基于土地開發(fā)權(quán)分享的舊廠房改造策略研究——廈門的政策回顧及其改進(jìn)

◎ 何子張　李曉剛

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基于土地開發(fā)權(quán)分享的舊廠房改造策略研究——廈門的政策回顧及其改進(jìn)

◎ 何子張李曉剛

摘要：“三舊”改造作為盤活存量土地、破解征地拆遷難的政策，突破了政府主導(dǎo)土地再開發(fā)的局限性，其政策核心是政府與原土地使用權(quán)人分享土地再開發(fā)權(quán)。基于廈門的舊廠房改造政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃實(shí)踐，分析政府和企業(yè)在舊廠房再開發(fā)中的利益關(guān)系。提出按照土地再開發(fā)權(quán)分享的原則，進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，包括改造用途的限定，提供“菜單式”的改造模式和利益分享方案。對三年來舊廠房改造政策的實(shí)施成效進(jìn)行評估，分析其存在的問題，進(jìn)而提出下一步工作改進(jìn)策略建議。

關(guān)鍵詞：“三舊”改造 土地開發(fā)權(quán) 規(guī)劃控制 廈門

一、土地開發(fā)權(quán)分享是舊廠房改造政策的核心

（一）“三舊”改造的實(shí)質(zhì)是土地再開發(fā)

近年來以廣東省為代表的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市化質(zhì)量提升過程中的土地“瓶頸”，開始進(jìn)行舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊（以下簡稱“三舊”）的改造工作，以盤活存量土地，拓展建設(shè)空間?！叭f”改造的特點(diǎn)是用地不屬于新增用地，該用地已有明確的土地使用權(quán)人，大部分獲得正式的開發(fā)許可并在建設(shè)用地上已有地上建筑物，但因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整及提高土地利用效率等原因，需要改變土地使用用途，地上建筑物需拆除重建或進(jìn)行改建、擴(kuò)建，因此“三舊”改造的實(shí)質(zhì)是土地的再開發(fā)?！叭f”改造不僅僅是土地用途和強(qiáng)度提升的技術(shù)問題，而且是利益重新分配的難題[1]。福建省在學(xué)習(xí)廣東經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2010年底出臺《福建省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造的意見》（以下簡稱省意見）。廈門市在貫徹落實(shí)省意見的基礎(chǔ)上，考慮到“三舊”改造工作涉及面廣、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，本著循序漸進(jìn)的原則，決定首先推行工業(yè)、倉儲國有建設(shè)用地的改造工作（以下簡稱舊廠房改造），在積累經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣到舊城鎮(zhèn)及舊村莊的改造。本文主要研究舊廠房的改造策略。

（二）政府主導(dǎo)土地再開發(fā)的局限性

長期以來，土地再開發(fā)一直都是由政府主導(dǎo)，普遍的步驟為：（1）政府制訂開發(fā)改造規(guī)劃；（2）對土地和地上物進(jìn)行征地拆遷；（3）對收儲土地進(jìn)行平整，按規(guī)劃進(jìn)行交通、市政設(shè)施配套工作，使“生地”成為熟地；（4）對經(jīng)營性土地通過“招拍掛”方式進(jìn)行公開出讓，公益性建設(shè)項(xiàng)目用地通過劃撥方式出讓。在以上步驟中，政府對原土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是按原土地性質(zhì)，按殘余年限進(jìn)行評估，并不考慮土地再開發(fā)的利益增量。

現(xiàn)行我國土地產(chǎn)權(quán)體系是由土地的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成，只反映土地使用的靜態(tài)權(quán)利，未能反映其動態(tài)權(quán)利。土地再開發(fā)權(quán)可以彌補(bǔ)以上缺陷，它反映土地動態(tài)使用中的權(quán)益增量，意味著“改變土地用途、提高土地利用集約度以及增加對土地的投入而產(chǎn)生的發(fā)展性利益的權(quán)利歸屬與利益分配”[2]。由于現(xiàn)行征地拆遷中對業(yè)主的土地再開發(fā)權(quán)不予考慮，必然導(dǎo)致業(yè)主的強(qiáng)烈抵制，并引發(fā)一系列的社會矛盾。隨著私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款入憲、《物權(quán)法》實(shí)施，特別是《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》指出只有出于明確的公共利益需要才能由政府征收地上房屋，這使得政府出于贏利性目的的再開發(fā)受到嚴(yán)格限制。

