當代中國城市少數民族服務管理體系建設的實踐與思考——以城市民族工作“廣東模式”為中心

◎ 陳曉毅

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當代中國城市少數民族服務管理體系建設的實踐與思考——以城市民族工作“廣東模式”為中心

◎ 陳曉毅

摘要：首先，文章在第三次至第六次全國人口普查數據基礎上，歸納出近30年來廣東省城市民族人口變動的四個趨勢。其次，文章描述城市民族工作的“廣東模式”及其以建立完善六個機制為主的經驗，分析這一模式存在的三個問題并提出三個有針對性的對策。最后，作者提出完善中國特色城市少數民族服務管理體系的社會化、社區化、信息化、法治化思路及其主要措施的建議。

關鍵詞：少數民族服務管理 城市民族工作

城市民族工作是指以城市少數民族問題為主要對象的民族工作以及與城市功能相聯系的民族工作①，其重要性在城市化進程中日益凸顯。經長期探索實踐，我國初步形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的城市民族工作格局。當前，我國正處在劇烈轉型時期，各種新情況新問題層出不窮，亟須建立并完善中國特色城市少數民族服務管理體系，從根本上解決城市民族服務管理領域存在的問題。②2007年2月27日，國務院頒布《少數民族事業“十一五”規劃》指出：“民族事務服務體系建設工程”是其重點工程之一，對促進各民族共同團結進步、共同繁榮發展意義重大。

本文查閱廣東省近年來關于城市民族工作的檔案，參考2011年和2012年珠三角城市民族工作聯席會議的部分匯報材料，結合筆者多年從事民族研究掌握的調研資料和學術文獻，對廣東城市民族人口基本情況及特點、城市民族工作的現狀，分析存在問題，提出對策建議，并闡述城市民族工作社會化、社區化、信息化、法治化的改進方向及其主要措施。

一、廣東省城市少數民族人口變動趨勢

2010年第六次全國人口普查數據顯示，廣東全省有少數民族2064954人。其中1/5左右是世居廣東的少數民族，主要是瑤族、壯族、回族、滿族和畬族（廣東世居少數民族中滿族和回族主要生活在廣州和肇慶，瑤族、壯族、畬族主要生活在粵北、粵東、粵西的農村地區），其他絕大部分于改革開放后自外省進入，主要在經濟發達的珠三角城市務工經商，這是廣東省城市民族工作的主要對象。30年來，廣東省少數民族人口數量的變動趨勢主要體現在以下四個方面。

（一）30年來廣東省少數民族，尤其是城市少數民族人口數量持續快速增長，是全國吸納外省少數民族人數最多的省級行政區

據第一次至第六次人口普查數據可知，1953年至2010年廣東省少數民族人口數、少數民族占總人口比例一直呈增長態勢，尤其是改革開放以來的30年。1982年至2000年廣東省少數民族人口數量持續快速增長，雖在2000年至2010年間增速有所放緩，但少數民族人口增長的絕對數量仍然令人矚目。1982年至1990年廣東省少數民族人口增長到192.48%（同期漢族人口增長到116.89%），1990年至2000年增長到352.13%（同期漢族人口增長到136.35%），2000年至2010年增長到167.19%（同期漢族人口增長到120.02%）。由此觀之，30年來廣東省少數民族人口總體呈現出快速增長態勢，但現在這種增長趨勢已逐漸回落。1982年至1990年廣東省少數民族人口增長了約17萬人，1990年至2000年增長了約88萬人，2000年至2010年增長了約83萬人。③盡管增速有所降低，廣東仍是全國吸納外省少數民族人口最多的省份，少數民族人口絕對數量的增長，使促進城市民族工作成為廣東民族工作的主要方面。

