“村改居”社區物業管理的主要類型與存在問題

◎ 吳　瑩

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“村改居”社區物業管理的主要類型與存在問題

◎ 吳瑩

摘要：在我國快速城市化進程中，“撤村并居”“農民上樓”使得“村改居”社區廣泛出現，其基層治理問題也受到越來越多的關注。本文著眼于“村改居”社區的物業管理，通過對四省市多個該類型社區的比較研究，總結出“社區自管”“商業物管”和“政府協管”三種模式，并進一步分析了“村改居”社區物業管理流程中各組織之間的關系，以及這些管理模式存在的主要問題。

關鍵詞：“村改居”社區 物業管理 基層治理 城市化

一、“村改居”社區的基層治理

近年來，在土地、財政、金融三位一體的“經營城市”模式下，政府大力推動城市化，我國的城市化率已經由1980年的19.4%上升到2014年的54.8%。在城市建設用地急速擴張和18億畝耕地紅線必須保住的雙重壓力下，“撤村并居”“農民上樓”成為各地普遍采用的土地整理辦法，其后果就是造成大量“村改居”社區的出現。這類社區的稱呼多樣，包括農民集中居住區、回遷社區、還建社區等，其建設方式、房屋產權、農民戶籍轉變等具體屬性方面也各有不同。

雖然從城市化的角度來說，這類“村改居”社區的確能夠改善村民的居住環境，提升居住區的基礎設施和公共服務水平，最終實現村莊的社區化管理，以達到縮小城鄉差距、實現城鄉統籌發展的目的。但在實施過程中，由于違背農民意愿強拆強建導致農民權益受損（鄭風田、傅晉華，2007；石琛，2011）、破壞傳統文化（劉奇，2011）、農民身份認同和適應困難（葉繼紅，2012；谷玉良、江立華，2015）等問題也廣受詬病。因此，如何建設好管理好目前大量出現的“村改居”社區具有重要的現實意義。

由于“撤村并居”“農民上樓”使農村的傳統生活方式發生巨變，村民原來以血緣和地緣為紐帶的社會關系網絡受到破壞，密切的鄰里交往減少了，因此基層組織和治理方式也需隨之進行變革和創新。

關于“村改居”社區的基層治理難題，目前的一個基本共識是：關系不順、服務不完善。林聚任、鄢浩潔（2011）認為，這類“村改居”社區大多規模巨大、異質性強，卻仍然沿用原來的村落組織形式和管理方式，因而難以適應。在“村民自治”與“政府輔助”相結合的財政投入下，資金不足，公共服務不完善。陳曉莉、白晨（2012）發現，由于很多地方在農民回遷社區中實行的是村莊管理和社區管理并行的辦法，原村兩委和新社區兩委在社會管理職能方面存在一定的交叉，部門之間相互扯皮、推諉、爭利的現象時有發生，重復管理和無人管理常常并存。而村民自治與居民自治制度的不銜接，也嚴重制約了社區居民參與管理和監督的積極性。吳瑩（2014）通過比較研究發現，各地“村改居”社區的村委會為應對基層治理中的實際問題，會演變出“各自為政”“一套人馬、兩塊牌子”“三駕馬車”“一家獨大”等幾種形式。鑒于這些情況，協調多元治理主體間的職能關系，形成良性的互動，重構城市化轉制社區多元和諧共治的機制被認為是關鍵（王權典等，2011；顧永紅等，2014）。

但是在這些一般性治理問題之外，還有一個“村改居”社區的重要治理維度卻未得到充分關注和討論，即物業管理。在村落中，村民“各家自掃門前雪”，由村委會代表村民對道路、灌溉設施等公共空間和設施進行管理。但進入“村改居”社區后，綠地、健身場所、電梯等大量公共空間和設施出現，而在多數多村并居的社區中，這也超出了村委會的管轄范圍，就需要居民共同進行管理。但是一些研究已經發現，“村改居”社區物業管理的規范性和可持續性較差，物業管理工作人員大都是開發區、原鎮村的轉崗人員和安置的農民，缺乏管理專業知識，影響物業管理的規范化和質量（趙美英等，2010）。那么在實際運作中，“村改居”社區的物業管理主要采取什么方式，有什么特點和問題？

