保障房異地建設的金融支持

羅成

[摘要]本文從灣區經濟理論和實踐相結合的角度、探析了產業空間置換對深圳灣區城市發展戰略的作用與貢獻。作為房地產金融新模式，灣區城市發展基金能夠幫助深圳在周邊諸市建設保障性住房，滿足深圳住房市場需求，為其產業發展騰出新空間。本文探討了灣區城市發展基金異地建設保障房的必要性、可行性以及對應路徑。并給出了相應的政策建議。

[關鍵詞]灣區城市發展基金 灣區經濟 保障房異地建設 房地產金融

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0089-06

深圳要建成世界一流灣區城市，人才是關鍵要素。但是，高房價不利于吸納人才，而房產用地也擠占了產業發展空間，有可能成為產業和城市可持續發展的桎梏。有鑒于此，遵循灣區城市發展規律，創新金融工具，設立灣區城市發展基金（TheBay Area City Development Fund，BACDF），探索保障性住房異地建設新模式，有助于深圳吸引和留住人才，推動創新創業，置換產業空間，從而實現深圳的可持續發展。

一、灣區城市發展基金的緣起、定義與作用

灣區城市發展基金緣起于灣區城市，而灣區城市又是灣區經濟的延伸。灣區經濟是一種開放型經濟形態，具有開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能與發達的國際交往網絡等鮮明特點，而有利的灣區地形、世界級城市群以及開闊的海洋通道是其標準配置。灣區經濟是世界經濟一體化與區域經濟協作的產物，大致經歷了港口經濟、工業經濟、服務經濟與創新經濟四個階段，而其所涵蓋的灣區城市演變也大致遵循這一發展規律。當前，東京、紐約、舊金山、粵港澳是世界經濟版圖中的四大灣區，總體情況見表1。

作為粵港澳大灣區的一個核心節點，深圳已發展成為世界先進制造中心，以金融業和信息產業為主導的現代服務業也在不斷提升深圳的城市競爭力。為建成世界一流灣區城市，深圳向外拓展產業空間勢在必行，而灣區城市發展基金能為空間拓展提供有力支持。

灣區城市發展基金由深圳市政府財政出資成立，國開行貸款、并向保險公司或其他金融機構融資，投資于異地保障性住房及其相關配套項目等。灣區城市發展基金由專業機構進行投資、管理與運營，獲得的收益通過利息、股利或其他方式分配給投資者。一般而言，深圳市政府不干預基金的日常事務，主要行使決策權與監督權，并保障投資者利益。從金融形式來看，灣區城市發展基金具有PPP與REITs的某些特點，是一種混合型的金融創新工具，如圖1所示。

灣區城市發展基金旨在發揮深圳的產業與資本優勢，利用周邊城市的領地空間為深圳建設保障房，用于滿足深圳常住人口的住房需要，吸引和留住深圳產業發展所需要的人才，推動產業轉型升級，實現城市可持續發展，也有助于實現深圳與周邊諸市的合作共贏。

二、設立灣區城市發展基金的必要性

（一）灣區城市發展基金能夠解除人才的住房之憂，使之安居樂業

高房價不利于提升深圳的城市競爭力。一是房價上漲過快增加了創新成本，不利于形成創新驅動的經濟發展方式。創新需要人才，而人才安居樂業需要基本的住房保障，高房價迫使人們逃離深圳，從而給深圳的城市創新帶來了嚴重的挑戰。二是高房價推高了勞動力成本，兼之用地成本飆升，企業利潤空間被迅速壓縮，迫使大量企業外遷，造成產業空心化，由此降低了城市競爭力。三是推高了生活服務業成本，導致城市建設的中堅力量被迫出走，由此侵蝕了深圳的可持續發展的根基。