（二）非穆斯林少數民族人口一直是主流，而信仰伊斯蘭教的少數民族人口增長引人注目

廣東省少數民族中，非穆斯林人口一直都占絕大多數。1982年“三普”時非穆斯林少數民族占廣東省少數民族人口總數的96.28%；1990年“四普”時該比例為97.39%；2000年“五普”時為97.74%；2010年“六普”時為97.18%，其中壯族人口數量就約87萬。然而，近30年來，廣東省信仰伊斯蘭教的少數民族人口呈快速增長態勢，1990年至2000年增長313.82%；2000年至2010年增長202.72%，雖然目前增速已逐漸回落，但增速已超非穆斯林少數民族人口。④20世紀90年代中期以來，珠三角地區中國籍穆斯林呈現出如下六個特點：世居與非世居并存，非世居已成主體；精英與平民并存，平民問題凸顯；“大雜居”“小聚居”并存，小聚居漸成主導；分散性與群體性并存，群體性占據主導；固定性與流動性并存，流動性相對凸顯；信仰的同一性與族群的多樣性并存，回族占據主導。⑤時至今日，這些特點越來越凸顯。

（三）廣東少數民族人口空間分布呈現進一步向珠三角及粵東地區城市集聚態勢

2000年至2010年，廣東珠三角地區九城市的少數民族人口呈現大幅增長的現象。其中增速最快的是東莞市，達到105.10%，即使增速最慢的珠海市也有52.66%。汕頭市增加了342.89%，潮州市增加了198.05%，揭陽市增加了25.91%，其中汕頭市、潮州市是2000年至2010年間廣東省少數民族人口增速最快的兩個城市，數據表明，全省少數民族人數呈現出進一步向珠三角、粵東地區進一步積聚的趨勢。

（四）廣東地級以上城市少數民族成分持續增多，文化多元化態勢凸顯

2000年全國第五次人口普查數據顯示，廣東已聚齊了56個民族。2002年9月18日，56個民族中僅缺的珞巴族落戶深圳，深圳因此成為繼北京之后全國第二個聚齊56個民族的城市。⑥以2010年11月1日零時為標準時點的第六次全國人口普查數據顯示，東莞市繼深圳后成為廣東聚齊56個民族的第二個城市。綜合“五普”和“六普”的數據可知，全省21個地級市2000年時平均民族成分數量為42個，2010年增加至46個，增長趨勢極為明顯。2012年，廣州市也成為省內第三個聚齊56個民族的城市。來自全國各地的少數民族為廣東帶來了不同民族多彩的文化，在與嶺南文化的交流中，相互吸收，相互融合，從而豐富了廣東的人文色彩。

二、城市民族工作“廣東模式”的主要做法及其存在問題

推進民族關系健康和諧發展，是當前我國城市民族工作面臨的一個重要課題。全國各地在總結新形勢下城市民族工作特點和規律的基礎上，積極探索并逐步形成各具特色的工作模式，為中國特色城市少數民族服務管理體系的建立和完善做出重要貢獻。“廣東模式”是當代中國城市民族工作中極為突出的一種類型。

（一）城市民族工作廣東模式及其主要做法

城市民族工作廣東模式主要以建立健全城市民族工作的6個機制為重點，構建和完善針對城市少數民族人員的服務管理體系。

一是建立城市民族工作領導機制。省及地級以上市應成立民族宗教工作協調小組。

二是建立城市民族工作社會化管理機制。應結合實際，健全城市民族工作社會化管理機制，把管理寓于服務之中，推進城市民族工作社會化進程。與相關部門協作，建立社區管理機制，以社區為工作著力點，以出租屋管理服務中心為依托，對少數民族流動人員實施動態服務管理。地級以上市先后成立民族宗教工作協調領導小組，形成黨委統一領導，統戰、民族部門牽頭協調，有關部門各司其職、精誠協作、共同做好城市民族工作的聯動格局。

