆遷中對業主的土地再開發權不予考慮，必然導致業主的強烈抵制，并引發一系列的社會矛盾。隨著私有產權保護條款入憲、《物權法》實施，特別是《國有土地上房屋征收補償條例》指出只有出于明確的公共利益需要才能由政府征收地上房屋，這使得政府出于贏利性目的的再開發受到嚴格限制。

（三）土地開發權分享是舊廠房改造政策的核心

從目前廈門的實踐看，舊廠房改造分為三種情形：（1）保留建筑，轉變功能。如將舊廠房改造為辦公樓、酒店、商業或用于文化創意產業；（2）拆除原有建筑，根據新規劃的土地用途重新建設；（3）已取得土地使用權的工業倉儲用地，由于城市發展調整規劃導致停止審批及建設的，根據新規劃的土地用途進行建設。以上改造方式都涉及到土地再開發增值權益的分配。權益分配有兩種方式，第一種是給業主土地再開發的權利，這樣就可以突破由政府主導土地再開發帶來的土地征收難題。省意見提出“引導原土地使用單位按規劃改造。對納入‘三舊’改造的地塊，實施方案經批準允許自行改造的，支持給予辦理相關土地變更手續。使用原屬劃撥國有土地的，改變用途后符合規劃但不符合《劃撥用地目錄》的，經有權人民政府審批，可補辦出讓手續，補簽土地出讓合同，經評估后依法補交土地出讓金”。在實際操作中采取了協議出讓方式，避免了因公開“招拍掛”而使原土地使用權人無法獲得土地再開發權的風險。第二種權益分配方式是原土地使用權人無法獲得再開發權（土地收儲后被公開出讓），但可以獲得土地再開發后增值收益的分成。如《廣州市“三舊”改造項目土地出讓收入收繳及使用管理辦法》提出，舊村改造項目土地收益中60%返還給村集體經濟發展。綜上所述，“三舊”改造政策的核心是基于土地開發權分享的理念，在按規劃要求進行改造后，實現原土地使用權人、政府和公眾利益的均衡。

二、舊廠房改造中土地開發權分享主體的利益分析

舊廠房改造中土地開發權分享主體包括政府和企業，他們對舊廠房再開發的利益訴求既有共同點又有分歧點。

（一）政府視角的舊廠房改造利益分析

1.避免違規改造的地租收益流失，獲得一定的土地出讓收益

廈門部分舊廠房因各種原因或受到國家產業政策限制，有的已經停產，有的在上一輪“退二進三”過程中，已經把生產功能外遷到島外的工業集中區。同時，隨著城市的發展，舊廠房的地段價值不斷上升，原先屬于郊區的工業倉儲用地已經成為城市中心區的組成部分，這些土地的影子價格急劇上升，在經濟利益的誘惑下，舊廠房的業主可通過出租、合作開發、自行翻建等方式改變舊廠房功能用途，如改造為酒店、商業、辦公等[3]。我國實行嚴格的土地用途管制制度，理論上舊廠房改變功能或改擴建，必須報土地、規劃等部門審批，并向政府交納土地出讓金。但由于以前政府嚴格限制舊廠房業主的再開發權，規劃、土地部門也缺乏相應的再開發控制細則和利益調控機制[4]，造成舊廠房的業主如向相關部門申請改建，基本上難以獲批，也就是難以通過補繳土地出讓金的方式“轉正”。如果舊廠房還維持工業生產，有的還因對周邊有環境影響屢屢被投訴，同時也造成土地的低效使用。由于舊廠房改造可以使地方政府增加稅收，因此廈門的各個區政府實際上默許甚至支持企業自行改造，有的甚至成為招商項目。在以上種種因素的影響下，廈門出現大量的舊廠房自行改造現象，迫切需要進行規范。舊廠房自行改造政策允許業主按規劃改建，并補繳土地出讓金，避免了違規改造的地租收益流失。對第一批16個舊廠房改造項目進行統計，共改造用地面積達到30公頃，政府將獲得20億元土地出讓金收益。另一方面，也使得企業獲得再開發權的機會，因此受到普遍的歡迎。

