基于分工理論的特大城市發(fā)展模式

韓兆洲　陳文慧

[摘要]目前我國(guó)特大城市發(fā)展遇到了人口密度過高以及由此引發(fā)的各類“城市病”。本文對(duì)我國(guó)六座特大城市規(guī)劃進(jìn)行了梳理，認(rèn)為多中心發(fā)展模式已成為共識(shí)，但規(guī)劃實(shí)施效果不盡如人意。基于城市發(fā)展模式的機(jī)理，結(jié)合我國(guó)特大城市發(fā)展多中心模式探索中的典型案列剖析，文章提出了新城建設(shè)過程中要特別注意完善產(chǎn)業(yè)鏈條、人的作用、政府引導(dǎo)及規(guī)劃的實(shí)施持續(xù)性。

[關(guān)鍵詞]特大城市分工理論多中心模式

[中圖分類號(hào)]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2016）01-0012-05

根據(jù)國(guó)務(wù)院新修訂的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)和六普數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)地區(qū)常住人口超過500萬的特大城市有16個(gè)，其中城區(qū)常住人口超過1000萬的超大城市有6個(gè)，這些特大城市都不同程度地出現(xiàn)了交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲、教育醫(yī)療等資源配比失衡的現(xiàn)象。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化加速了區(qū)域分工深化進(jìn)程，對(duì)特大城市在全球價(jià)值鏈中的戰(zhàn)略定位和發(fā)展模式選擇上提出了更高的要求。在這樣的新背景下，探索中國(guó)特大城市發(fā)展模式具有重要意義。

一、特大城市發(fā)展模式現(xiàn)狀

我國(guó)特大城市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)高度集中，隨著商業(yè)價(jià)值集聚而不斷攀升的要素成本，使得中心城區(qū)變得寸土寸金。據(jù)北師大發(fā)布的《2014中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告》顯示，六座典型特大城市平均通勤時(shí)間均居前列，北京最長(zhǎng)（97分鐘），其次是廣州（92.2分鐘）、上海（89.8分鐘）、深圳（89.2分鐘）、天津（79.9分鐘）、重慶（65分鐘）。犧牲租房成本還是時(shí)間成本，這是在特大城市工作的人群必須進(jìn)行的選擇。過高的房?jī)r(jià)，讓人才望而卻步，產(chǎn)業(yè)鏈尚不完善的新興企業(yè)很難在這樣的城市獲得生存空間。面對(duì)種種問題，我國(guó)各大城市開始探索多中心的洛杉磯模式，六座典型特大城市規(guī)劃布局都提出了實(shí)施多中心模式，如表1所示，期望通過多層次的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，建新城進(jìn)行人群疏導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)老城進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，配套改善。

但是，這些規(guī)劃的落地效果大多都不盡如人意。近年來，新城建設(shè)過程中頻繁出現(xiàn)了有業(yè)無人的“空城”，有人無業(yè)的“臥城”，甚至出現(xiàn)了“鬼城”。“鐘擺交通”加劇，使得城市運(yùn)行不堪重負(fù)。在多中心規(guī)劃落實(shí)過程中，存在只重視分工定位的局限，超前的規(guī)劃，而在相關(guān)配套、實(shí)施步驟、政府引導(dǎo)破局方面存在巨大短板，陷入定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成氣候、人員無法集聚、區(qū)域運(yùn)行效率低下、無法形成集聚中心、政府“有心無力”等困境。

二、多中心發(fā)展模式內(nèi)涵及其演化邏輯

我國(guó)特大城市規(guī)劃中的多中心模式是如何演化而來的呢？城市發(fā)展過程中最早的范例模式是單中心“紐約模式”，它是市場(chǎng)自然演化出來的模式，從單個(gè)中心逐漸往外延伸。到20世紀(jì)60年代，出現(xiàn)了多中心的“洛杉磯模式”。從單中心到多中心模式，是交易效率由低到高到達(dá)瓶頸后，重新分工后突破、再提高的過程，是城市模式1.0升級(jí)到2.0版本，伴隨著變革的陣痛。

