國內外郊野公園規劃案例比較及展望

◎ 姚恩民　田國行

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國內外郊野公園規劃案例比較及展望

◎ 姚恩民田國行

摘要：郊野公園是優化城市空間格局、供人們游憩和健身的重要載體。通過對國內外有代表性的郊野公園規劃案例進行歸納總結，利用比較研究的方法對其發展概況、主要活動項目、配套設施建設與相關規劃條例等方面進行比較分析，并從選址特征、規劃實施與運營管理情況3個方面總結我國郊野公園在規劃與管理上的缺點與不足，在此基礎上，對我國郊野公園今后的建設與管控模式進行展望。

關鍵詞：郊野公園 規劃案例 比較研究

近年來，隨著我國城鎮化的快速發展，城市急劇向外擴張，導致城市外圍的農田、林地與濕地等自然資源不斷地被侵占[1]，生態環境也愈發惡劣，也引發了城市霧霾、泥石流頻發等社會問題。如何在有序地推進新型城鎮化建設的同時，保護城市邊緣區的自然資源和生態環境，并減緩城市無限蔓延，為人們提供休閑游憩、康體健身的場所，從而營造良好的區域大環境，是需要我們思考的問題。

郊野公園作為城市邊緣區的開放空間的重要組成部分，起著保護自然風景資源、為城鄉居民提供郊野短途游憩的作用[2]，同時肩負著改善城鄉生態環境的使命。國外對郊野公園的研究較早，也有著豐富的規劃經驗，而我國對郊野公園的研究與實踐則尚未成熟，雖已有部分發達城市展開了郊野公園的建設，但對國內外郊野公園規劃仍缺乏完整的認識與總結。本文通過比較研究的方法，從多個角度對國內外具有典型代表的郊野公園規劃案例進行比較分析，以期為我國郊野公園規劃建設提供借鑒。

一、郊野公園的概念解析

郊野公園雖已被廣泛提及，但對其概念的內涵，國內外尚未形成統一的標準，不同的學科背景與角度對其的理解也不盡相同。其與城市公園相比，更傾向于自然資源的保護；但與城郊森林公園、自然保護區、風景名勝區等相比、又具有尺度大小不一，強調公共性與開放性的特點。從區位、資源屬性、理念及職能等多角度來綜合分析，可發現郊野公園具有以下特征：在城市邊緣區范圍內[3]，具有良好的自然與人文資源[4]，可為動植物提供棲息地，可達性高，基礎設施較為完善，可供人們開展游憩、科普、遠足等活動的區域[2]。在我國現行的《城市綠地分類標準》（CJJ/ T85—2002）中，郊野公園與風景名勝區、水源保護區、森林公園、自然保護區、風景林地、城市綠化隔離帶、野生動植物園、濕地及垃圾填埋場恢復綠地等一并歸屬為其他綠地，這也說明其在城市邊緣區范圍內，可與其他綠地資源共同組成城市外圍的綠地網絡，從而形成統一的綠色開放空間，以起到有效遏制城市對外擴張，營造良好的生態環境的目的。

二、國外郊野公園的發展概述

（一）英國郊野公園的發展

1966年，英國政府發布白皮書呼吁建立郊野公園與野餐場地，到1968年，出臺《鄉村法》，再次提出了建設郊野公園的意見，并于同年建立了第一個郊野公園，到目前為止，英國共有約267個郊野公園，總面積超過了31980km2[5]，并制定了11條建設郊野公園的基本標準。此外，為了獎勵更高水平的公園與綠地，英國還在1996年推出了綠旗獎這一計劃，該獎項必須同時滿足8項標準才可申請，目前已有英國、澳大利亞、德國、荷蘭等7個國家的超過1457個公園及綠地獲得了該獎，已逐漸成為郊野公園規劃建設的參考準則之一[6]。

（二）美國郊野公園的特點

美國郊野公園隨著多年的發展，逐漸成為與國家公園建設相映襯的郊野公園體系，雖仍以保護生態環境為主，但游憩屬性十分鮮明。郊野公園內的游憩活動主要分為陸地活動和水上戶外活動兩類。其中陸地活動包括徒步、山地自行車、騎馬、攀巖、叢林野戰等健身探險類項目，以及野餐、野營等家庭聚會類活動，并且還有動植物及環保理念教育等科普教育類活動；水上戶外活動適于有水域特色的郊野公園，既有小范圍的游泳、垂釣活動，又有皮劃艇、沖浪和漂流等舟船類活動。此外，美國郊野公園的基礎服務設施建設較為完善，除具有博物館、音樂廳、劇院、藝術展覽館等藝術文化設施以及廣播、電臺等信息服務設施外，還具備餐飲、住宿、會議設施與游客接待中心等營利性設施[7]。