三是建立溝通協調機制。廣東應與輸出少數民族人員來本省較多的廣西、四川、云南、新疆、甘肅、青海等10省區政府駐粵（穗）辦事處每年定期舉行座談會，加強省際民族工作交流與合作；同時，還建立珠三角城市民族工作聯席會議制度，每年不定期召開會議，交流經驗，分析研究新情況新問題，提出對策措施，加強與少數民族輸出地政府之間的聯系協調，建立聯系機制，雙方互派聯絡員，負責兩地之間的聯系溝通，協助做好對少數民族流動人員的服務和管理。

四是建立困難幫扶機制。應認真貫徹落實黨和國家民族法規和民族政策，切實維護少數民族合法權益，采取有效措施解決信仰伊斯蘭教十個少數民族反映最突出的“五入”問題【“入口”（清真飲食）、“入土”（殯葬）、“入院”（看病治療）、“入寺”（宗教活動）以及子女入學】。

五是建立矛盾糾紛應急處理機制。應隨時根據形勢發展變化，結合實際及時制訂和完善涉及民族宗教方面突發事件應急預案，防范和處置民族方面的突發事件。同時，加大重點地區、重點部位的排查和防范工作力度，消除涉及民族因素的矛盾隱患，努力把苗頭性、傾向性問題解決在基層和萌芽狀態。

六是建立民族工作目標責任考核機制。應明確各級黨政領導班子和主要領導的責任，確保民族工作責任到位、措施到位。

（二）廣東城市民族工作中存在的主要問題

上述城市民族工作的廣東模式中，還存在以下三個方面的問題，如解決不好，將嚴重影響到全省城市民族工作的成效。

一是城市少數民族人口信息統計各部門、各單位數據差異較大。人口數量、民族成分、來源、特性、從業情況、空間分布等基本情況只有一個大概認識，由于居住分散，主動接受管理的意識不強，流動性大，信息變化快，因而少數民族流動人口準確情況難以掌握。

二是民族工作機構建設滯后于城市民族工作的實際需要。目前廣東省少數民族人口已達300余萬人。可以說，廣東省不僅是民族工作大省，還是少數民族人口大省。但是，由于世居少數民族人數少等歷史原因，全省各級民族宗教事務部門的工作力量一直比較弱；隨著大量少數民族涌入廣東省，城市民族工作任務陡然增加，使得各級民族工作機構建設跟不上現實形勢發展的窘境愈發凸顯。

三是絕大多數街鎮、社區的城市少數民族服務管理體系尚未建立健全，少數民族人口集中的街道、社區的城市民族工作力量薄弱，隱患較大。首先，絕大部分街鎮、社區的城市民族工作服務管理體系尚未建立或完善，未將少數民族服務管理工作納入基層服務管理的大網絡系統，存在隱患。其次，絕大部分街鎮、社區尚未建立或尚未完善少數民族流動人口信息采集機制和數據庫。目前，全省各級民族宗教事務部門與人口統計部門、公安部門在建立橫向協調機制后交流有所加強，但還不夠深入。在街鎮、社區層面未能定期匯總和交流少數民族人口相關數據信息，未能實現信息共享與動態管理；對于少數民族人員密集的社區、工廠、學校，各級民族宗教部門尚未能及時掌握少數民族流動人員的數量、民族成分、來源地、就業、生活、工作等情況。2011年底，國家民委已將深圳市列為全國12個少數民族流動人口服務管理體系建設試點城市之一⑦。廣東省是否能以此為契機，建立自下而上的城市少數民族信息數據采集機制和數據庫，及時掌握少數民族流動人員生產生活情況及主要動向，將會對全省今后城市民族工作的成效產生重大影響。

三、廣東城市民族工作的對策與建議

做好城市民族工作是新形勢下民族工作的一個新課題。廣東在為流動少數民族群眾服務和管理方面應進一步加強依法管理的力度，建立健全各項管理機制和制度，有效解決城市民族工作中出現的新問題、新矛盾，努力形成各族人民大團結的良好局面。