另一方面，從房價絕對值、房價收入比、租售比等指標來看，深圳房價也遠高于正常值，甚至高于紐約、東京與硅谷等世界一流灣區城市。

以房價絕對值來衡量，深圳房價從2009年初的170萬上漲至2015年9月的310萬元（約合50萬美元），幾乎翻了一番，年均增長率超過10%，高于同期深圳的經濟增長率。2015年初，創新城市美國硅谷獨立屋（面積一般在250～450平米）平均售價116萬美元，以單位面積衡量，深圳房價高出硅谷60%以上。以房價收入比（住房價格/城市居民家庭年收入）來衡量，正常標準約在4～6之間，考慮到發展中國家的原因，合理的房價收入比以6～8為宜。圖2顯示，2009～2015年，深圳房價收入比接近20倍，約為正常值的3倍。同期硅谷房價收入比約在12～14之間，深圳也遠遠高于硅谷。以租售比（房價/租金）來衡量，通用的合理租售比值約在1：120—1：160之間，而深圳這一比值約在1：400～1：500之間，同期硅谷租售比約在250～350之間，深圳租售比超出硅谷約50%，遠遠高出合理標準。

因此，要保障深圳未來的城市競爭力，必須控制房地產價格的過快上漲；更重要的是，使城市建設和發展所需要的人才免于高房價的沖擊。灣區城市發展基金一方面能夠在一定程度上抑制房價過快上漲，一方面能夠在很大程度上保障人才安居樂業，從而促進創新創業，由此才能拓展深圳的產業發展空間，促進深圳城市的可持續發展。

（二）灣區城市發展基金能夠培育金融新業態，提升深圳的金融中心城市地位

灣區城市發展基金屬于房地產金融范疇。作為一種新金融業態的新模式，灣區基金將在中國的房地產業從“重資產”轉向“輕資產”的發展中發揮重要作用。灣區城市發展基金的先期投入是深圳市的財政資金，且是最后撤回出資和分配收益者，實際上就是政府資助或擔保，由此保障了投資者的利益，具有兜底保障性質。灣區基金聘用金融專業機構負責運營和管理，以售房價款、租金、商業開發收益等保障投資的盈利性和安全性，以債券、資產轉讓等方式來實現投資的流動性，因而能夠實現安全性、收益性和流動性的平衡，是保障性住房較適宜的融資工具。因而灣區基金能夠推動房地產業從傳統的“重資產”模式轉型為“輕資產”模式。

灣區城市發展基金能夠促進房地產業的轉型升級，推動房地產金融迅速發展，從而推動深圳經濟發展，由此進一步鞏固、提升深圳金融中心城市的地位。根據預測，如果灣區城市發展基金引領房地產金融業成長起來，到2020年將占到深圳金融業增加值的1/5，以2015年上半年深圳金融業增加值1160億元為準，假設增長率為12%，屆時深圳房地產金融將為深圳貢獻850億元的產值，約占2020年深圳GDP的2.66%。

（三）實現GDP倍增計劃，提高地均產出，進一步拓展深圳的產業發展空間享土地資源，進行房地產、物業開發與商業活動，滿足深圳產業發展所需要的人才的住房需求、以及深圳常住人口的住房需求。

之所以要將服務于深圳產業發展的附屬產業轉移至周邊諸市，這是根據不同類型城市用地的產出比較得出的結論，深圳各區的地均產出證實了這一點，具體情況如表2所示。

表2顯示，以低附加值產業、生活與住房為主的各區，地均產出較低。因而把這些低附加值產業和服務于深圳產業發展的附屬產業轉移至周邊諸市，有利于調整深圳產業布局，為高附加值產業騰出更多的發展空間，從而提高了地均產出，也能為深圳到2020年實現GDP翻一番提供了有利條件。相對而言，這些附屬產業對周邊諸市則是高地均產出與高收益的，因而樂于接受。因此，設立灣區城市發展基金，推行基金化運作模式能夠實現住宅與產業空間的異地置換，拓展產業發展新邊疆，促進深圳實現更高能級發展。