（三）土地開發(fā)權(quán)分享是舊廠房改造政策的核心

從目前廈門的實(shí)踐看，舊廠房改造分為三種情形：（1）保留建筑，轉(zhuǎn)變功能。如將舊廠房改造為辦公樓、酒店、商業(yè)或用于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；（2）拆除原有建筑，根據(jù)新規(guī)劃的土地用途重新建設(shè)；（3）已取得土地使用權(quán)的工業(yè)倉儲用地，由于城市發(fā)展調(diào)整規(guī)劃導(dǎo)致停止審批及建設(shè)的，根據(jù)新規(guī)劃的土地用途進(jìn)行建設(shè)。以上改造方式都涉及到土地再開發(fā)增值權(quán)益的分配。權(quán)益分配有兩種方式，第一種是給業(yè)主土地再開發(fā)的權(quán)利，這樣就可以突破由政府主導(dǎo)土地再開發(fā)帶來的土地征收難題。省意見提出“引導(dǎo)原土地使用單位按規(guī)劃改造。對納入‘三舊’改造的地塊，實(shí)施方案經(jīng)批準(zhǔn)允許自行改造的，支持給予辦理相關(guān)土地變更手續(xù)。使用原屬劃撥國有土地的，改變用途后符合規(guī)劃但不符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)有權(quán)人民政府審批，可補(bǔ)辦出讓手續(xù)，補(bǔ)簽土地出讓合同，經(jīng)評估后依法補(bǔ)交土地出讓金”。在實(shí)際操作中采取了協(xié)議出讓方式，避免了因公開“招拍掛”而使原土地使用權(quán)人無法獲得土地再開發(fā)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。第二種權(quán)益分配方式是原土地使用權(quán)人無法獲得再開發(fā)權(quán)（土地收儲后被公開出讓），但可以獲得土地再開發(fā)后增值收益的分成。如《廣州市“三舊”改造項(xiàng)目土地出讓收入收繳及使用管理辦法》提出，舊村改造項(xiàng)目土地收益中60%返還給村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綜上所述，“三舊”改造政策的核心是基于土地開發(fā)權(quán)分享的理念，在按規(guī)劃要求進(jìn)行改造后，實(shí)現(xiàn)原土地使用權(quán)人、政府和公眾利益的均衡。

二、舊廠房改造中土地開發(fā)權(quán)分享主體的利益分析

舊廠房改造中土地開發(fā)權(quán)分享主體包括政府和企業(yè)，他們對舊廠房再開發(fā)的利益訴求既有共同點(diǎn)又有分歧點(diǎn)。

（一）政府視角的舊廠房改造利益分析

1.避免違規(guī)改造的地租收益流失，獲得一定的土地出讓收益

廈門部分舊廠房因各種原因或受到國家產(chǎn)業(yè)政策限制，有的已經(jīng)停產(chǎn)，有的在上一輪“退二進(jìn)三”過程中，已經(jīng)把生產(chǎn)功能外遷到島外的工業(yè)集中區(qū)。同時(shí)，隨著城市的發(fā)展，舊廠房的地段價(jià)值不斷上升，原先屬于郊區(qū)的工業(yè)倉儲用地已經(jīng)成為城市中心區(qū)的組成部分，這些土地的影子價(jià)格急劇上升，在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，舊廠房的業(yè)主可通過出租、合作開發(fā)、自行翻建等方式改變舊廠房功能用途，如改造為酒店、商業(yè)、辦公等[3]。我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，理論上舊廠房改變功能或改擴(kuò)建，必須報(bào)土地、規(guī)劃等部門審批，并向政府交納土地出讓金。但由于以前政府嚴(yán)格限制舊廠房業(yè)主的再開發(fā)權(quán)，規(guī)劃、土地部門也缺乏相應(yīng)的再開發(fā)控制細(xì)則和利益調(diào)控機(jī)制[4]，造成舊廠房的業(yè)主如向相關(guān)部門申請改建，基本上難以獲批，也就是難以通過補(bǔ)繳土地出讓金的方式“轉(zhuǎn)正”。如果舊廠房還維持工業(yè)生產(chǎn)，有的還因?qū)χ苓呌协h(huán)境影響屢屢被投訴，同時(shí)也造成土地的低效使用。由于舊廠房改造可以使地方政府增加稅收，因此廈門的各個(gè)區(qū)政府實(shí)際上默許甚至支持企業(yè)自行改造，有的甚至成為招商項(xiàng)目。在以上種種因素的影響下，廈門出現(xiàn)大量的舊廠房自行改造現(xiàn)象，迫切需要進(jìn)行規(guī)范。舊廠房自行改造政策允許業(yè)主按規(guī)劃改建，并補(bǔ)繳土地出讓金，避免了違規(guī)改造的地租收益流失。對第一批16個(gè)舊廠房改造項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，共改造用地面積達(dá)到30公頃，政府將獲得20億元土地出讓金收益。另一方面，也使得企業(yè)獲得再開發(fā)權(quán)的機(jī)會，因此受到普遍的歡迎。