2.產業升級獲得更多持續性稅收

舊工業廠房主要改造作為酒店、辦公、商業等現代服務業，同樣的土地和建筑面積可以貢獻數倍于原工業倉儲功能的稅收。以廈門聯泰大廈改造為商務辦公樓為例，2005年當年完成招商，引入企業17家，半數以上為物流和現代服務企業，并形成一定規模的樓宇經濟，整棟樓創造的稅收在改造后提高了10多倍。實際上，舊廠房改造在土地出讓金方面的收益大部分通過道路、市政、綠化環境和公共服務設施配套的方式用于該片區的城市建設。對政府而言，獲得更多持續性的財政稅收收入，才是舊廠房改造最重要的收益，這也是政府同意按照基準地價征收土地出讓金的重要因素。

3.提升城市形象，完善城市功能，規范改造細則

工業廠房經過多年的使用，外觀均比較破舊，影響了整體的城市形象。通過舊廠房改造，可以提升城市形象，特別是某些間雜在生活、辦公區中的零星舊廠房改造，以及處于重要交通節點和景觀道路的舊廠房，其改造對于提升城市形象作用重大。其次，有的舊廠房周邊已經被生活、辦公區包圍，成為城市功能的斷裂點和塌陷區，其改造對于完善城市生活服務功能具有重要價值。其三，以往企業的自行改造，屬于企業的自發行為，規劃、土地、環保等部門采取默許但不審批的方式，也沒有出臺相應的審批細則，以此方式規避審批風險。但也造成企業自行改造不符合規劃技術規范，結構抗震、消防安全、衛生環保存在隱患等問題。舊廠房自行改造政策出臺后，就倒逼相關部門出臺實施細則，進而提升改造效果和品質。

4.為成熟城區的設施完善和環境提升提供用地

成熟城區土地開發相對飽和，但是隨著人們生活品質需求的提升，則需要不斷增加新的公共設施（如養老設施、再生資源點、汽車充電站等等），隨著人們對生活休閑交往需求的提升，需要增加建設公園綠地，這些都需要用地。結合舊廠房改造可以騰出部分用地，可用于環境提升，滿足公共綠地、公共服務和市政交通配套設施的用地需求。

（二）企業視角的舊廠房改造利益分析

首先，對企業而言允許其按規劃自行改造，使得企業獲得土地再開發增值收益。企業以協議出讓方式獲得土地再開發權，相對于以招拍掛方式取得土地開發權的企業成本較低，有競爭優勢。其次，避免違法經營的風險，獲得合法產權。業主擅自改變建筑功能雖在一定時期內可獲得收益，但畢竟屬于違法經營，不但有被政府查處的風險，在征地、拆遷時其前期投入也不會獲得賠償。此外，獲得合法產權后，資產評估價值及銀行貸款額度都將提高。第三，避免土地被征收的風險。由于城市發展調整規劃導致停止審批及建設的土地，如被政府征收獲得的賠償較低，如自行進行土地再開發，不但避免被政府征收，還可盤活沉淀的資金。

三、基于土地開發權分享的舊廠房改造政策設計

（一）改造用途限定的政策設計原則

1.減少對現有土地招拍掛市場的沖擊

省意見明確提出，“三舊”改造地塊擬用于經營性商品住宅的，應由政府收儲土地后以招標、拍賣或掛牌出讓的方式供地。因此業主自行改造舊廠房的，土地用途不得變更為商品住宅，這主要是為避免對現有商品房市場造成重大沖擊，保證政府在商品房土地供給的壟斷權力。同時廈門市舊廠房自行改造為商業、辦公、酒店等經營性用途的，必須為持有型物業。所謂持有型物業，是指在一定限制條件下進行供地，建筑物建成后經市政府批準方可轉讓物業。按照市國土部門的政策意圖，這種方式可使自行改造后進入市場流轉的經營性物業的數量、節奏在政府可控范圍內，減少對經營性土地市場的沖擊。