2009～2014年，深圳GDP從0.82萬億元增至1.6萬億元，基本上實現了倍增，這一倍增計劃得以實現主要得益于深圳經濟特區一體化，從而為深圳產業發展拓展了空間。到2020年，為了實現GDP倍增計劃，深圳有必要調整、優化產業布局和城市功能，深圳市的土地空間主要是產業用地，進一步提升深圳單位面積產值。這就要求深圳把服務于產業發展的生活、居住等附屬產業向區域外轉移。灣區城市發展基金到周邊諸市購買或與其共

（四）遵循灣區城市發展規律，深化區域協作，貫徹建設一流灣區的城市發展理念

灣區經濟發展是從低級階段向高級階段躍升，灣區城市演變也大致遵循這一發展規律。粵港澳灣區是中國綜合實力最強、開放程度最高、經濟最具活力的區域之一，具備世界一流灣區經濟的良好條件，而深圳是粵港澳灣區的一個核心節點。當前，深圳基本形成先進制造業、現代服務業的現代產業框架體系，高新技術、金融、物流、文化等已成為深圳的支柱產業，占GDP的比重超過60%。其中，金融業發展尤為突出。2014年深交所IPO總額位居全球第二；2015年1～6月，金融業實現增加值1160.51億元，約占同期深圳GDP的15.4%，金融業實現稅收1142.4億元，約占總體稅收的1/3；深圳在全球金融中心中的地位也在穩步上升。2015年年3月發布的第17期全球金融中心指數（CFCI）中，深圳的全球總排名第22名，在大陸城市中的排名僅次于上海。

金融等支柱產業的快速發展得益于深圳產業發展空間的拓展，自2010年啟動特區一體化以來，深圳優化了產業布局和城市功能，特區獲得了又一輪的高速增長。但是，隨著特區擴容效應逐漸下降，以及產業布局和城市功能進一步優化空間的縮小，要實現2020年深圳市GDP翻一番，以及引領粵港澳一體化與建成世界一流灣區城市，產業空間置換與向外延伸城市空間勢在必行。這就要求深圳必須深化與周邊諸市的區域協作。深圳土地資源有限，要集中發展金融、高新技術與高端服務業，提高單位面積的產出；而東莞、惠州等周邊城市的土地資源豐富，如能為深圳提供產業發展的“后勤”服務，即為深圳市提供保障性住房等項目用地，則將大幅度增加周邊諸市的GDP，提升其土地資源價值，從中獲取更高的收益。因此，深圳與周邊諸市的區域協作是雙贏的結局。

三、設立灣區城市發展基金的可行性

十八屆三中全會明確提出建立住宅政策性金融機構，這為設立灣區城市發展基金提供了政策依據，深圳應該利用政策、資金、創新等優勢，先行先試房地產金融。

（一）釆行基金化模式，鎖定財政投入，實現成本可控

設立灣區城市發展基金，采取基金化運作模式，投資異地保障性住房建設，可以鎖定財政資金的投入，實現成本可控；同時，也能吸引深圳周邊的東莞、惠州等市參與產業空間置換中來，因為土地開發能提升其土地資源的價值；此外，生活與居住在東莞、惠州等“飛地”上的深圳常住人口，也能為周邊諸市帶來消費紅利。

設立灣區城市發展基金鎖定財政投入在于，基金是明確約定了權利和義務的資本運作方式，只有首期是財政出資，其他資金完全采用市場化模式募集。因此，一是基金化運作能夠有效避免深圳財政資金無限投入于外地，不會造成財政投入的無底洞。這種有限的財政投入能夠有效解決服務于深圳產業發展的人才住房需求，即解決了深圳“夾心層”的保障性住房需求，預期收效相當顯著。二是基金化運作可以減少市政府的管理壓力。市政府相關部門只要進行必要的管理和監督，就能達到預期目的。三是基金化運作使灣區基金具有可持續性。專業的基金管理團隊開展專業的資本運作，而項目建設則由基建公司負責，這樣分工明確，權責利歸屬得當，能夠有效推進住房和物業等發展。四是基金化運作能夠實現基金增值，其可以收購軌道交通兩旁的土地資源，進行更多的物業開發與房地產開發，因而增值迅速。