2.產(chǎn)業(yè)升級獲得更多持續(xù)性稅收

舊工業(yè)廠房主要改造作為酒店、辦公、商業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，同樣的土地和建筑面積可以貢獻(xiàn)數(shù)倍于原工業(yè)倉儲功能的稅收。以廈門聯(lián)泰大廈改造為商務(wù)辦公樓為例，2005年當(dāng)年完成招商，引入企業(yè)17家，半數(shù)以上為物流和現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)，并形成一定規(guī)模的樓宇經(jīng)濟(jì)，整棟樓創(chuàng)造的稅收在改造后提高了10多倍。實(shí)際上，舊廠房改造在土地出讓金方面的收益大部分通過道路、市政、綠化環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施配套的方式用于該片區(qū)的城市建設(shè)。對政府而言，獲得更多持續(xù)性的財(cái)政稅收收入，才是舊廠房改造最重要的收益，這也是政府同意按照基準(zhǔn)地價(jià)征收土地出讓金的重要因素。

3.提升城市形象，完善城市功能，規(guī)范改造細(xì)則

工業(yè)廠房經(jīng)過多年的使用，外觀均比較破舊，影響了整體的城市形象。通過舊廠房改造，可以提升城市形象，特別是某些間雜在生活、辦公區(qū)中的零星舊廠房改造，以及處于重要交通節(jié)點(diǎn)和景觀道路的舊廠房，其改造對于提升城市形象作用重大。其次，有的舊廠房周邊已經(jīng)被生活、辦公區(qū)包圍，成為城市功能的斷裂點(diǎn)和塌陷區(qū)，其改造對于完善城市生活服務(wù)功能具有重要價(jià)值。其三，以往企業(yè)的自行改造，屬于企業(yè)的自發(fā)行為，規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門采取默許但不審批的方式，也沒有出臺相應(yīng)的審批細(xì)則，以此方式規(guī)避審批風(fēng)險(xiǎn)。但也造成企業(yè)自行改造不符合規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，結(jié)構(gòu)抗震、消防安全、衛(wèi)生環(huán)保存在隱患等問題。舊廠房自行改造政策出臺后，就倒逼相關(guān)部門出臺實(shí)施細(xì)則，進(jìn)而提升改造效果和品質(zhì)。

4.為成熟城區(qū)的設(shè)施完善和環(huán)境提升提供用地

成熟城區(qū)土地開發(fā)相對飽和，但是隨著人們生活品質(zhì)需求的提升，則需要不斷增加新的公共設(shè)施（如養(yǎng)老設(shè)施、再生資源點(diǎn)、汽車充電站等等），隨著人們對生活休閑交往需求的提升，需要增加建設(shè)公園綠地，這些都需要用地。結(jié)合舊廠房改造可以騰出部分用地，可用于環(huán)境提升，滿足公共綠地、公共服務(wù)和市政交通配套設(shè)施的用地需求。

（二）企業(yè)視角的舊廠房改造利益分析

首先，對企業(yè)而言允許其按規(guī)劃自行改造，使得企業(yè)獲得土地再開發(fā)增值收益。企業(yè)以協(xié)議出讓方式獲得土地再開發(fā)權(quán)，相對于以招拍掛方式取得土地開發(fā)權(quán)的企業(yè)成本較低，有競爭優(yōu)勢。其次，避免違法經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，獲得合法產(chǎn)權(quán)。業(yè)主擅自改變建筑功能雖在一定時(shí)期內(nèi)可獲得收益，但畢竟屬于違法經(jīng)營，不但有被政府查處的風(fēng)險(xiǎn)，在征地、拆遷時(shí)其前期投入也不會獲得賠償。此外，獲得合法產(chǎn)權(quán)后，資產(chǎn)評估價(jià)值及銀行貸款額度都將提高。第三，避免土地被征收的風(fēng)險(xiǎn)。由于城市發(fā)展調(diào)整規(guī)劃導(dǎo)致停止審批及建設(shè)的土地，如被政府征收獲得的賠償較低，如自行進(jìn)行土地再開發(fā)，不但避免被政府征收，還可盤活沉淀的資金。

三、基于土地開發(fā)權(quán)分享的舊廠房改造政策設(shè)計(jì)