二、“村改居”社區物業管理的主要類型

本研究所使用的數據資料來源筆者2012年至2014年在北京市、山東省臨沂市、湖北省武漢市和云南省昆明市的田野調查。調查涉及15個街道/鎮，30個“村改居”社區/拆遷村，收集的資料主要包括：當地的城市規劃、“村改居”社區的建設和管理以及農轉居安置辦法的有關文件、地方檔案、社區會議紀要以及個案訪談和半開放式問卷調查數據等。

通過分析和比較發現，隨著拆遷農民的不斷入住，“村改居”社區的環境整治、治安管理、保潔綠化、設備維護等需求都會逐步顯現出來，因此大多數社區都需要面臨物業管理問題。但是根據各個“村改居”社區自身的特點，其物業管理一般都不會直接復制城市物業管理模式，目前主要形成了“社區自管”“商業物管”和“政府協管”三種形式。

（一）社區自管

社區自管是指回遷社區自己（通常是村委會）成立物業管理公司或者不成立正式的公司，通過招聘保安、保潔、設備維護等相關工作人員來進行社區的基本物業管理和維護。這種方式類似于普通商品房小區中物業管理的業主自治形式，也相當于村莊管理模式下，由村委會組織護村隊、雇傭清潔工負責村公共區域的環境衛生和治安管理的延伸，但在服務標準和內容形式上又在向專業的物業公司靠攏。

例如，北京市FX村，自己成立房地產開發公司運作舊村拆遷和“村改居”社區的建設，并成立自己的物業管理公司進行新社區的管理。該物業公司在回遷社區建設后的管理中全面地負擔起社區基礎設施的建設和維護、公共服務和設施的供給，以及物業管理服務等工作。一般的“村改居”社區由于物業費定價水平較低，物業管理公司維持日常運作就已顯勉強，而入住幾年之后房屋和公共設施陸續顯露的維修需求又要求更大的投入，商業性的物業管理公司往往不愿承擔。但是在FX村回遷的“村改居”社區SX小區，由于是村所屬物業公司負責，公共設施的維修維護都能得到有力保障。用該村W書記的話說，“有村委會支撐著，有房地產支撐著，就不顯眼，反正該規整的還規整，該投還投”。因此，回遷以來SX小區的物業管理都運作良好。

從2013年1~6月FX村投入SX小區物業維護的費用就可以看出，如果僅是按照當地政府規定的“村改居”社區物業費指導價格（無電梯板樓0.5元/平方米，有電梯塔樓1.2元/平方米）來收物業費的話，基本上是入不敷出，難以維續的。

同時，由于以村委會為主體開展物業管理，也在無形之中解決了“村改居”社區中存在的一些典型的物業管理難題。例如侵占綠地問題，由于農民都習慣在門前屋后的自留地上種些東西，不僅可以補貼一些生活食物開支，還是賦閑在家的村民打發時間的一種方式。因此，搬入小區之后，不少村民都通過開墾小區中的綠地來繼續他們在自留地上耕種的習慣。調查顯示，這一現象在許多“村改居”社區中都存在且屢勸不止，是頗為頭疼的問題。但是由于SX小區中的物業公司就是村里自己的物業，因此村委會勸阻村民侵占綠地時的充分理由就是，“我給了你生活補貼，你到村外面就業我還給你就業補貼了，你就別種了?！边@種物業管理者和福利發放者的統一，很大程度上促進了侵占綠地問題的解決。

表1　2013年1~6月SX小區物業維護費用開支

（二）商業物管

商業物管的主要特點是，在市場上通過公開招聘的辦法聘請專業化的物業管理公司向“村改居”社區提供物業管理和服務。考慮到“村改居”社區居民支付能力有限的特點，一般地方政府都會在招聘前公布一個指導價，限制物業費用的上限。而對于物業公司的招聘，有時與普通商品房小區一樣，通過公開途徑進行，如山東省臨沂市DGY社區；有時則由于政府指導價缺乏對商業公司的吸引力而由政府安排某個物業公司入駐，如云南省昆明市ZH社區。