（一）分門別類，細化城市民族服務管理體系的層級要求

對于民族人口的數量、結構等情況不同的各類城市、各類社區，各級城市民族工作部門應制訂分門別類的指導性工作要求和措施。如前所述，全省城市民族服務管理體系已建立了6個機制，在此機制的基礎上，各城市根據具體情況進行了層級性設計。目前，全省城市民族工作大致上分為三個層級：珠三角地區的城市民族工作；粵北山區的城市民族工作；粵東、粵西的城市民族工作。

2009年，建立珠三角城市民族工作聯席會議制度，整合地方力量、強化了省內城市民族工作區域合作。從穆斯林服務管理方面考察，珠三角城市應細分為三個層級：廣、深、莞為第一層級（肇慶、珠海為特例）；中山、佛山為第二層級；江門、惠州為第三層級。對廣州、深圳、東莞等穆斯林人數已經上萬的第一層級城市來說，應建立伊斯蘭教協會，當然也可通過跨區域合作方式來解決。肇慶歷史上曾經為廣東省世居穆斯林的主要聚居地之一，珠海是經濟特區且毗鄰澳門，情況都比較特殊，是穆斯林服務管理體系第一層級城市的特例。對于穆斯林人口在3000人以上的第二層級城市，如中山、佛山，如條件成熟，應盡早建立伊斯蘭教協會，并根據有關規定，批準備案成熟的臨時聚禮點。對于穆斯林人數在一兩千人的第三層級城市，應當酌情批準成熟的伊斯蘭教臨時聚禮點。

粵北為廣東世居瑤族和壯族集中的地域，其城市民族工作與珠三角情況有所不同。清遠市、韶關市以及下屬的各縣（市、區）城市里都有一定比例的世居瑤族和世居壯族居住，在外來少數民族還不是很多的情況下，瑤族和壯族是該區域城市民族工作的主體。但隨著雙轉移戰略的實施和深入，外省少數民族進入粵北城市務工經商將會呈現持續的增長態勢，因此城市民族工作需要及早準備、未雨綢繆。

粵東和粵西兩個區域的世居少數民族都很少，外來少數民族人數也不是很多。但是，由于外來少數民族人單勢孤，在這些地方生活的文化壓力更大，對異文化壓力會更加敏感，因而處理涉及民族因素的矛盾糾紛時尤須謹慎。

隨著城市化進程和人口遷移的具體情況，城市民族服務管理體系的各層級之間會出現變動，因而在層級與層級之間，尤其是低層級對高層級的學習、交流不可缺少。

（二）千方百計，全面推進民族團結進步創建

民族團結進步創建工作是由中央宣傳部、中央統戰部、國家民委聯合發起的全國性全局性民族工作，對國家長治久安有極為重要的意義。廣東外來少數民族人口增長迅猛，導致多方不適應現象突出，加之內外環境復雜，使得創新城市民族團結進步工作顯得極為迫切。

首先，要建立健全促進民族團結進步的工作機制。在民族團結進步創建活動中，要把握時代特征、突出地區特點、體現民族特色，出實招、重實績、求實效，切實建立和完善組織領導、協調配合、困難幫扶、宣傳教育、目標考核、監督檢查、矛盾糾紛排查調處、表彰激勵等工作機制，使民族團結進步創建活動規范化。

其次，調動各方力量，參與民族團結進步創建活動。要推動民族團結教育“三進”（進學校、進教材、進課堂）。廣州市就采取了“四進”（進教材、進課堂、進課題、進腦袋）和“五抓”（抓師資隊伍培訓、抓營造校園民族團結氛圍、抓開展豐富多彩課外活動、抓民族團結教育先進典型、抓結合民族班開展教育）等措施，推動民族團結教育進校園。