（一）改造用途限定的政策設(shè)計(jì)原則

1.減少對現(xiàn)有土地招拍掛市場的沖擊

省意見明確提出，“三舊”改造地塊擬用于經(jīng)營性商品住宅的，應(yīng)由政府收儲土地后以招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓的方式供地。因此業(yè)主自行改造舊廠房的，土地用途不得變更為商品住宅，這主要是為避免對現(xiàn)有商品房市場造成重大沖擊，保證政府在商品房土地供給的壟斷權(quán)力。同時(shí)廈門市舊廠房自行改造為商業(yè)、辦公、酒店等經(jīng)營性用途的，必須為持有型物業(yè)。所謂持有型物業(yè)，是指在一定限制條件下進(jìn)行供地，建筑物建成后經(jīng)市政府批準(zhǔn)方可轉(zhuǎn)讓物業(yè)。按照市國土部門的政策意圖，這種方式可使自行改造后進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的經(jīng)營性物業(yè)的數(shù)量、節(jié)奏在政府可控范圍內(nèi)，減少對經(jīng)營性土地市場的沖擊。

2.發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的同時(shí)預(yù)防土地收益金的流失

省意見提出，“原土地使用者利用現(xiàn)有工業(yè)廠房用地舉辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意文化、倉儲物流以及其他新興產(chǎn)業(yè)的，可以不辦理土地用途變更手續(xù)”。廈門市在制定舊廠房自行改造政策時(shí)，為防止個(gè)別業(yè)主借機(jī)增容擴(kuò)建后再出租作為辦公獲利，規(guī)定用于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的自行改造項(xiàng)目不得改變土地使用權(quán)人，必須利用原有建筑物或按照原規(guī)劃審批的建筑規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，僅允許增加電梯、門廊等必要的配套設(shè)施，以避免政府土地收益金的流失。

（二）舊廠房改造權(quán)利主體界定的規(guī)劃策略

1.劃定自行改造政策區(qū)，限定自行改造門檻

首先，自行改造政策區(qū)與允許工業(yè)企業(yè)增資擴(kuò)容政策區(qū)進(jìn)行銜接。《廈門市工業(yè)園區(qū)布局規(guī)劃》中確定保留的工業(yè)園區(qū)以外的工業(yè)、倉儲用地，方可納入自行改造政策區(qū)。其次，為避免與政府的土地收儲和統(tǒng)一開發(fā)改造規(guī)劃相沖突，政府計(jì)劃近期收儲或由政府統(tǒng)一實(shí)施改造的工業(yè)、倉儲用地不納入政策區(qū)。為貫徹以上兩個(gè)原則，自行改造政策區(qū)的劃定程序?yàn)椋海?）市規(guī)劃局根據(jù)城市規(guī)劃、用地收儲情況確定自行改造政策區(qū)初步方案；（2）在征求市國土房產(chǎn)局、各區(qū)政府意見后由市規(guī)劃局修改，統(tǒng)一形成方案上報(bào)市政府；（3）經(jīng)市政府研究同意后，政策區(qū)向社會公布；（4）自行改造政策區(qū)分批劃定、分批公布（圖1）。

圖1　廈門國有工業(yè)、倉儲用地自行改造政策區(qū)

2.舊廠房自行改造權(quán)利主體界定的其他條件

首先，自行改造政策區(qū)內(nèi)，因單獨(dú)建設(shè)道路與交通設(shè)施、公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠地與廣場等公益性項(xiàng)目或具備其他法定收回條件收回國有土地使用權(quán)的，不允許自行改造。在實(shí)踐中主要有兩種情況，一種是現(xiàn)有工業(yè)、倉儲用地已被規(guī)劃為需大量占地的中小學(xué)（如龍山工業(yè)區(qū)），則不允許任何形式的自行改造。另一種是軌道交通建設(shè)需要，規(guī)劃作為軌道站地需要綜合開發(fā)的用地，目前已有多塊用地（主要為市屬國企用地）因軌道建設(shè)需要納入政府收儲計(jì)劃。其次是土地使用剩余年限小于五年的工業(yè)、倉儲用地不允許自行改造。這一條的目的是土地使用年限滿后由政府收儲。第三是要求這些土地房屋已辦理權(quán)屬登記。實(shí)踐中有些用地權(quán)屬不完整，或者存在爭議的，則要求先行到市土地房屋局辦理相應(yīng)手續(xù)后方可申請自行改造。最后，原土地房屋權(quán)屬登記的用地面積小于5000平方米的原則上不得申請自行改造，但可以與相鄰地塊的土地使用權(quán)人簽訂協(xié)議聯(lián)合申請自行改造（聯(lián)合改造用地面積大于5000平方米）。這一條的目的是避免改造項(xiàng)目過于零碎，從實(shí)踐看大于5000平方米基本上可以形成相對獨(dú)立完整的地塊，也可保證較好的建筑形體形象和環(huán)境品質(zhì)。