（二）實行財政支持，調動社會資本，確保合理收益

灣區城市發展基金由深圳市財政出資（200～300億元）設立，此后不再投入財政資金，財政出資的資本收益只有在其他權益所有者都得到利益補償和分配后，才能得到補償和剩余收益。因此，灣區基金具有財政支持基礎和保障投資者利益的功能。灣區基金成立后，吸引國開行、保險機構、以及其他金融機構等低成本資金注入，最終可能撬動3000～4000億元資本，因而具有強大的資本杠桿運作功能。因此，基金具有很強的調動社會資本的能力。

灣區城市發展基金在深圳的周邊諸市購買土地，一部分用于公共交通的附屬物業開發，一部分用于房地產以及相關配套項目開發，其中房地產項目中有相當一部分是保障性住房，比例應在30%—50%之間，其他是商品住宅。基金公開招標開發商進行相關項目開發，完工后基金公司負責銷售商品住宅和分配保障性住房，最后移交給物業管理公司，后者負責收取租金以及其他物業收益，轉交基金管理公司分配給各個投資者。因此，基金能夠保證合理收益，有效調動社會資本。

灣區城市發展基金異地建設保障房收益較高，風險小，這為銀行保險等社會資本提供了良好的投資機會。首先，安居型商品房的保本微利屬性為社會資本的投入提供了較好的收益保證；其次，未來保障房供應將從戶籍人口向常住人口覆蓋，其具有很強的規模經濟效應，進一步保證了投資收益；再次，商品住宅占有多數比例，與保障房相配套的大量商業設施和物業資產，能夠生成高利潤現金流，又為社會資本的投入提供良好收益。因此，政府在確保軌道交通等相關規劃和公共設施建設能夠有效銜接到位的前提下，保障房、交通物業、商品住宅等項目具有很強的吸納社會資本參與的能力。

（三）灣區基金堅持TOD模式，實行滾動開發，實現持續運營

借鑒香港和東京TOD的成功經驗，積極推進深莞惠交通運輸一體化，推動編制城際重點交界地區土地資源整合規劃和專項規劃。以大運量、高效率、環境友好的軌道交通為骨干，延長4號線至東莞，或新建軌道交通線路至東莞和惠州，配合步行及地面公交接駁，大幅削減市民出行對地面交通和私家車的需求。在進行土地開發時，堅持以軌道交通車站為中心，進行高密度的商業、寫字樓、住宅等綜合開發，使住房、就業集中在車站吸納范圍內，使周邊土地價值最大化。

由此可見，TOD為土地利用與開發提供了條件，即在公交線路的沿線，尤其在站點周邊土地高強度開發住宅、商業與物業，如此能及時回收資金，實現資金的滾動利用。灣區城市發展基金應通過先期對規劃發展區的用地以較低的價格征用，導人公共交通，形成開發地價的時間差，然后，出售基礎設施完善的“熟地”，基金則從土地升值的回報中回收公共交通的先期投入，實現了基金的保值增值，這就為保障房的可持續開發奠定了基礎。

（四）實現多方共贏，推進深圳與周邊諸市的經濟一體化

灣區城市發展基金符合深圳與周邊諸市的房價、人均GDP差距拉大的客觀事實，因而能夠促成深圳與周邊諸市合作，實現成本可控。2009～2015年，深圳與東莞、惠州的房價比分別從2.6和3.6上升至3.3和4.9，分別增加了0.7和1.3。從人均GDP來看，深圳從2009年的9.47萬元增至15.06萬元，約增加了5.6萬元，東莞和惠州則分別從5.41和3.59萬元增至7.07和6.38萬元，分別增加了1.66和2.79萬元，遠低于深圳的同期增量。