第三，充分發揮民族團結進步模范社區和民族團結教育基地的宣傳教育功能。適時評選和表彰各級民族團結進步模范人物、單位、企業、團體和社區，以點帶面，引導和推動民族團結進步事業健康發展。要全省統籌規劃，合理布局，建立一批有影響、有特色、有成效的民族團結進步教育基地，把廣州市光塔街、深圳市“中國民俗文化村”等打造成有全國影響力的民族團結進步教育基地和模范社區。

最后，要千方百計促進少數民族融入城市主流社會。改革開放以來我國規模空前的人口遷移，是促進我國各民族團結進步的絕佳機會，“各地區、各層面的民族交往無論在規模上還是在深度上都進入了一個全新的歷史時期”。⑧廣東是吸收外省少數民族人口最多的省份，各少數民族在廣東都積極調整自身適應城市的工作和生活。⑨各職能部門應發揚全心全意為人民服務的精神，采取有效措施，引導和促進少數民族在城市里的文化適應，減少移民文化與本地文化接觸的陣痛。充分調動各界，尤其是教育部門和各類培訓機構的力量，開展和加強企業內少數民族員工的漢語和就業技能的免費培訓，提高少數民族人員在廣東城市的就業競爭力，促進少數民族勞動力的跨地域流動和順利融入廣東城市主流生活。通過政府贊助和社會募捐等形式成立“少數民族就業與發展基金”，對西藏、新疆等文化差距大的少數民族在廣東省就業和創業提供幫助。對開設清真拉面店的信仰伊斯蘭教的少數民族，要在保證市場公平的基礎上，充分利用民族政策，為他們在辦理證照、減免稅負、降低門檻等方面予以適當照顧。根據廣東廣州、深圳、珠海、江門等地承接的內地新疆高中班和內地西藏中職班學生的實際情況，抓好預科班教學，尊重學生意愿，將部分或全部新疆班和西藏班學生插入本地學生班混合上課；承接地旅游部門要積極支持配合，免除門票，利用內地新疆班、西藏班學生參觀訪問本地風景名勝的機會開展民族團結進步教育活動。積極探索企業民族工作模式，嘗試在尊重少數民族員工意愿的情況下，加強集體招錄的少數民族員工與漢族員工之間的互動交流，在生產線上、在日常活動中多搭建交流平臺和創造交流機會，促進民族之間的相互理解和認同，夯實民族團結進步的民間基礎。

（三）多措并舉，切實加強城市民族工作機構建設

鑒于城市少數民族人數急劇增加，民族事務機構建設與城市民族工作實際需要之間的差距越來越大，開展相關工作的人力、財力、物力相對不足的現實，可以從以下三個方面解決這一難題。

首先，各地要根據實際情況，在社會建設過程中，要將城市民族事務納入制度設計層面給予通盤考慮，根據少數民族人口流動的實際情況適當增加民族事務部門的人員編制和辦公活動經費。

其次，采取各種措施，改善民族工作機構的人員結構，提高應對城市民族工作的能力和效率。配備相應數量的、符合實際需要的少數民族干部，以便于與外來少數民族流動人口溝通聯系。通過聘請專家、購買服務等方式，解決城市民族工作中碰到的難點、熱點問題。

第三，各地要根據實際情況，適當增設民族類社會團體并在活動經費上予以支持，使之為各級民族事務機構分擔任務和壓力。

四、城市民族工作“廣東模式”的服務管理體系

廣東城市民族服務管理體系應在“兩個共同”“三個離不開”和“五個維護”的總體要求下，借鑒全國各地城市民族工作的做法，結合本職省實際情況，向社會化、社區化、信息化和法治化方向改進。

（一）大力推進城市民族工作社會化及其主要措施

城市民族工作社會化應成為廣東省城市民族工作的必然選擇。民族工作社會化，就是要積極爭取社會各方面力量支持和參與，以“部門推進”為主，轉變為以“社會推進”為主，在大部制格局下，結合各地社會管理實際，著手搭建以縣級（縣、市、區）民族宗教局為主管和督導，政府各部門各負其責，街道（社區）為基層抓手和載體，社工及少數民族社會團體共同參與的工作機制和綜合平臺。