3.提供“菜單式”的改造模式和利益分享方案

針對不同類型土地和企業(yè)的需求，廈門提供了 “菜單式”改造模式和利益分享方案。第一種是拆除原工業(yè)廠房或利用因城市發(fā)展調(diào)整規(guī)劃導(dǎo)致停止建設(shè)的原工業(yè)用地，改造為商業(yè)、辦公、酒店等經(jīng)營性用途的持有型物業(yè)，按照改造后土地用途的基準(zhǔn)地價(jià)扣除原土地用途剩余年限價(jià)格后的差額計(jì)收土地出讓金，土地使用年限按照批準(zhǔn)自行改造后的用途重新計(jì)算。第二種是保留舊廠房，改造為商業(yè)、辦公、酒店等經(jīng)營性用途的持有型物業(yè)，按照改造后土地用途剩余年限的基準(zhǔn)地價(jià)扣除原土地用途剩余年限價(jià)格后的差額計(jì)收土地出讓金，土地使用年限保留原工業(yè)用地的年限。針對改造為商業(yè)、辦公、酒店等經(jīng)營性用途的持有型物業(yè)，廈門市同時(shí)規(guī)定，項(xiàng)目改造為辦公用途的，在建筑物竣工驗(yàn)收后報(bào)經(jīng)政府同意方可以整層轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，按照轉(zhuǎn)讓成交價(jià)以剩余法測算補(bǔ)交地價(jià)差額。項(xiàng)目改造為商業(yè)、酒店用途的，在建筑物竣工驗(yàn)收后報(bào)經(jīng)政府同意方可以整體轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，按照轉(zhuǎn)讓成交價(jià)以剩余法測算補(bǔ)交地價(jià)差額，轉(zhuǎn)讓后仍保持整體經(jīng)營、整體抵押、整體轉(zhuǎn)讓的限制條件。第三種是保留舊廠房或按照原規(guī)劃審批的建筑規(guī)模進(jìn)行改造，用于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的，不辦理土地用途變更手續(xù)，免收土地收益金。第四種是保留舊廠房，臨時(shí)變更建筑功能，用于政府鼓勵(lì)發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)的，每五年進(jìn)行一次建筑功能臨時(shí)變更許可審批，按照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及地價(jià)管理征收規(guī)定征收土地年租金。

四、三年政策實(shí)施成效及其問題分析

（一）實(shí)施進(jìn)展

廈門市于2012年10月出臺了《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)倉儲國有建設(shè)用地自行改造的實(shí)施意見》，作為工業(yè)（倉儲）國有建設(shè)用地自行改造的第一階段，將國有工業(yè)（倉儲）用地主要改造為辦公、商業(yè)、酒店用途。市政府已批復(fù)的38個(gè)自行改造項(xiàng)目圖則中，其中擬改造土地面積594738.5平方米，改造后擬建設(shè)建筑面積達(dá)1594039.7平方米，改造后由政府收儲作為市政道路、廣場綠地及公建配套設(shè)施的用地面積合計(jì)163853.3平方米。目前1個(gè)項(xiàng)目已開工建設(shè)，8個(gè)項(xiàng)目已辦理用地批文，9個(gè)項(xiàng)目正在辦理用地批文，7個(gè)項(xiàng)目已辦理規(guī)劃設(shè)計(jì)條件批復(fù)（尚未辦理用地批文）。