2.發展文化創意產業的同時預防土地收益金的流失

省意見提出，“原土地使用者利用現有工業廠房用地舉辦信息服務、研發設計、創意文化、倉儲物流以及其他新興產業的，可以不辦理土地用途變更手續”。廈門市在制定舊廠房自行改造政策時，為防止個別業主借機增容擴建后再出租作為辦公獲利，規定用于文化創意產業的自行改造項目不得改變土地使用權人，必須利用原有建筑物或按照原規劃審批的建筑規模進行建設，僅允許增加電梯、門廊等必要的配套設施，以避免政府土地收益金的流失。

（二）舊廠房改造權利主體界定的規劃策略

1.劃定自行改造政策區，限定自行改造門檻

首先，自行改造政策區與允許工業企業增資擴容政策區進行銜接。《廈門市工業園區布局規劃》中確定保留的工業園區以外的工業、倉儲用地，方可納入自行改造政策區。其次，為避免與政府的土地收儲和統一開發改造規劃相沖突，政府計劃近期收儲或由政府統一實施改造的工業、倉儲用地不納入政策區。為貫徹以上兩個原則，自行改造政策區的劃定程序為：（1）市規劃局根據城市規劃、用地收儲情況確定自行改造政策區初步方案；（2）在征求市國土房產局、各區政府意見后由市規劃局修改，統一形成方案上報市政府；（3）經市政府研究同意后，政策區向社會公布；（4）自行改造政策區分批劃定、分批公布（圖1）。

圖1　廈門國有工業、倉儲用地自行改造政策區

2.舊廠房自行改造權利主體界定的其他條件

首先，自行改造政策區內，因單獨建設道路與交通設施、公用設施、公共服務設施、綠地與廣場等公益性項目或具備其他法定收回條件收回國有土地使用權的，不允許自行改造。在實踐中主要有兩種情況，一種是現有工業、倉儲用地已被規劃為需大量占地的中小學（如龍山工業區），則不允許任何形式的自行改造。另一種是軌道交通建設需要，規劃作為軌道站地需要綜合開發的用地，目前已有多塊用地（主要為市屬國企用地）因軌道建設需要納入政府收儲計劃。其次是土地使用剩余年限小于五年的工業、倉儲用地不允許自行改造。這一條的目的是土地使用年限滿后由政府收儲。第三是要求這些土地房屋已辦理權屬登記。實踐中有些用地權屬不完整，或者存在爭議的，則要求先行到市土地房屋局辦理相應手續后方可申請自行改造。最后，原土地房屋權屬登記的用地面積小于5000平方米的原則上不得申請自行改造，但可以與相鄰地塊的土地使用權人簽訂協議聯合申請自行改造（聯合改造用地面積大于5000平方米）。這一條的目的是避免改造項目過于零碎，從實踐看大于5000平方米基本上可以形成相對獨立完整的地塊，也可保證較好的建筑形體形象和環境品質。

3.提供“菜單式”的改造模式和利益分享方案

針對不同類型土地和企業的需求，廈門提供了 “菜單式”改造模式和利益分享方案。第一種是拆除原工業廠房或利用因城市發展調整規劃導致停止建設的原工業用地，改造為商業、辦公、酒店等經營性用途的持有型物業，按照改造后土地用途的基準地價扣除原土地用途剩余年限價格后的差額計收土地出讓金，土地使用年限按照批準自行改造后的用途重新計算。第二種是保留舊廠房，改造為商業、辦公、酒店等經營性用途的持有型物業，按照改造后土地用途剩余年限的基準地價扣除原土地用途剩余年限價格后的差額計收土地出讓金，土地使用年限保留原工業用地的年限。針對改造為商業、辦公、酒店等經營性用途的持有型物業，廈門市同時規定，項目改造為辦公用途的，在建筑物竣工驗收后報經政府同意方可以整層轉讓方式進行轉讓，按照轉讓成交價以剩余法測算補交地價差額。項目改造為商業、酒店用途的，在建筑物竣工驗收后報經政府同意方可以整體轉讓方式進行轉讓，按照轉讓成交價以剩余法測算補交地價差額，轉讓后仍保持整體經營、整體抵押、整體轉讓的限制條件。第三種是保留舊廠房或按照原規劃審批的建筑規模進行改造，用于文化創意產業的，不辦理土地用途變更手續，免收土地收益金。第四種是保留舊廠房，臨時變更建筑功能，用于政府鼓勵發展的第三產業的，每五年進行一次建筑功能臨時變更許可審批，按照基準地價標準及地價管理征收規定征收土地年租金。