首先，應健全社會化管理機制。要按照屬地管理、分級負責，建立公安、人力資源和社會保障、工商、城管、教育、民政、民族宗教、衛生、環保、食品藥品監管等部門共同參與、共同負責的工作協調機制，推進城市少數民族人員社會化管理。二要輸出地與輸入地政府有關部門有效聯絡協調，“雙管”齊下。將政府推動、政策引導和市場調節結合起來。三要各單位各部門通力合作及時排查調處涉及少數民族的矛盾糾紛，完善應急預案，落實屬地管理責任，積極防范和妥善處理涉及外來少數民族人員的各種矛盾糾紛和突發性事件。

其次，健全社會化服務機制。一要發揮政府職能部門的主導作用。政府職能部門對本轄區各民族的主要訴求要有總體把握，針對性地制訂出行之有效的工作方案，并積極聯系協調相關部門及時落實。廣東省委、省政府推動各地創新城市民族工作機制，幫助外來少數民族解決子女入學、就醫、就業等生產生活困難，幫助信仰伊斯蘭教少數民族解決“入土”“入口”“入寺”等問題。為清真拉面店辦理證照開通綠色通道，減免稅費，甚至送服務上門。各地方應從城市環境衛生管理的實際出發，通過劃定攤位（地段）和時段的辦法，對包括少數民族在內的流動經營者進行登記并發放經營證照，解決少數民族人員擺賣與城市管理部門之間的矛盾。各地社區服務范圍要納入少數民族事項，幫助他們更好更快地融入社區生活。二要發揮民族類社會組織的橋梁作用。民族類社會團體是黨和政府聯系少數民族群眾的橋梁、紐帶，活躍在少數民族群眾和政府部門之間，在反映訴求、服務群眾、協調關系、化解矛盾等方面發揮著不可替代的作用。成立社區少數民族人士聯誼組、少數民族之家、民族文體活動組、外來少數民族聯合會等，及時吸收少數民族流動人員中有影響號召力、有管理能力的代表人士作為成員，通過他們來引導少數民族流動人員加強自我教育和自我管理。組織豐富多彩的群眾活動，廣泛吸納分布在不同經濟社會組織和處于流動狀態的少數民族積極參與。結合街道、社區的工作，依托社區服務中心和活動場所，如櫥窗、市民學校、互聯網、文化館站、文化廣場等活動陣地，利用“聯手”“互幫”“共建”等形式開展民族工作，實現社區資源共享、利益均沾。對穆斯林群體，要充分發揮民族商會、宗教團體、宗教活動場所的作用。三要發揮少數民族代表人士的積極作用。利用少數民族代表人士的優勢，為社區建設提供各種服務。招募少數民族志愿者，聘請合適的少數民族成員為社區特約服務員，引導少數民族參與社區公益和福利事業。

第三，健全社會化監督機制。把城市民族工作作為黨政領導干部考核的重要內容，納入社會治安綜合治理和平安建設范疇，列為縣（市、區）、鎮（街道）、村（居）委會民族宗教工作目標任務，建立責任追究制度，加強檢查考核。對發生民族方面重大問題的地區和部門要依法依規追究責任。

（二）著力推進城市民族工作社區化及其主要措施

社區是一種社會生活的共同體，是城市最基本的組成部分。城市民族工作社區化，是指在黨和政府的領導下，利用社區資源，依靠社區力量，落實民族法規政策，促進社區民族關系和諧的工作思路。這要求我們要完善社區少數民族服務管理體系，對社區投入更多人力、財力、物力，壯大基層力量，夯實基層組織，強化基礎工作，整合基層資源。

首先，建立健全社區民族工作管理機制。在少數民族人員相對集中街道、社區、學校、企業要建立健全民族工作管理、聯絡機制。一要建立健全社區民族工作管理組織網絡。二要加強調查研究，提前研判重點、熱點、難點問題并做好各種應急方案。