山東省臨沂市DGY社區屬于“村改居”社區中城市化程度較高的，該社區由5個拆遷村回遷而成。在居委會的指導下，入住半年后即成立了業主委員會，并且按照普通商品房小區“業主委托、物業受聘”的標準方式，以招投標程序聘請了NY物業管理公司承擔小區的物業管理服務。NY物業管理有限公司成立于2000年4月，注冊資本500萬元，具有國家二級物業管理資質，是臨沂市目前規模最大、實力最強的物業管理企業之一。DGY社區的物業費標準并不高，只有0.6元/月/平方米，相比于臨沂市區普通商品房大約1.6元/月/平方米的物業費標準并沒有特別的商業吸引力。但NY物業管理公司將其作為公司的品牌項目經營，不計利潤，并因其在社區的良好管理獲得了“全國精神文明建設先進單位”榮譽稱號。

相比之下，云南省昆明市ZH社區的商業物管之路則沒那么順利。按照當地政府公布的“村改居”社區物業費指導價（無電梯多層樓房0.6元/平方米，有電梯小高層樓房0.9元/平方米），并沒有物業管理公司愿意應聘。最終經過政府居中聯系協調，才確定了由HG公司來承擔ZH社區的物業管理。該公司是一家昆明市本地的物業企業，具有二級物業管理企業資質，并于2012年被評為昆明十佳優秀物業服務企業之一。在聘用的方式上，當地街道黨工委副書記、ZH社區黨委聯系領導與物業公司負責人協商后決定，HG物業公司的合同期限為3年；該公司要在社區內招收部分保潔員和保安，并按照鄉、鎮、街道和村委會分配名額等方式進行招工，以解決部分居民的實際生活問題；招收的保潔員、保安的補貼由當地街道辦負責；車位、商鋪的管理及收入比例有待進一步協商。

（三）政府協管

政府協管的辦法主要是指針對“村改居”社區的物業管理服務成立專門的公司，由街道辦事處牽頭組織，地方政府予以一定的政策和資金支持，由社區居委會、拆遷村村委會、社區居民等共同參與管理。政府協管有兩個突出特點：第一，物業管理公司是為了服務特定“村改居”社區而專門成立的，接受政府資助，一般不面向市場提供服務；第二，居委會和村委會通過商鋪出租、集體經濟支出的辦法，為回遷村民提供一定的物業費補貼。

湖北省武漢市的“村改居”社區FZ小區在社區建設的同時，就由當地街道牽頭成立了FZ物業服務有限公司。通過市場渠道招聘了20余名專業的物業管理人員組成公司的管理層，并優先從當地拆遷上樓的農民中聘用了保安、保潔、工程維修、前臺服務等人員，組成一個280人的物業管理公司負責整個FZ社區的管理。FZ物業公司提出要按照“上海居民樓質量+萬科物業管理標準+2毛錢/平方米/月物業費=家”的標準為社區提供物業服務。目前，該社區已經入住的5個區中均設有FZ物業管理公司的單獨物業管理室，分管各區的物業工作。

在物業管理費用方面，考慮到回遷農民的接受性問題，主要采取“社區商鋪收入+村集體支付+政府補貼”的辦法來籌集經費。以2012年的物業運作情況為例，FZ社區一年的物業成本支出為1200萬元，其資金具體來源如下：首先，FZ社區的規劃中含有4.98萬平方米的商業面積，目前商鋪中已經運營的3萬平方米，每年可為社區提供約600萬元的租金收入用以補貼物業支出。其次，每個村集體設有一筆“村級物業支持款”，標準大約為0.2元/平方米/月，按照面積為各村村民所分得的安置房提供物業運營經費支持，每年大約有300萬元。再次，村民個人按照0.2元/平方米/月標準繳納各家物業費。但由于大多數村民仍然無法接受繳納物業費的制度，實際收繳困難。為了維持物業的正常運作，這部分經費也由各村從集體資產中撥款為村民代繳，每年約為300萬元。

實際上，在商業物管運作出現困難時，政府協管的物業管理方式往往成為最佳或者說唯一的替代方式。例如北京市“村改居”社區JH小區的物業管理就經歷了一番由商業物業管理轉變為政府物業管理的更替波折。

在建設期間，JH小區的物業最初是由開發商指定的CZ物業公司負責管理。由于該小區是“村改居”社區，政府對其物業費進行了限價，該收費標準無法給CZ物業帶來足夠利潤。為了獲取更多的盈利空間，物業公司便從減少保安、保潔人員的數量，降低服務質量等方面節省成本，由此造成了居民的不滿和拒交物業費。而居民的欠交物業費又進一步加大了公司的運營難度，以致CZ物業經營困難不愿再繼續簽約，JH小區物業管理一度陷入停頓的困境。