隨著工業(yè)（倉儲）國有建設(shè)用地改造工作的推進(jìn)，廈門市政府牽頭成立“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)提升領(lǐng)導(dǎo)小組，要求改變原有“退二進(jìn)三”單純作為酒店、商業(yè)、辦公的業(yè)態(tài)內(nèi)容，增加小企業(yè)總部、金融產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老、早教、外包服務(wù)等新型產(chǎn)業(yè)類型；同時(shí)明確加強(qiáng)監(jiān)管，提高準(zhǔn)入門檻設(shè)置，為此廈門市出臺了《廈門市推進(jìn)工業(yè)（倉儲）國有建設(shè)用地改造試行方案》，提出了“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升城市面貌”、“集中成片改造為主，促進(jìn)低效土地高效集約利用”和“試點(diǎn)先行、逐步推廣”三項(xiàng)改造原則。明確對建設(shè)總部經(jīng)濟(jì)、軟件和信息服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、研發(fā)中心和產(chǎn)業(yè)孵化器等加大政策扶持力度，允許土地使用權(quán)人與投資方簽訂聯(lián)合改造協(xié)議，共同申請改造，在地價(jià)征收方面給予一定優(yōu)惠。改造項(xiàng)目可按市場價(jià)繳交地價(jià)后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，其中酒店用途的，應(yīng)辦理整體產(chǎn)權(quán)，整體自持或整體轉(zhuǎn)讓；辦公用途的地上建筑面積自持部分不得少于50%，剩余部分允許分割轉(zhuǎn)讓給單位法人，轉(zhuǎn)讓最小單元應(yīng)在500平方米以上；商業(yè)可以分割轉(zhuǎn)讓。保留原有建筑物，改造為軟件和信息服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意、研發(fā)中心和產(chǎn)業(yè)孵化器項(xiàng)目的，土地用途仍保留為工業(yè)用途，不征收土地收益差額；經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)，原有建筑可劃定不高于20%的面積作為商業(yè)配套。拆除重建項(xiàng)目按“島內(nèi)1.5倍、島外1.3倍基準(zhǔn)地價(jià)修正值扣除原用途的土地權(quán)益價(jià)”征收地價(jià)差額，總部項(xiàng)目在此基礎(chǔ)上再打“八折”標(biāo)準(zhǔn)征收，主要目的是公開透明，便于改造主體成本測算，同時(shí)節(jié)約時(shí)間和委托評估成本，提高審批效率。

按照市政府關(guān)于“集中成片開展退二進(jìn)三改造示點(diǎn)”的工作要求，2014年重點(diǎn)開展了第二階段工業(yè)（倉儲）國有建設(shè)用地的改造工作，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，指導(dǎo)各個(gè)區(qū)確定了8個(gè)片區(qū)作為改造示范區(qū)，開展規(guī)劃編制工作。集中成片改造均突出了各個(gè)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位，增加了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，體現(xiàn)了規(guī)劃對城市功能布局的調(diào)控，加強(qiáng)了政府主導(dǎo)作用，促進(jìn)土地的節(jié)約利用。

（二）自行改造業(yè)主訴求

在推進(jìn)工業(yè)倉儲國有建設(shè)用地自行改造工作中，多家已批準(zhǔn)的自行改造項(xiàng)目業(yè)主多次向所在區(qū)政府反映工業(yè)倉儲國有建設(shè)用地自行改造政策調(diào)整的訴求，提出辦公項(xiàng)目自持比例50%以上過高，資金大量沉淀且壓力巨大；現(xiàn)行政策確定的500平方米最小轉(zhuǎn)讓單元標(biāo)準(zhǔn)過高，不符合市場實(shí)際需求，難以順利轉(zhuǎn)讓；辦公項(xiàng)目銷售對象為單位法人局限性過大，難以順利銷售以及企業(yè)自行負(fù)責(zé)拆遷安置造成經(jīng)濟(jì)成本較大。要求放開工業(yè)倉儲國有建設(shè)用地自行改造政策中對辦公用房銷售對象為企業(yè)、轉(zhuǎn)讓最小單元面積500平方米以上、自持比例不少于50%的限制，將政策中按建筑面積計(jì)算征收地價(jià)差額改為按可轉(zhuǎn)讓面積繳交地價(jià)差額。

（三）改造項(xiàng)目實(shí)施中存在問題分析

廈門工業(yè)（倉儲）國有建設(shè)用地自行改造工作歷經(jīng)三年多實(shí)踐，問題逐步凸顯，自行拆除重建的改造進(jìn)展緩慢，大部分項(xiàng)目沒有明確的產(chǎn)業(yè)置換方案，改造主體缺乏產(chǎn)業(yè)策劃和招商能力，不排除變相搞“小產(chǎn)權(quán)房”的可能性。已批復(fù)自行改造項(xiàng)目散落于舊城區(qū)，尤其是占比大的島內(nèi)改造項(xiàng)目用地面積小，改造方案無法或沒有真正納入地塊所在片區(qū)的空間布局規(guī)劃去研究，改造后建筑功能和景觀往往和周邊環(huán)境形成較大反差。自行拆除重建的改造方式一方面沒有形成培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)所需的低投入、低成本空間，并且對辦公地產(chǎn)市場造成沖擊；另一方面對征地拆遷和土地收儲工作影響明顯，面臨土地收儲的企業(yè)對原有工業(yè)（倉儲）用地的收益預(yù)期提高，收儲工作已基本停滯。