人均收入快速增長的深圳人到東莞、惠州等周邊諸市買房更為合算，而周邊諸市為深圳提供住宅建設用地，其土地增值更多，由此增加了收入，因而是共贏格局。因此，在保障性住房問題上，深圳與周邊諸市利益休戚與共，這為推進深圳與周邊諸市的經濟一體化奠定了良好的基礎。

四、具體政策建議

（一）建立區域專項工作協調機制

異地籌建保障房涉及利用異地土地資源問題，其立足點關鍵在于深莞惠區域協作。深莞惠區域協作有著充分的政策依據和相關文件的支持和推動，《珠三角地區改革發展規劃綱要》、《深莞惠規劃一體化合作協議》、《深莞惠區域協調發展總體規劃（2012-2020）》、《推進珠三角一體化2014-2015年工作要點》、《實施珠三角規劃綱要2015年重點工作任務》等文件為其提供了政策指導，也為深莞惠三市政府進行省級層面的政策協調及市際之間溝通提供了良好的合作基礎。建議在現有的三市黨政聯席會議機制的基礎上，三方政府就此項工作建立專項工作協調機制，實現此項工作的三市牽頭部門能夠直通協調。確保在現有區域合作政策依據和文件的基礎上，實現跨區域土地、交通、公共設施建設等相關規劃能夠有效銜接。同時在地塊取得、保障房政策及產權管理等相關具體政策方面能夠協調一致，為具體項目的推進落實提供政策上的保證。

（二）成立跨部門專題工作小組

深圳市應成立涵蓋住建、規劃、發改、財政、交通、城建等在內的跨部門專題工作組，為基金的設立和具體項目的順利實施提供政策制度和規劃支持。根據各行政部門職責，工作組可再細分為具體專題小組，如征地協調聯合小組、交通網絡規劃小組、規劃建設小組、監督管理小組和運營分配小組等，負責相關政策的研究工作和具體工作方案的制訂工作。為保證此項工作的有效推進，建議把此項工作納入實施深圳市年度工作任務中，把其作為工作要點中的一項具體工作內容來推進。

（三）做好發起設立灣區城市發展基金的籌備工作

一是突出基金設立的財政資金的引導作用。利用財政資金的引導作用和政府的協調作用，充分吸引社會資源，解決保障性住房發展瓶頸。這是因為利用異地土地資源必須在省級層面上協調土地規劃、交通規劃、公共設施建設等相關政策的制定和銜接工作，對這種協調能力的要求決定了必須由政府出資引導，同時，保障性住房的公共品屬性決定了相關項目須由政府參與投資來完成，設立基金就是其中一種有效方式。二是建議政府把設立基金，探索保障性住房異地建設工作的研究與推進納入實施深圳市年度工作任務中，作為工作要點中的一項具體工作內容。三是建議在退出階段退出方式的選擇原則是盡快回籠資金，確保循環使用。

（四）加強深莞惠政府之間的協調和磋商，規劃具體項目工作方案事宜

基金成立后，可由市住建部門牽頭，協調本市相關部門和東莞、惠州相關部門，就具體項目的落實制定相關工作方案，并經相關政府部門確認后實施。具體項目的實施將根據具體工作方案啟動進行，主要工作如下：

一是地塊的取得。若按照當地的供地方式取得地塊，則不存在什么問題。若采用深圳當前做法（定房價、競地價；定地價，競房價），則涉及到當地沒有義務適用深圳政策讓渡地價利益的問題。建議可以采取按照當地政策正常取得地塊，由深圳另行向項目開發主體補貼差額地價。二是分配及產權管理。在分配問題上仍可按照當前保障性住房分配方式，問題是當前保障性住房分配后十年不可上市交易的產權管理政策如何與當地政府產權管理政策相協調。三是建議由深圳和項目所在地的周邊城市政府聯合出臺相關文件，就住房產業基金建房地塊取得方式（包括地價補貼）、保障房申請對象、保障房產權限制（包括相關職能部門的配合）、法律責任追究等予以規范和確定。

（責任編輯：垠喜）