由于是回遷社區，出于保證居民利益和社會穩定的考慮，當地鎮政府啟動了JH小區物業管理應急機制，由北京XM物業服務中心負責為居民提供垃圾清運、電梯運行、秩序維護及二次供水啟動應急管理服務。而XM物業服務中心實際上是當地的另一個拆遷村XM村成立的物業服務公司。由于XM村也面臨著拆遷還建，因此成立此公司準備專門負責日后回遷社區的物業管理。值此JH小區物業管理危機之時，XM物業服務中心在鎮政府的支持下臨危受命，開始接管該小區的物業管理。

但是兩個物業公司的交接并不順利。首先，在與原物業公司交接過程中，XM物業公司發現前物管存在嚴重的管理缺陷，例如：公共設施損壞嚴重、消防器材配備不足、消防設備存在嚴重的安全隱患等，由此大大阻礙了物業的順利交接。其次，由于XM物業服務中心只具備三級物業管理資質，按規定只能承接10萬平方米以下住宅小區的物業服務，而JH小區的規模為37萬平方米，只有一級資質的物業公司才能有權提供服務并收取物業管理費。但是在當地鎮政府的協調下，這些困難逐一得到了克服，XM物業也開始著手JH小區的物業管理服務工作。

由于政府原來所規定的物業費標準的確較低，為解決社區物業運營費用的問題，由鎮政府對社區物業服務進行補貼。從2011年10月至2012年3月，為了解決物業管理資金缺口問題，居住在JH小區中的3個拆遷村以村集體資產向XM物業中心支付了130萬元服務費，鎮政府支付了20萬元啟動資金，物業中心又借款30萬元，XM物業才將JH小區的物業服務工作承接下來。在隨后的工作中，由于物業運營資金缺口較大，鎮政府和3個回遷村都不斷提供補貼。以2012年為例，JH小區的物業費用合計700多萬元，當地鎮政府補貼300萬元，其余由各村集體資產支付。另外，當地鎮政府還另外出資100萬元，用于小區內的基礎設施的維護。

三、物業管理中的組織關系

從上文的總結中可以發現，“村改居”社區的物業管理有著地方政府的深度參與和拆遷村村委會的經濟支持，即使引入了物業管理公司，在運作方式上也大多延續著村莊傳統的行政化和家長負責式的辦法。這種特征在與普通城市住宅小區物業管理的對比中更為清晰。

圖1為根據《物業管理條例》（2007修訂版）歸納出來的普通商品房小區中基層組織結構關系圖。從圖中可以看出，業主通過業主大會和業主委員會參與社區自治，“三駕馬車”之間關系清晰，且各有指導和監督部門，在發生矛盾糾紛時，也有明確的第三方調解部門。

圖1　普通商品房小區物業管理相關組織關系圖

反觀“村改居”社區中的物業管理，“社區自管”基本延續了村莊時期村委會大包干的做法，雖然有物業公司的名義，但具體事務和資金支持都需依靠村委會。而“商業物管”和“政府協管”中，也處處彰顯著地方政府的影響。以“政府協管”為例，該物業管理模式下的基層組織結構關系如圖2所示，從基層政府到基層居民自治組織都全面介入物業公司的成立和運作，組織間關系簡單，但也缺乏必要的制約和調解力量。商品房小區中代表業主與業主大會選聘的物業服務企業并簽訂物業服務合同的業主委員會并不存在，“村改居”社區居民的自治意愿和能力無法得到培育。因此，這種組織結構關系不僅穩定性、可持續性差，從長遠來看，也不利于“村改居”社區居民社區參與意識和能力的發育。