（一）“紐約模式”和“洛杉磯模式”內(nèi)涵

1.紐約模式

紐約經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是19世紀(jì)30年代以前，荷、英殖民時(shí)期，發(fā)展壯大了紐約的商貿(mào)流通、港口航運(yùn)，獨(dú)立后隨著伊利運(yùn)河開通、鐵路交通運(yùn)輸網(wǎng)的搭建，紐約與北美內(nèi)陸市場(chǎng)的交易打開；二是1840～1870年，大量移民涌入，商貿(mào)、工業(yè)、金融業(yè)快速發(fā)展，紐約逐漸取代費(fèi)城成為美國(guó)最大最富有的城市；三是1870～1920年，城郊交通快速發(fā)展，地鐵系統(tǒng)合并運(yùn)作，逐漸延伸成為大紐約。

紐約模式可以概括為：?jiǎn)蝹€(gè)中心迅速崛起，效率不斷提高，資源快速集聚，分工不斷深化，在運(yùn)河、鐵路、公路、渡輪、地鐵等交通體系的推動(dòng)下，城郊之間交易效率得到改善，使得紐約向外擴(kuò)延，具有很強(qiáng)的中心集聚力，郊區(qū)對(duì)中心城市有著很強(qiáng)的依賴性。

2.洛杉磯模式

洛杉磯經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是19世紀(jì)中期至20世紀(jì)初，“淘金熱”移民潮，南太平洋鐵路、海灣港口建設(shè)，人口、資源等生產(chǎn)要素迅速集聚，洛杉磯崛起成為美國(guó)西部最大城市；二是20世紀(jì)20年代至60年代，作為試點(diǎn)的洛杉磯開始對(duì)城市進(jìn)行功能分區(qū)，二戰(zhàn)后飛機(jī)制造、石油精煉和汽車工業(yè)刺激了洛杉磯的繁榮；三是20世紀(jì)70年代以后，“石油危機(jī)”后的洛杉磯開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，向以高科技產(chǎn)業(yè)及金融等服務(wù)業(yè)為主的多元化發(fā)展轉(zhuǎn)變。

洛杉磯模式可以概括為：通過路上、海上交通暢通（效率提升），單中心發(fā)展后衰退，多個(gè)中心崛起，功能分區(qū)明確，中心城區(qū)不具有明顯優(yōu)勢(shì)，專業(yè)化的定位使得各種要素、資源分類集聚（分工深化、效率進(jìn)一步提升），組合抱團(tuán)，形成合力。各個(gè)中心功能區(qū)劃分明，各有特色，并具有互補(bǔ)的協(xié)同效應(yīng)。

（二）基于分工理論的城市發(fā)展模式演進(jìn)分析

分工帶來了生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)差異化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化，與此同時(shí)，貿(mào)易依存度、交易費(fèi)用在提高（效率下降）。將分工理論的框架應(yīng)用到城市發(fā)展模式中，“分工”與“交易效率”是一對(duì)螺旋階梯，交替循環(huán)地推進(jìn)城市的發(fā)展。伴隨分工的有兩個(gè)變化：一是交易需求增加引起的交易成本上升；二是專業(yè)化水平提高帶來了生產(chǎn)效率提高，當(dāng)存在套利空間時(shí)，分工就能推進(jìn)。“分工”與“交易效率”兩者之間的相互關(guān)系表現(xiàn)為：一方面交易效率的提高推進(jìn)分工的深化、細(xì)化；另一方面，分工領(lǐng)域細(xì)化而進(jìn)行的高精尖研究，伴隨著產(chǎn)業(yè)革命和新的分工出現(xiàn)，使得交易效率不斷提高。