四、三年政策實施成效及其問題分析

（一）實施進展

廈門市于2012年10月出臺了《關于推進工業倉儲國有建設用地自行改造的實施意見》，作為工業（倉儲）國有建設用地自行改造的第一階段，將國有工業（倉儲）用地主要改造為辦公、商業、酒店用途。市政府已批復的38個自行改造項目圖則中，其中擬改造土地面積594738.5平方米，改造后擬建設建筑面積達1594039.7平方米，改造后由政府收儲作為市政道路、廣場綠地及公建配套設施的用地面積合計163853.3平方米。目前1個項目已開工建設，8個項目已辦理用地批文，9個項目正在辦理用地批文，7個項目已辦理規劃設計條件批復（尚未辦理用地批文）。

隨著工業（倉儲）國有建設用地改造工作的推進，廈門市政府牽頭成立“退二進三”產業提升領導小組，要求改變原有“退二進三”單純作為酒店、商業、辦公的業態內容，增加小企業總部、金融產業、健康產業、時尚產業、養老、早教、外包服務等新型產業類型；同時明確加強監管，提高準入門檻設置，為此廈門市出臺了《廈門市推進工業（倉儲）國有建設用地改造試行方案》，提出了“促進產業轉型升級、提升城市面貌”、“集中成片改造為主，促進低效土地高效集約利用”和“試點先行、逐步推廣”三項改造原則。明確對建設總部經濟、軟件和信息服務業、文化創意產業、研發中心和產業孵化器等加大政策扶持力度，允許土地使用權人與投資方簽訂聯合改造協議，共同申請改造，在地價征收方面給予一定優惠。改造項目可按市場價繳交地價后進行轉讓，其中酒店用途的，應辦理整體產權，整體自持或整體轉讓；辦公用途的地上建筑面積自持部分不得少于50%，剩余部分允許分割轉讓給單位法人，轉讓最小單元應在500平方米以上；商業可以分割轉讓。保留原有建筑物，改造為軟件和信息服務業、文化創意、研發中心和產業孵化器項目的，土地用途仍保留為工業用途，不征收土地收益差額；經規劃批準，原有建筑可劃定不高于20%的面積作為商業配套。拆除重建項目按“島內1.5倍、島外1.3倍基準地價修正值扣除原用途的土地權益價”征收地價差額，總部項目在此基礎上再打“八折”標準征收，主要目的是公開透明，便于改造主體成本測算，同時節約時間和委托評估成本，提高審批效率。

按照市政府關于“集中成片開展退二進三改造示點”的工作要求，2014年重點開展了第二階段工業（倉儲）國有建設用地的改造工作，加強規劃引導，指導各個區確定了8個片區作為改造示范區，開展規劃編制工作。集中成片改造均突出了各個片區產業發展的定位，增加了產業引導，體現了規劃對城市功能布局的調控，加強了政府主導作用，促進土地的節約利用。

（二）自行改造業主訴求

在推進工業倉儲國有建設用地自行改造工作中，多家已批準的自行改造項目業主多次向所在區政府反映工業倉儲國有建設用地自行改造政策調整的訴求，提出辦公項目自持比例50%以上過高，資金大量沉淀且壓力巨大；現行政策確定的500平方米最小轉讓單元標準過高，不符合市場實際需求，難以順利轉讓；辦公項目銷售對象為單位法人局限性過大，難以順利銷售以及企業自行負責拆遷安置造成經濟成本較大。要求放開工業倉儲國有建設用地自行改造政策中對辦公用房銷售對象為企業、轉讓最小單元面積500平方米以上、自持比例不少于50%的限制，將政策中按建筑面積計算征收地價差額改為按可轉讓面積繳交地價差額。