其次，建立健全社區民族工作服務機制。一要堅持“雙向”服務原則（社區資源為少數民族服務，少數民族資源為社區服務），為少數民族群眾知情、參與和監督創造條件，想方設法提供幫困、再就業、技術培訓等服務，充分調動少數民族服務社區的積極性和創造性，為社區發展出謀劃策。二要協調關系，組織活動。利用社區服務管理網絡預防和妥善處置涉及民族宗教的案件事件。開展民族團結進步創建活動和民族文化體育活動，滿足各族群眾的精神文化需求。重大民族節日組織社區少數民族代表人士開展聯誼活動，促進交流，增進共識。三要推進職業化社工隊伍的建設，增強效能。職業化社工擁有專業知識，工作效率高；發生矛盾、沖突時，社工的第三方身份和專業知識，常常能起到很好的化解作用。通過民族工作社會化，政府由直接管理轉變為間接管理，由微觀管理轉變為宏觀管理，為少數民族群眾提供更有針對性的服務。一是街道、鄉鎮通過招聘社工專業大學生的方式，充實基層民族工作力量，做實基層民族工作項目；二是通過政府購買服務，采取管、辦、評三者分離形式，以標準化、專業化、項目化、職業化、本土化的管理方式，吸納社會專業團體參與服務民族工作，拓展少數民族群眾的訴求渠道，提升服務少數民族群眾的水平。

第三，推進社區民族工作考核機制。要將涉及少數民族群眾服務管理的內容和要求具體化、目標化、量化，作為社區綜合治理的考核內容，確保各項城市民族工作職責和任務落到實處，使工作關口前移，將涉及少數民族的糾紛、矛盾和案（事）件解決在萌芽狀態。

（三）盡早推進城市民族工作信息化及其主要措施

當前城市民族工作涉及的管理要素日趨增多，難度不斷增大，單靠傳統管理手段難以奏效。因此，建立全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的城市少數民族服務管理綜合信息系統，構建城市民族工作信息化平臺，提高新形勢下城市少數民族服務管理的信息化水平，已成為創新城市民族工作的主要發展方向之一。

其次，破解體制難題，擺脫民族工作信息困境。改革開放以來，尤其是雙轉移帶來人的轉移，少數民族人口還將大量涌入廣東。總體而言，外來少數民族與當地少數民族和諧共處，但偶爾會發生涉及少數民族的矛盾糾紛和案件事件，如果處理失當則會演變為大事件，影響民族關系，因此作為民族工作的職能部門和有較多少數民族人員居住的社區和就業的企事業單位，諸多信息需要及時溝通，應建立城市少數民族數據庫、資料庫，以及信息網絡平臺，實現關于民族、宗教的信息共享。

第三，健全調查研究機制，及時預判新情況新問題。各地政府職能部門要加強與高校、研究機構的合作，通過課題委托、專家聘任等方式吸引人類學、民族學、社會學的專家學者對城市民族工作問題進行深入研究，對新情況新問題進行預警性研判并提出應對建議。

（四）全力推進城市民族工作法治化及其主要措施

城市民族工作法治化管理是經濟社會發展的必然選擇。首先，加強修法立法工作，完善城市民族工作法制體系。當前我國民族立法工作中尚存在五方面問題：民族立法工作不平衡，且嚴重滯后；民族法律體系不配套，法與法之間銜接難；變通權行使遠未到位；自治法規地方特色和民族特色不明顯，針對性和操作性不強；立法技術、法律規范和立法程序不完備，缺乏法的科學性、權威性和強制性。⑩具體到城市民族工作立法領域也存在問題，主要表現在三個方面：一是立法層次較低，最高僅為法規；二是現行法規在內容規定上存在不足；三是城市民族工作法規過于籠統而缺少可操作性。其次，依法處理涉及少數民族的案件“事件”，保障少數民族合法權益。處理涉及少數民族的矛盾糾紛問題，要堅持法律面前人人平等，嚴格依法辦事。既要依法維護少數民族當事人的合法權益，又要堅決打擊一切利用少數民族身份從事違法活動和分裂活動的行為。既要堅持依法辦事，又要考慮民族政策和民族感情、風俗習慣等因素，努力實現法律效果、社會效果和政治效果的統一。加強城市民族工作執法，增強執法水平，應做到以下三點：一是健全執法機構，明確執法機構的行政主體地位；二是增加工作人員，確保有足夠的執法人員；三是提高執法者依法行政、依法管理的素質和能力。