1.自行改造項(xiàng)目推進(jìn)緩慢

由于現(xiàn)有政策并未明確企業(yè)不按時(shí)開工的具體懲罰措施，因此一些企業(yè)在取得市政府批復(fù)圖則后，不急于推動改造工作。也有個(gè)別企業(yè)利用圖則批復(fù)或規(guī)劃批復(fù)文件進(jìn)行倒賣項(xiàng)目或非法融資，甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、法律糾紛。為防止企業(yè)借辦公、商業(yè)、酒店改造業(yè)態(tài)進(jìn)行違法改變功能，同時(shí)避免沖擊現(xiàn)行“招拍掛”市場，廈門市針對自行改造項(xiàng)目的土地出讓金額及銷售對象、面積、比例等內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定；這也使業(yè)主的改造利益空間下降，直接導(dǎo)致企業(yè)反彈較大。大多數(shù)業(yè)主缺乏地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，試圖通過招商引進(jìn)合伙人或轉(zhuǎn)讓以營利，但由于當(dāng)前地產(chǎn)行業(yè)不景氣，企業(yè)招商進(jìn)展并不順利。部分業(yè)主經(jīng)過成本核算后，轉(zhuǎn)向投資低、回報(bào)快的利用現(xiàn)狀建筑進(jìn)行臨時(shí)功能變更的形式，不再進(jìn)行拆除重建改造。

2.成片改造工作難開展

目前劃定的成片改造規(guī)劃區(qū)內(nèi)，并未有一家企業(yè)有足夠?qū)嵙ψ鳛橹黧w推動改造實(shí)施；而成片改造涉及的企業(yè)眾多，且改造意愿不盡相同，導(dǎo)致區(qū)政府在成片改造工作中，也難以協(xié)調(diào)各企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一改造。現(xiàn)行收儲政策與企業(yè)被收購的期望價(jià)格差距大，在不改變現(xiàn)行收儲政策的前提下，現(xiàn)階段區(qū)政府無法通過收儲零散用地后的整體開發(fā)來推動成片改造工作。

3.改造項(xiàng)目監(jiān)管難

目前廈門市政府已批復(fù)的38個(gè)改造項(xiàng)目圖則，基本為辦公、商業(yè)、酒店三類商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地。由于廈門市辦公、商業(yè)、酒店等商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地已基本飽和（根據(jù)圖智公司數(shù)據(jù)，廈門市辦公類項(xiàng)目建筑面積已達(dá)840萬平方米，預(yù)計(jì)可銷售20年），且現(xiàn)行地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)冷，因此企業(yè)為獲利，有可能出現(xiàn)違法改變功能的行為，增大監(jiān)管難度。

（四）政策目標(biāo)偏移的原因分析

工業(yè)倉儲國有建設(shè)用地自行改造項(xiàng)目實(shí)施中政策目標(biāo)出現(xiàn)偏移，究其原因在于多數(shù)企業(yè)簡單將“三舊”改造誤認(rèn)為低門檻、高回報(bào)行業(yè)，并未對地產(chǎn)行業(yè)的運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行分析，急于投入，認(rèn)為可迅速回籠資金；在遇到問題后就寄希望于政府修改現(xiàn)行政策。另一方面，政府部門的帶動、引導(dǎo)作用并未凸顯，使一部分企業(yè)陷入困境。

五、舊廠房改造策略改進(jìn)建議

針對自行改造項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，建議舊廠房改造策略應(yīng)首先要盡量盤活資源，為培育新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造低成本的發(fā)展空間，同時(shí)要發(fā)揮政府對土地市場的調(diào)控作用，減少惡性沖擊。為此現(xiàn)行政策條款不宜改變和調(diào)整，但應(yīng)進(jìn)一步明確自行改造與片區(qū)改造的關(guān)系；嚴(yán)格限制自行拆除重建改造行為，加大對違法行為的處罰力度；完善項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。

1.鼓勵(lì)保留原建筑物改造。廈門市已經(jīng)出臺了支持企業(yè)臨時(shí)變更工業(yè)倉儲建筑使用功能、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的政策，下一步應(yīng)加大支持力度，將審批管理權(quán)下放給各區(qū)政府，以進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)保留原建筑物改造。

2.限期處理已批項(xiàng)目，暫緩受理新的自行拆除重建項(xiàng)目。對于已批未動工項(xiàng)目，允許不具備條件的項(xiàng)目或沒有開發(fā)實(shí)力的企業(yè)選擇放棄自行拆除改造，已繳款項(xiàng)予以返還；在規(guī)定期限內(nèi)未向國土房產(chǎn)部門申請辦理土地出讓手續(xù)的，項(xiàng)目取消。各區(qū)、各相關(guān)部門暫緩受理新的自行拆除重建項(xiàng)目。