四、“村改居”社區物業管理的主要問題

從上文關于三種物業管理模式的梳理中可以看出，“村改居”社區的物業管理主要存在以下幾個方面問題：

第一，完全市場化的商業物管形式在回遷社區難以實行。一方面，這是由于村民過去在農村的住房消費習慣尚未轉變，一時不能接受付費式的專業化物業管理服務，普遍對繳納物業費持不接受態度。同時，村民也會將對拆遷賠償、房屋質量、就業安置等問題的不滿作為不繳納物業費的理由，希望以此為討價還價的工具，督促這些問題的解決。但這些原因或癥結都是專業化的物業管理公司無法從市場的角度解決的，從而容易引發居民與物業公司之間的矛盾。另一方面，地方政府考慮到回遷村民的支付能力和社區穩定，往往對回遷社區的物業管理費用設立標準，而這些標準一般都低于市場水平，在沒有額外補貼的情況下，以盈利為目的的商業物業管理公司很難接受。再加上物業費收繳率低，物業企業只能降低物業服務水平，由此導致物業企業和社區居民均不滿意，最終商業物管往往難逃撤離的命運。劉緒荒等（2013）通過對北京郊區整體搬遷安置型社區的物業管理觀察也發現，各地均是采用在一定時期內對進駐此類社區物業企業進行政府補貼，以緩解物業企業的經營困難。而一旦停止補貼后，物業企業的經營前景均堪憂。

圖2　“村改居”社區政府協管物業模式下相關組織關系圖

第二，村集體經濟的補貼和地方政府的支持對于社區自管和政府協管模式下的物業順利運作發揮至關重要的作用，也因沉重的財政負擔而難以持續。在這兩種模式下，村民僅需支付很低甚至完全不用支付任何物業費用，而有集體經濟和政府補貼承擔，因此不會因為物業費收繳率低而影響物業服務的實施，比較容易運作。但是從上述分析中可以看出，不論是SX小區中FX村對所屬物業公司的補貼，還是JH社區中鎮政府提供的啟動資金、借款和補貼，這種模式無疑給村集體和地方政府帶來了沉重的經濟負擔。對于大部分失去了經濟創收經營能力的拆遷村來說，集體資產正面臨逐年縮水的情況，這種物業管理方式顯然難以為繼。

第三，政府部門和基層自治組織對物業管理介入過深，不利于物業管理的專門化，也帶來了潛在的沖突隱患。雖然在普通商品房小區中，政府出于維護社會基層社區秩序穩定的考慮，也會對物業公司進行一些間接指導和管理，甚至在出現物業突然撤離這樣的緊急事件時全面介入（吳瑩，2010），但是這種管理和介入都是間接的、非常態的。而以地方政府為主導，村委會、居委會這類居民自治組織為主體來提供物業管理服務，不僅可能出現行政化色彩濃厚、專業化程度不足的問題，而且由于基層組織直接參與管理和服務，容易卷入矛盾和沖突而缺乏轉圜余地。在普通商品房小區居委會、業委會和物業公司的“三駕馬車”運作模式下，居委會一般扮演著矛盾調解和糾紛裁定的角色，這樣既能從大量具體事務中抽離出來，也可以減少卷入沖突、有損基層權威的危險。而一旦居委會、村委會這類居民自治組織開始扮演物業公司的角色，將不得不直接投入各種具體工作，矛盾一旦出現，又缺乏其他第三方機構從中協調，難免會使社區工作處于被動局面。

物業管理是“村改居”社區中新出現的一個基層治理重要維度。由于此類社區的特點，一般商業物業管理公司大多難以承接物業管理服務。在目前各地實踐大致形成的三種模式中，地方政府和社區基層自治組織（包括村委會和居委會）都過深地卷入了物業管理的具體事務，在一定程度上阻礙了“村改居”社區物業管理的專業化發展以及居民參與社區公共事務意識的培養。

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（責任編輯：陳丁力）

Main Types and Problems of Property Management in “Rural-to-Residence”Communities

Wu Ying

Abstract:Under China’s rapid urbanization, many villages have been dismantled and “rural-to-residence” communities have been built. The grass-roots governance of “rural-to residence” communities is also widely discussed. This paper summarizes three types of property management in “rural-to-residence” communities by comparing different “rural-to-residence”communities in four provinces and cities, and analyzes the relationship among related organizations in the process of property management and the existing problems.

Keywords:“rural-to-residence” communities; property management; grass-roots governance; urbanization

作者簡介：吳瑩，中國社會科學院社會發展戰略研究院副研究員，研究方向為城市化、基層治理、社區發展。

【基金項目】國家社會科學基金青年項目“城市化進程中農村回遷社區的組織再造與秩序重建研究”（12CSH037）研究成果；人力資源與社會保障部留學人員科技活動擇優資助項目研究成果。

【中圖分類號】C916

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.009