（三）東京郊野公園相關規劃概述

早在1939年，東京制定了《東京綠色空間規劃》，規劃涵蓋了大東京地區不同尺度下的公園和開放空間，該計劃被認為是日本歷史上最雄壯的公園和開放空間規劃。規劃在大都市區邊緣建設綠帶和公園，也包括農田和森林中的小灌木林，總計13km2[8]，其中都市區外圍的郊野公園呈環狀圈層分布（圖1），具有保護自然林地和健身游憩的功能，然而該規劃由于缺乏實際執行力和專項法律保護[9]，綠地面積到1955年已變成98.7km2，直至在1969年該規劃被廢除，只保留了部分郊野公園（表1）。

三、國內郊野公園發展概述

（一）香港郊野公園的發展

香港是國內郊野公園建設最早最完善的城市[10]，1971年，香港成立“香港及新界康樂發展及自然護理委員會”，并于次年立法通過了首個郊野公園發展五年計劃（1972-1977）[11]。1976年，香港行政局頒布了《郊野公園條例》[12]，同時成立了郊野公園委員會[13]，從而對郊野公園進行法律保護和適時監管。截至目前，香港已建設24個郊野公園和22個特別地區（圖2），總面積為454.52km2，約占香港總面積的41.11%。2014年，前往郊野公園的游人達1170萬人次，為人們進行遠足、燒烤、露營、騎行和家庭旅行等活動提供了極大的方便，已成為香港充滿活力的旅游資源。

圖1　1939年《東京綠色空間規劃》中郊野公園分布圖

圖2　香港郊野公園及特別地區分布圖

（二）北京郊野公園建設

《北京城市總體規劃（2004-2020年）》提出綠化隔離帶應建設成為具有游憩功能的景觀綠化帶和生態保護帶[14]，并提出了建設公園環的思路，2006年，北京市編制的《北京市綠地系統規劃（2007-2020年）》提出建設中心城外緣郊野公園環及隔離地區公園環的規劃布局，并劃定了首批6個郊野公園的綠線邊界，共計3.56km2[15]。2007年9月，北京市園林綠化局編制出《北京綠化隔離地區公園環總體規劃》[16-18]，對綠化隔離地區公園環的功能定位、結構布局等做出了系統的規劃，同年，郊野公園環建設開始啟動，截至2011年，共新建郊野公園52處（圖3），共計30.03km2，加上2006年前已有的29處郊野公園[19]，第一道綠化隔離地區公園面積共計51.93km2[20]，然而第二道綠化隔離地區的郊野公園環作為連接中心城與周邊縣市的載體[15]，仍需進一步加大對綠地建設的政策扶持與相關規劃的完善，從而真正實現外圍郊野公園環繞的規劃愿景。

表1　國外郊野公園規劃案例分析

圖3　北京已建成的郊野公園分布圖（2007-2011年）

（三）深圳郊野公園規劃實踐

《深圳市綠地系統規劃（2004-2020）》提出在全市劃定21片森林、郊野公園建設控制區（圖4），總規劃面積為680.7km2[2]，《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》提出構建山地森林和郊野公園系統，以維護區域生態安全格局，2011年，深圳市人居環境委編制《深圳市人居環境保護與建設十二五規劃》，指出繼續開展羊臺山、鳳凰山等11個郊野公園的規劃建設，并將其列入重點工程項目，同年，深圳市城市管理局發布《深圳市城市林業發展十二五規劃》，提出了重點建設羊臺山和三洲田郊野公園的目標。2013年，深圳市城市管理局制定《深圳市綠化發展規劃綱要（2013 —2020）》，提出了市民出行10km范圍內有郊野公園的目標，并發布《深圳市森林（郊野）公園規劃編制規定》[21]，規定對郊野公園規劃的編制內容、成果要求及技術標準等方面做出了規范性的指導，對后續的規劃建設有很強的借鑒意義。然而在2015年8月的一則新聞報道顯示，深圳市有關部門由于尚未妥善解決郊野公園所在地的土地征用和資金補償等問題，導致早已立項并已做好相應規劃的郊野公園仍處于閑置狀態，部分建設工程成了爛尾[22]，可見郊野公園雖有相應的地方法規予以約束，但牽涉土地歸屬與拆遷賠償這一棘手的問題，加之郊野公園邊界的模糊、相應主管部門的執法權不明確等因素，其后續建設仍存在較大問題。