3.完善土地收儲政策。提高收儲標(biāo)準(zhǔn)，完善收儲政策。合理劃分地類，特別是注意地鐵沿線的地類確定，完善定期調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)的機(jī)制，通過基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整基本平衡協(xié)議出讓與招拍掛之間的土地價(jià)格、出讓條件。通過銜接收儲價(jià)格與退二進(jìn)三協(xié)議出讓、公開出讓地價(jià)，引導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主通過“收儲—規(guī)劃—公開出讓”的方式獲得收益，并提高土地利用效率。

4.引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)提升。當(dāng)前仍應(yīng)由各區(qū)政府作為“三舊”改造的推動主體，以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為引導(dǎo)，研究確定改造模式，加大力度開展成片改造工作。同時(shí)應(yīng)盡快明確收儲讓利機(jī)制，以便各區(qū)政府與業(yè)主協(xié)商，整體推進(jìn)改造工作。為有序推進(jìn)“三舊”改造工作，促進(jìn)改造區(qū)域盡快形成集聚效應(yīng)，鼓勵(lì)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)在規(guī)劃層面加強(qiáng)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的把握和控制。要梳理明晰城市發(fā)展定位，結(jié)合區(qū)域特色和發(fā)展條件，盡快制定政策區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)主攻方向，提升品牌和優(yōu)勢，確定各個(gè)區(qū)塊“三舊”改造的產(chǎn)業(yè)方向，并選擇部分有實(shí)力的企業(yè)作為示范扶持項(xiàng)目，引導(dǎo)企業(yè)在培育新興產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展工業(yè)設(shè)計(jì)展示中心等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮引領(lǐng)示范效應(yīng)，有序引導(dǎo)區(qū)內(nèi)企業(yè)開展“三舊”改造，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的改造提升訴求，確保達(dá)到改造效果和目的。

5.創(chuàng)新機(jī)制解決企業(yè)改造資金困難。從建設(shè)層面和改造機(jī)制上加強(qiáng)策劃和創(chuàng)新研究，從招商引資、融資平臺、資金扶持等方面創(chuàng)新機(jī)制，采取由區(qū)屬國有企業(yè)參與改造、引入?yún)^(qū)級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、協(xié)助企業(yè)向社會融資等措施，幫助企業(yè)解決資金緊張的問題，避免企業(yè)陷入民間借貸的資金困境，推進(jìn)已批準(zhǔn)的改造項(xiàng)目盡快實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“三舊”改造工作的良性有序推進(jìn)。

六、結(jié)語

舊廠房改造是當(dāng)前制度環(huán)境下，地方政府將部分開發(fā)權(quán)讓渡給企業(yè)，與企業(yè)合作分享土地再開發(fā)的收益，促進(jìn)城市改造和產(chǎn)業(yè)升級。在政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃過程中，利益分享和平衡一直是各方博弈的焦點(diǎn)，規(guī)劃部門更是被推到利益博弈的前沿。在廈門的實(shí)踐過程中，也出現(xiàn)了一系列的矛盾沖突和難點(diǎn)問題，需要包括規(guī)劃師在內(nèi)的各方以開放性的思維，從政策、技術(shù)等多個(gè)維度提出創(chuàng)造性的解決思路。土地開發(fā)權(quán)分享作為基本原則不僅適用于舊廠房改造，也適用于將來的舊村莊和舊城鎮(zhèn)改造。

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（責(zé)任編輯：盧小文）

Research on Old Factory Buildings Reconstruction from the Perspective of Sharing Land-development Rights—A case study of Xiamen

He Zizhang, Li Xiaogang

Abstract:“Three Old Transformation” as the policy of liquidizing reserved land and solving the problems in land acquisition and relocation, has broken through the limitations of government guidance in land re-development. Its core policy is that the government and original land user share the land re-development right. This article based on the policy design and planning practice of Xiamen's old factory buildings reconstruction, analyzes the interests relationship between government and enterprise in old factory buildings re-development. It proposes the policy design in accordance with the principle of sharing the land re-development rights, which includes limiting transformation uses, providing menu-type model in reconstruction and plan in interests sharing. It puts forward the improvement strategy for old factory buildings by summarizing the problems and evaluating the effect of the policy in past 3 years.

Keywords:Three Old Transformation; land-development right; planning control; Xiamen

作者簡介：book=69,ebook=70何子張，廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃研究所所長，城市規(guī)劃博士，高級規(guī)劃師, 注冊規(guī)劃師。李曉剛，區(qū)域科學(xué)碩士，廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃研究所高級規(guī)劃師。

【基金項(xiàng)目】國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于‘社會—空間統(tǒng)一體’的城市空間成長機(jī)理與治理研究——以廈門市為例”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：51208444）部分研究成果。

【中圖分類號】TU984

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.006