（三）改造項目實施中存在問題分析

廈門工業（倉儲）國有建設用地自行改造工作歷經三年多實踐，問題逐步凸顯，自行拆除重建的改造進展緩慢，大部分項目沒有明確的產業置換方案，改造主體缺乏產業策劃和招商能力，不排除變相搞“小產權房”的可能性。已批復自行改造項目散落于舊城區，尤其是占比大的島內改造項目用地面積小，改造方案無法或沒有真正納入地塊所在片區的空間布局規劃去研究，改造后建筑功能和景觀往往和周邊環境形成較大反差。自行拆除重建的改造方式一方面沒有形成培育發展新產業所需的低投入、低成本空間，并且對辦公地產市場造成沖擊；另一方面對征地拆遷和土地收儲工作影響明顯，面臨土地收儲的企業對原有工業（倉儲）用地的收益預期提高，收儲工作已基本停滯。

1.自行改造項目推進緩慢

由于現有政策并未明確企業不按時開工的具體懲罰措施，因此一些企業在取得市政府批復圖則后，不急于推動改造工作。也有個別企業利用圖則批復或規劃批復文件進行倒賣項目或非法融資，甚至出現經濟、法律糾紛。為防止企業借辦公、商業、酒店改造業態進行違法改變功能，同時避免沖擊現行“招拍掛”市場，廈門市針對自行改造項目的土地出讓金額及銷售對象、面積、比例等內容進行了具體規定；這也使業主的改造利益空間下降，直接導致企業反彈較大。大多數業主缺乏地產開發建設經驗，試圖通過招商引進合伙人或轉讓以營利，但由于當前地產行業不景氣，企業招商進展并不順利。部分業主經過成本核算后，轉向投資低、回報快的利用現狀建筑進行臨時功能變更的形式，不再進行拆除重建改造。

2.成片改造工作難開展

目前劃定的成片改造規劃區內，并未有一家企業有足夠實力作為主體推動改造實施；而成片改造涉及的企業眾多，且改造意愿不盡相同，導致區政府在成片改造工作中，也難以協調各企業進行統一改造。現行收儲政策與企業被收購的期望價格差距大，在不改變現行收儲政策的前提下，現階段區政府無法通過收儲零散用地后的整體開發來推動成片改造工作。

3.改造項目監管難

目前廈門市政府已批復的38個改造項目圖則，基本為辦公、商業、酒店三類商業服務業設施用地。由于廈門市辦公、商業、酒店等商業服務業設施用地已基本飽和（根據圖智公司數據，廈門市辦公類項目建筑面積已達840萬平方米，預計可銷售20年），且現行地產市場轉冷，因此企業為獲利，有可能出現違法改變功能的行為，增大監管難度。

（四）政策目標偏移的原因分析

工業倉儲國有建設用地自行改造項目實施中政策目標出現偏移，究其原因在于多數企業簡單將“三舊”改造誤認為低門檻、高回報行業，并未對地產行業的運行規律進行分析，急于投入，認為可迅速回籠資金；在遇到問題后就寄希望于政府修改現行政策。另一方面，政府部門的帶動、引導作用并未凸顯，使一部分企業陷入困境。

五、舊廠房改造策略改進建議

針對自行改造項目實施中存在的問題，建議舊廠房改造策略應首先要盡量盤活資源，為培育新產業創造低成本的發展空間，同時要發揮政府對土地市場的調控作用，減少惡性沖擊。為此現行政策條款不宜改變和調整，但應進一步明確自行改造與片區改造的關系；嚴格限制自行拆除重建改造行為，加大對違法行為的處罰力度；完善項目后續監管機制。

1.鼓勵保留原建筑物改造。廈門市已經出臺了支持企業臨時變更工業倉儲建筑使用功能、發展第三產業的政策，下一步應加大支持力度，將審批管理權下放給各區政府，以進一步鼓勵企業保留原建筑物改造。

2.限期處理已批項目，暫緩受理新的自行拆除重建項目。對于已批未動工項目，允許不具備條件的項目或沒有開發實力的企業選擇放棄自行拆除改造，已繳款項予以返還；在規定期限內未向國土房產部門申請辦理土地出讓手續的，項目取消。各區、各相關部門暫緩受理新的自行拆除重建項目。