對(duì)于單中心城市，人口不斷集聚，產(chǎn)品與服務(wù)極大地豐富，多種功能高度集中，當(dāng)?shù)竭_(dá)空間資源瓶頸時(shí)，交易效率開始下降，表現(xiàn)為一方面中心區(qū)商業(yè)價(jià)值積累使得要素價(jià)格上升（地租、工資等）。另一方面交通堵塞、配套緊張、基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)載和環(huán)境品質(zhì)下降。要突破交易效率下降形成的壁壘，必須通過多中心模式對(duì)分工進(jìn)行重構(gòu)，新城建設(shè)過程中的前期成本可能是巨大的，但卻是具有前瞻性的一步。洛杉磯模式最初被認(rèn)為是人口郊區(qū)化、分散化的倒退發(fā)展，但洛杉磯實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組、專業(yè)化分工，成功抵御石油危機(jī)沖擊，使其成為后工業(yè)時(shí)代城市發(fā)展模式的典范。要避免美國(guó)式的“郊區(qū)化”現(xiàn)象，我國(guó)多中心的發(fā)展模式必須具有清晰的功能區(qū)劃，資源分類集聚，走專業(yè)化發(fā)展的道路。

三、中國(guó)特大城市多中心布局——新中心建設(shè)的典型案例

我國(guó)多中心布局的關(guān)鍵在于新中心的建設(shè)，本文以重慶、北京為例，對(duì)特大城市多中心布局進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，重慶通過引入在當(dāng)?shù)貨]有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的“新興產(chǎn)業(yè)”，布局要素成本較低的郊區(qū)，成功完成了價(jià)值投資，新城建設(shè)成為新的中心；而北京依托中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)，將人群疏導(dǎo)至近郊，沒有核心競(jìng)爭(zhēng)力的新城，變成了中心城的附屬品。

（一）重慶：從毫無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)到全球最大筆記本電腦生產(chǎn)基地

重慶探索出了新興特大城市發(fā)展模式。重慶城市空間結(jié)構(gòu)為“一城、五片、六中心、十六組團(tuán)式”，在六個(gè)副中心當(dāng)中西永是起步最晚、距離主城最遠(yuǎn)的一個(gè)區(qū)，先是規(guī)劃了大學(xué)城，后于2010年開始逐步發(fā)展成為筆記本電腦基地和重慶新的利潤(rùn)中心。2014年，重慶市生產(chǎn)電腦6400萬臺(tái)，在全球筆記本電腦萎縮5%的情況下，逆勢(shì)增長(zhǎng)15%，占全球筆記本電腦產(chǎn)量的40%左右，已成為全球最大筆記本電腦生產(chǎn)基地。

基于分工理論的機(jī)理分析，本文將重慶在布局新城的關(guān)鍵點(diǎn)及重要環(huán)節(jié)歸納為以下四個(gè)方面：第一，積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，找準(zhǔn)全球價(jià)值鏈分工的精準(zhǔn)定位。重慶將自身定位為全球高端制造業(yè)中心，做筆記本電腦加工出口貿(mào)易，無線上網(wǎng)技術(shù)的更新對(duì)筆記本市場(chǎng)需求將擴(kuò)大，所以重慶做的是增量，而不是與東部沿海老牌加工貿(mào)易基地?fù)屖袌?chǎng)。第二，招商先行，政府出面打通產(chǎn)業(yè)鏈，降低企業(yè)交易成本。重慶“引鳳”來“筑巢”，完成了電腦整機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新“整合”，引入筆記本龍頭企業(yè)惠普、宏碁，零部件、整機(jī)裝配廠商富士康、廣達(dá)、英業(yè)達(dá)，在此基礎(chǔ)上，重慶全力打造筆記本電腦配套產(chǎn)業(yè)鏈，引入配套供應(yīng)商，一條完整的筆記本電腦“整機(jī)+配套”產(chǎn)業(yè)鏈在重慶生根了。第三，建“渝新歐”國(guó)際鐵路，打通產(chǎn)品快速運(yùn)往歐洲的新的戰(zhàn)略通道，降低運(yùn)輸成本。電子產(chǎn)品更新?lián)Q代快，高效的運(yùn)輸是出口加工貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)之一，被稱為“新絲綢之路”的“渝新歐”鐵路使重慶直接與歐盟總部所在國(guó)比利時(shí)相連，成本低于航空運(yùn)輸，安全性、時(shí)效性又優(yōu)于海運(yùn)。第四，產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力充沛，各項(xiàng)創(chuàng)新政策降低生活成本。在六座典型特大城市中，重慶是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最突出的一個(gè)，重慶獨(dú)有的“地票”制度，在增加有效建設(shè)用地的同時(shí)解決了“農(nóng)民進(jìn)城”的問題，農(nóng)民用宅基地退耕換“地票”，到城市換取住房。政府壟斷土地資源政策，避免了炒房拉高居住成本，穩(wěn)定了房?jī)r(jià)，重慶房?jī)r(jià)平穩(wěn)、泡沫低，與居民收入增長(zhǎng)持平，這些創(chuàng)新政策使得大量的產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力在可以在城市中留得住。