（四）上海郊野公園規劃

2010年9月，上海市規劃委員會審議通過《上海市基本生態網絡規劃》[23]，并于2012年5月經上海市政府批復[24]，規劃生態用地3500km2[25]，為郊野公園建設明確了目標。在此基礎上，上海市規劃和國土資源管理局編制《上海市郊野公園布局選址和試點基地概念規劃》，規劃初步選址21個郊野公園（圖5），總用地面積約400km2[26]，2014年6月，上海市人民政府制定《關于本市郊野公園建設管理的指導意見》[27]，提出了郊野公園的建設目標與要求，并指出了相關的政策與管理機制，同年，上海市綠化與市容管理局編制《上海市郊野公園建設設計導則（試行）》，該導則對上海市郊野公園的規劃、建設與運營管理起著重要的指導與評價作用[28]。2015年10月，上海市首個郊野公園——廊下郊野公園對外開放，總規劃面積為21.4 km2，一期開園面積為5.8 km2（圖6），園內的楓葉島美景還一度走紅網絡，深受人們的喜愛。除廊下郊野公園外，首批的7個郊野公園將于2016~2017年陸續開放，總面積約130km2。屆時對穩定城市增長邊界，優化城市總體空間結構布局等方面定會發揮更大的作用（表2）。

圖4　深圳市森林、郊野公園建設規劃圖（2004-2020年）

圖5　上海市郊野公園選址規劃圖

圖6　上海市金山廊下郊野公園總平面圖

四、國內外郊野公園規劃案例比較分析

通過分析國內外郊野公園規劃案例的公園分類、主要活動項目、配套設施建設及相關規劃條例等方面，可明顯看出，國外的郊野公園在游憩性活動項目和配套設施建設方面要強于國內。就國內而言，香港的郊野公園建設最為系統，緊緊圍繞康樂、生態保育和科普教育3大主題[21]進行建設，深圳的郊野公園建設在配套設施方面還有待完善。在游憩項目上，北京和上海的郊野公園增加了觀光農業和林地苗圃等內容，加大了體育場館的建設比重，使郊野公園在滿足康體健身這一功能的同時，又融入了鄉村田園色彩，這也為一些平原城市的郊野公園建設提供了參考。此外，為更全面地分析郊野公園規劃與建設所遇到問題，還要從以下三個方面進行比較，期望為今后的郊野公園規劃實踐提供借鑒。

表2　國內郊野公園規劃案例分析

（一）選址特征比較

郊野公園選址是規劃的前提，良好的選址可發揮其整體功能和綜合效益[2]，不僅要考慮其綠色基底[29]，還要考慮其外圍交通與可達性[30]。國外郊野公園建設多從國家或區域層面考慮，強調交通的便利性，而國內的城市多是依據城市周邊的山體水系或郊區林地資源[31]，并在城市總體規劃和城市綠地系統規劃的等上位規劃的基礎上進行選址（表3），由于除香港、深圳等城市外，郊野公園建設多數是在城市規劃區范圍內進行，尚未達到市域層面，故郊野公園的選址依據還是圍繞中心城市進行的。

表3　郊野公園選址特征及優劣勢比較

（二）規劃實施比較

對比國內外郊野公園規劃案例實施情況，國外的相關政策及法律法規較為健全，且十分具體。在英國，有《郊野公園評審手冊》來規范郊野公園的建設[6]，然而在國內，除香港的《郊野公園條例》對郊野公園的建設與實施有具體的指導性標準和強制性的法律約束力外，其他城市如深圳和上海只對郊野公園規劃編制提出來規范化的要求，并形成了部門規章，但在法律保障方面仍未有相應的法規條例出臺，加上郊野公園建設本身牽涉到土地征用及拆遷賠償問題，從而使郊野公園雖已做出規劃但仍無法及時實施的現象不斷出現。

（三）運營管理比較

良好的運營管理和維護是保障郊野公園正常運轉的關鍵要素，也是在政策和法律手段之下防止郊野公園被侵占的有力武器。國外的郊野公園多是由地方政府和私人組織進行合作，或簽署協議，或授予經營資格，形成以開放性為主，輔以營利性項目的形式維護其日常運營。國內多以城市綠化主管部門進行管理和維護，但由于缺乏相應的法規體系，容易出現法律約束力不強，遇到突發情況管理執行部門無權處理等問題。其外，由于沒有成立專門的郊野公園管理機構[32]，北京市郊野公園出現了由郊野公園當地政府部門委派其他部門代管或成立臨時管理處的現象[17]，從而導致郊野公園間的管理體制和標準不盡相同的問題出現（表4）。