3.完善土地收儲政策。提高收儲標準，完善收儲政策。合理劃分地類，特別是注意地鐵沿線的地類確定，完善定期調整基準地價的機制，通過基準地價調整基本平衡協議出讓與招拍掛之間的土地價格、出讓條件。通過銜接收儲價格與退二進三協議出讓、公開出讓地價，引導項目業主通過“收儲—規劃—公開出讓”的方式獲得收益，并提高土地利用效率。

4.引導企業進行產業提升。當前仍應由各區政府作為“三舊”改造的推動主體，以產業規劃為引導，研究確定改造模式，加大力度開展成片改造工作。同時應盡快明確收儲讓利機制，以便各區政府與業主協商，整體推進改造工作。為有序推進“三舊”改造工作，促進改造區域盡快形成集聚效應，鼓勵企業加快轉型升級，實現區域經濟和產業轉型發展，應在規劃層面加強促進區域經濟發展的產業規劃，以實現對區域經濟發展方向的把握和控制。要梳理明晰城市發展定位，結合區域特色和發展條件，盡快制定政策區產業發展規劃，明確區域產業主攻方向，提升品牌和優勢，確定各個區塊“三舊”改造的產業方向，并選擇部分有實力的企業作為示范扶持項目，引導企業在培育新興產業、促進總部經濟發展、發展工業設計展示中心等創新產業方面發揮引領示范效應，有序引導區內企業開展“三舊”改造，實現企業的改造提升訴求，確保達到改造效果和目的。

5.創新機制解決企業改造資金困難。從建設層面和改造機制上加強策劃和創新研究，從招商引資、融資平臺、資金扶持等方面創新機制，采取由區屬國有企業參與改造、引入區級產業引導基金、協助企業向社會融資等措施，幫助企業解決資金緊張的問題，避免企業陷入民間借貸的資金困境，推進已批準的改造項目盡快實施，實現“三舊”改造工作的良性有序推進。

六、結語

舊廠房改造是當前制度環境下，地方政府將部分開發權讓渡給企業，與企業合作分享土地再開發的收益，促進城市改造和產業升級。在政策設計和規劃過程中，利益分享和平衡一直是各方博弈的焦點，規劃部門更是被推到利益博弈的前沿。在廈門的實踐過程中，也出現了一系列的矛盾沖突和難點問題，需要包括規劃師在內的各方以開放性的思維，從政策、技術等多個維度提出創造性的解決思路。土地開發權分享作為基本原則不僅適用于舊廠房改造，也適用于將來的舊村莊和舊城鎮改造。

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（責任編輯：盧小文）

Research on Old Factory Buildings Reconstruction from the Perspective of Sharing Land-development Rights—A case study of Xiamen

He Zizhang, Li Xiaogang

Abstract:“Three Old Transformation” as the policy of liquidizing reserved land and solving the problems in land acquisition and relocation, has broken through the limitations of government guidance in land re-development. Its core policy is that the government and original land user share the land re-development right. This article based on the policy design and planning practice of Xiamen's old factory buildings reconstruction, analyzes the interests relationship between government and enterprise in old factory buildings re-development. It proposes the policy design in accordance with the principle of sharing the land re-development rights, which includes limiting transformation uses, providing menu-type model in reconstruction and plan in interests sharing. It puts forward the improvement strategy for old factory buildings by summarizing the problems and evaluating the effect of the policy in past 3 years.

Keywords:Three Old Transformation; land-development right; planning control; Xiamen

作者簡介：book=69,ebook=70何子張，廈門市城市規劃設計研究院規劃研究所所長，城市規劃博士，高級規劃師, 注冊規劃師。李曉剛，區域科學碩士，廈門市城市規劃設計研究院規劃研究所高級規劃師。

【基金項目】國家自然科學基金項目“基于‘社會—空間統一體’的城市空間成長機理與治理研究——以廈門市為例”（項目批準號：51208444）部分研究成果。

【中圖分類號】TU984

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.006