（二）北京：新城變“臥城”，資源交通壓力不減反增

北京天通苑、回龍觀、亦莊，這些原本為了緩解主城資源交通壓力而規(guī)劃的新城，雖然有著不錯(cuò)的地理位置，最終只是形成了衛(wèi)星城都稱不上的“臥城”，居民每天花大量的通勤時(shí)間趕往老中心工作，造成了更大的資源交通壓力。

基于分工理論的機(jī)理分析，本文將北京在布局新城的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)歸納為以下三個(gè)方面：第一，新城沒有核心產(chǎn)業(yè)支撐，很難與老中心實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力依托于產(chǎn)業(yè)集群，而集群的形態(tài)是以龍頭企業(yè)為核心，聚集配套上下游產(chǎn)業(yè)及不同體量企業(yè)群。新城沒有形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)有限且含金量不高，難以和老中心形成均衡力量，無法實(shí)現(xiàn)分工。第二，新中心規(guī)劃與老城分工差異化定位，需要政府助力發(fā)展。在原有產(chǎn)業(yè)分布格局和運(yùn)作慣性的基礎(chǔ)上，要快速實(shí)現(xiàn)規(guī)劃培育新中心，必然不能依靠自然驅(qū)動(dòng)緩慢形成。在目前激烈的市場(chǎng)環(huán)境下，推進(jìn)、形成速度本身就是建立后發(fā)優(yōu)勢(shì)的核心因素，要充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。第三，政府引導(dǎo)明確著力點(diǎn)是建立新中心的核心競(jìng)爭(zhēng)力。政府參與撮合搭建產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，而非只重視交通和公共配套設(shè)施建設(shè)，有限資源條件下，政府投入大部分資源在連接新舊中心的交通上不一定是最有效，一旦有充分且可持續(xù)的就業(yè)產(chǎn)生，必然會(huì)吸引市場(chǎng)力量來完善配套。政府引導(dǎo)的目的是要培育新中心核心競(jìng)爭(zhēng)力，成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

四、中國(guó)特大城市發(fā)展模式規(guī)劃落地的關(guān)鍵點(diǎn)

分工理論的內(nèi)核是通過專業(yè)化分工促進(jìn)效率的提升，專業(yè)化分工最大化降低交易成本，并由此推進(jìn)新一輪分工深化的螺旋循環(huán)。城市是低成本高效率運(yùn)行的載體，多中心發(fā)展模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是解決特大城市發(fā)展中的邊際效率下降問題。我國(guó)超大城市在多中心模式探索中，對(duì)新城的打造可以從以下四個(gè)方面改進(jìn)：

1.分工先行——產(chǎn)業(yè)鏈條完整性

從分工提升效率維度分析，新中心或者新城規(guī)劃中清晰而有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)定位是首要的。我國(guó)特大城市的規(guī)劃超前，各中心產(chǎn)業(yè)定位也契合內(nèi)外部環(huán)境，但跟蹤發(fā)現(xiàn)，許多新中心建設(shè)并沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)沒有形成氣候。究其原因是沒有代表企業(yè)或者龍頭企業(yè)作為種子，吸引專業(yè)聚集；或者產(chǎn)業(yè)鏈不完整，造成現(xiàn)有企業(yè)發(fā)展不可持續(xù)、后勁不足。