表4　郊野公園的運營管理機構及主要資金來源比較

五、我國郊野公園研究與實踐展望

通過國內外郊野公園規劃研究與實踐的多方面比較，可知我國的郊野公園建設仍處于較低水平，且尚未找到適合我國城市或區域發展的郊野公園建設與管控模式，本文在對國內外案例進行多項比較分析的基礎上，歸納了我國郊野公園建設在選址、規劃編制、配套設施建設、相關法規條例建立及運營管理等方面的缺點和不足，以期為今后我國郊野公園的研究與實踐提供參考。

（一）優化郊野公園空間布局，構建區域綠色綜合體

當下，我國僅少數城市將郊野公園貫穿到整個市域當中，多數還只是將其作為城市綠地結構的一部分，加上目前行業內并沒有相應的規劃編制依據，其在選址與規劃等方面則受限制因素較多，就目前而言，直接照搬發達城市的大范圍建設模式顯然是不可取的，唯有在當前的城市綠地系統規劃體系當中，將郊野公園的專項規劃從選址階段就緊密地與城市通風廊道、良好林地資源、外圍歷史文化資源等多因素相結合，在綠地布局的同時考慮城市邊緣區的其他類型綠地，并與之相連為一體，形成結構完整、綠地類型多樣的城市外圍區域綠色綜合體，從而能更好的發揮郊野公園的綜合效益，這樣雖在綠地總量上并沒有大幅度提高的要求，但在綠地的使用功能及生態、社會價值上卻是單一綠地種類所不能比擬的。相信在我國城市不斷對外擴張、生態環境愈加惡劣的今天，這種將郊野公園的選址及規劃方案將會成為我國其他較大城市甚至中小型城市可以借鑒的區域綠地布局模式。

（二）健全政策法律保障體系

郊野公園由于涵蓋多種土地類型，在建設時，避免不了會有土地征用和拆遷補償的問題，又因其位置多緊鄰城市建成區，容易被城市擴張所侵占，因此，如何使郊野公園在已有相應規劃并確定其位置與邊界的基礎上，不再出現工程進展遲緩甚至無法動工或被侵占的情況，需要建立一套完備的專屬于郊野公園的政策法律保障體系，政府部門作為主導力量，如能出臺相應的激勵政策與具體的補償措施，并制定真正具有強制性約束力的法律法規，而不僅僅是部門規章，相信上述情況將會得到有效緩解。

（三）構建多元化投融資建設機制

現階段，雖然政府在改善生態環境、提升人們生活品質方面越來越重視，投入資金的比重也不斷上升，但郊野公園的建設與管理資金僅依靠政府財政劃撥，對我國絕大多數城市而言，是不太現實的，可采取以政府為主導的多元化投資機制，鼓勵企業和公共事業組織融入資金，并嘗試在財政稅收、土地租賃等方面給予優惠補貼，建立補償機制，從而豐富資金投入的途徑，提高市場和社會需求的應變能力。

（四）完善郊野公園標準化管理制度

在郊野公園的管理過程中，園林和城市管理部門往往充當著組織協調和績效評估的角色，郊野公園所在地政府則是屬地管理機構，應在制定了郊野公園在養護管理的法規條例后，經各部門協商后，明確郊野公園的主體監管單位。可成立郊野公園管理委員會，使其作為權利行使機構，負責郊野公園的行政管理、建設實施與監督等工作，并成立專業管理科室進行日常運營管理，或采用公開招標的形式，與專業的綠化養護公司簽訂協議，建立標準化管理制度，從而使郊野公園在后續的階段運轉良好、充滿活力。

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（責任編輯：盧小文）

Comparison and Prospect of Country Park Planning Cases

Yao Enmin, Tian Guohang

Abstract:The country park is an important carrier for optimizing the urban spatial patterns, providing the recreation and fitness area for people. This paper summarizes representative country park planning cases at home and abroad, compares the development situation, main activities, supporting facilities construction and related planning regulations, and analyzes the shortcomings and deficiencies of country parks in the planning and management in China from three aspects: sitting characteristics, planning implement and operation management, then discusses the prospect of country park construction and control mode in China.

Keywords:country park; planning cases; Comparative study

作者簡介：姚恩民，河南農業大學風景園林學碩士研究生，研究方向為城鄉綠地資源建設與管控。田國行，河南農業大學教授，博士，河南農大風景園林規劃設計院院長，研究方向為城鄉綠地資源建設與管控。

【基金項目】河南省科技廳產學研一體化合作項目（142107000101）、河南省交通廳科研項目（2013J49，2014Z06）成果。

【中圖分類號】TU985.1;X321

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.012