注釋：

①沈林、張繼焦、杜宇、金春子：《中國城市民族工作的理論與實踐》，北京，民族出版社，2001年版第3頁。

②王成高、張勇：《民族事務服務體系建設須加快推進》、《我國的民族事務服務體系模式》，《中國民族報》2010年9月3日第06版。

③此段“四普”“五普”數據均來源于國務院人口普查辦公室，國家統計局、人口社會和科技統計司編：《2000年第五次全國人口普查主要數據》，北京，中國統計出版社，2001年。“六普”數據來源于國務院人口普查辦公室、國家統計局人口和就業統計司編：《中國2010年人口普查資料》上冊第35頁至54頁，北京，中國統計出版社，2012年。

④本段數據來源于第三次至第六次全國人口普查資料。

⑤陳曉毅：《珠江三角洲中國籍穆斯林的文化適應》，載黃忠彩 總編“今日人類學民族學論叢、國際人類學民族學聯合會第十六屆大會文集”之何星亮、郭宏珍 主編《文化多樣性背景下的宗教和諧》，北京，知識產權出版社，2012年版第184-222頁。該文以《珠江三角洲中國籍穆斯林文化適應問題研究》為題于2009年6月獲國家民族事務委員會社會科學研究成果獎調研報告二等獎。

⑥參閱李燕晨：《深圳城市現代化進程中的民族問題》，《南方論叢》2002年第2期。

⑦《關于增加城市少數民族流動人口服務管理體系建設試點工作單位的通知》（民辦發〔2011〕102號）。

⑧馬戎：《關于當前中國城市民族關系的幾點思考》，《西北民族研究》2009年第1期第7頁。

⑨陳曉毅、馬建釗 主編：《中國少數民族的移動與適應——基于廣東的研究》，北京，民族出版社，2007年。

⑩陳洪波、王光萍：《當前我國民族立法工作中存在的主要問題、成因及對策研究》，《民族研究》2001年第2期第1-11頁。

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（責任編輯：陳丁力）

Practice and Reflection on the Chinese-style System of Service and Management for Urban Minorities—A Case Study of Guangdong

Chen Xiaoyi

Abstract:Firstly, this paper sums up four trends of the urban minorities population during the past 30 years in Guangdong province based on the data from the last four census on national population. Secondly, the paper describes the six working mechanisms of the urban work concerning ethnic groups, namely, the Guangdong Mode. It also analyzes the three chronic problems of Guangdong Mode and their countermeasures. Finally, it puts forward the four long term directions for improvement, including socialization, community-centeredness, informationization and legalization, in order to perfect the Chinese-style system of service and management for urban minorities.

Keywords:system of service and management for urban minorities; Guangdong Mode on urban work concerning ethnic groups; improvement directions

作者簡介：陳曉毅，法學（文化人類學專業）博士、研究員，廣東省民族宗教研究院民族研究所副所長，廣東技術師范學院民族學碩士研究生導師，廣東省民族研究學會秘書長, 廣州大學、廣州市民族宗教事務局聘任的廣州城市民族關系研究中心首屆專家委員會成員。

【基金項目】國家社會科學基金項目“少數民族農村富余勞動力異地就業問題研究”（項目編號：10BMZ054）的階段性成果。

【中圖分類號】C957

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.010