2.交易效率——圍繞“人”的配套設(shè)施

從降低交易成本維度分析，除了交通及其它配套基礎(chǔ)設(shè)施以外，“人”的因素往往沒有被放在足夠重視的位置上，從個(gè)人的角度來說也需要降低自身交易效率。“臥城”、“鬼城”的出現(xiàn)是因?yàn)闆]有規(guī)模產(chǎn)業(yè)吸引吸納足夠的就業(yè)，老中心的優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會(huì)催生了每天2、3個(gè)小時(shí)通勤時(shí)間的人群往返新舊城。反過來，新城沒有足夠的居民，周邊勞動(dòng)力也無法支撐產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展并帶動(dòng)商業(yè)配套。因此只有這兩者相輔相成，良性循環(huán)才能構(gòu)建一個(gè)充滿活力和強(qiáng)大資源吸聚力的新城。

3.政府統(tǒng)籌——引導(dǎo)分類資源整合

在激烈的市場(chǎng)環(huán)境下，無論是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)落地還是提升區(qū)域效率以形成資源吸聚力，都需要政府發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用。新中心規(guī)劃中要注重發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，布局新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就要有頂層設(shè)計(jì)。在當(dāng)前激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，依靠原始的自然資源聚集演變，無法快速形成足夠的量能破局。特別是新城啟動(dòng)階段，需要政府在當(dāng)好裁判員的同時(shí)當(dāng)好導(dǎo)演、制片人；既要搭建舞臺(tái)，也要引入（居民、勞動(dòng)力）、引“龍”（龍頭企業(yè)），站在市場(chǎng)化的角度把新中心打造成效率中心。政府和企業(yè)的角色定位要明確，企業(yè)作為市場(chǎng)主體，重在提高專業(yè)能力，而政府發(fā)力降低市場(chǎng)主體的交易成本，最終生成高效的市場(chǎng)中心。因此，在新中心啟動(dòng)中政府發(fā)揮著決定成敗的作用，其可作為和應(yīng)作為的空間巨大。

4.規(guī)劃實(shí)施——實(shí)施方案的持續(xù)性

首先，堅(jiān)持才能出效果。規(guī)劃是決定一個(gè)區(qū)域較長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展方向的藍(lán)圖，要秉承“一張藍(lán)圖繪到底，功成不必在我期”的理念，久久為功，才能一步步讓藍(lán)圖落地。否則一屆政府一個(gè)規(guī)劃、朝規(guī)夕改，再好的規(guī)劃和理念，最后都如水中花鏡中月，既勞民傷財(cái)，又破壞新區(qū)白紙易作畫的好底子，還打擊規(guī)劃執(zhí)行部門的積極性。重慶無論在城市規(guī)劃，還是在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運(yùn)作平臺(tái)搭建都從始而終、一脈相承，經(jīng)過長(zhǎng)期的布局培育，近年來重慶CDP增速穩(wěn)居全國(guó)第一，進(jìn)入了規(guī)劃收成期。其次，規(guī)劃落實(shí)需機(jī)制保障。規(guī)劃制定和規(guī)劃調(diào)整都要有民主且相互制衡的機(jī)制，保證規(guī)劃的一致性、連續(xù)性。近年許多地方也做了有益嘗試，如2004年《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》中明確了只要規(guī)劃科學(xué)合理、因地制宜，就堅(jiān)持“換班子不換方向，換領(lǐng)導(dǎo)不換目標(biāo)，一任接著一任干”。最后，規(guī)劃執(zhí)行力度不能減。除了規(guī)劃常變，新班子上臺(tái)后資源投入打折、執(zhí)行變通都是導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施不可持續(xù)的重要原因。

（責(zé)任編輯：廖令鵬）