加快行政審批前置中介服務改革

吳津

[摘要]目前在建設工程領域。依附于前置行政審批的中介服務存在的亂象直接影響了行政效率。其原因主要為：法律關系的模糊造成了政府和企業的職責不清；建設工程管理制度缺乏綜合性、系統性；城市規劃編制不夠精細，技術標準更新不及時等。應在準確定位前置中介服務法律性質的基礎上，對前置中介服務的實施主體、實施措施及責任等方面進行深入改革。

[關鍵詞]建設工程 行政審批 前置中介

[中圖分類號]D035.1 [文獻標識碼]A [文章編號11004-6623（2016）01-0069-05

一、前置中介服務事項的實施情況

目前在我國建設工程領域，除部分相對簡單的建設項目外，如建筑面積3000平方米以下或單層工業廠房等，一般的建設項目通常會涉及2～3項行政審批的前置中介服務，部分大型建設項目在設計階段所涉及的行政審批前置中介服務事項達到20～30余項。有的中介服務事項在總的建設項目中雖然占比不高，但在特定建設領域中比例卻很高，如職業病危害預評價，全部工業類建設項目都需要開展此前置事項。其中環境影響評價、雷擊風險評估、交通影響評價、職業病危害預評價等四個事項使用頻率最高，本文以這四個事項為例，分析前置中介服務事項的實施情況。

（一）法律依據

前置中介服務事項法律依據各不相同，既有來源于法律、法規的授權，也有來源于行政機關制定的規范性文件。如在四個事項中，對建設項目環境影響評價事項的規范最完善，不僅在《環境保護法》中有原則性規定，而且在2002年頒布的《環境影響評價法》中專門用一章的篇幅對建設項目的環境影響評價的主要內容予以明確規定；交通影響評價事項根據行政法規《道路交通安全法實施條例》授權設立，但未對管理辦法和程序，尤其是具體實施評價的主體沒有加以明確，而是由各地縣級以上人民政府制定具體的實施性規范；雷擊風險評估事項根據國家氣象局頒布的部門規章《防雷減災管理辦法》授權設立，由各級地方氣象主管機構組織進行行政區域內的雷擊風險評估工作，但未對管理權限、程序和具體實施評估的主體加以明確，由各地氣象主管機構制定具體的實施性規范。

（二）辦理流程

經調查分析發現，設定上述四個前置中介服務事項的規范性文件對具體的操作流程和方式的規定并不明確。首先，表現為對負責評估報告的編制主體的規范不統一。如《環境影響評價法》和《職業病防治法》明確規定由建設單位負責提交評估報告；而在《防雷減災管理辦法》中只規定了地方氣象主管機構負責防雷裝置的設計審核，防雷裝置檢測機構負責出具檢測報告，但沒有明確防雷裝置檢測機構負責出具檢測報告是經氣象主管機構的要求還是建設單位的申請。而在實踐操作中，都是由建設單位參照管理部門公布的辦事指南委托中介機構編制評估報告，開展評估工作。

其次，每個事項的辦理程序也各不相同，繁簡不一，如關于雷擊風險評估，一般由建設單位委托中介機構編制評估報告，評估報告即為后續政府管理部門的審批依據；關于交通影響評價，建設單位除了委托中介機構編制報告外，還需要組織專家進行評審或論證，經評審或論證后成為后續審批依據；關于環境影響評價，建設單位委托中介機構編制報告，報告完成后遞交政府管理部門，由政府管理部門組織專家進行評審，評審通過后予以審批。經管理部門備案或審批后成為后續審批依據。關于職業病危害預評價，建設單位首先需要委托中介機構編制報告并組織專家評審論證，完成后遞交政府管理部門。管理部門收到論證報告書后再次組織專家進行評審，評審通過后予以備案或審批。經備案或審批后成為后續審批依據。

（三）辦理時限

一般由建設單位和中介機構通過雙方合同約定辦理時限，但具體辦理時限會受建設項目的用途、規模、規劃、設計及所在地域的文化、社會、經濟等各方面因素的制約和影響，通常情況下，每項中介服務事項的報告編制時間為3～5周左右，比較復雜的項目會長達3～5個月，若再加上專家論證會及其他因素（如公眾的參與等）影響，所需時間會更長。另外若建設項目所涉及的中介服務事項較多，而各個事項之間的協調不順暢，也會增加整體的辦理時間。

（四）收費標準

在梳理的四個中介服務事項中，環境影響評價收費系參照原國家環保總局2002年規范性文件中的政府指導價執行，至今沒有作過調整。其他三項的收費標準沒有相應的規范性文件明確規定，由中介機構與建設單位自行協商價格，參考依據是中介服務機構向地區價格主管部門提交的備案文件或中介服務行業的參考性文獻②中確定的價格，一般以建筑總面積或總投資額來計算費用。通常情況下，一項中介服務事項的費用從數萬元至數十萬元不等，如某公共建筑建設項目，其前期手續辦理過程中涉及到的中介服務事項近10項，累計支出相關的評估、評審、評價、審查等費用近300萬元，約占項目總投資金額的1%左右。

二、前置中介服務事項存在的問題

（一）前置中介服務事項的主體定位不清晰，不明確

首先，委托中介機構開展編制評估報告活動的主體不明確。現行的相關規范性文件對評估文件的編制主體的規定并不統一，有的甚至沒有明確的規定。在實踐操作中，往往都是建設單位參照管理部門公布的辦事指南委托中介機構編制評估報告，開展評估工作。其次，由于前置中介服務由政府部門強制要求建設單位委托中介機構開展，政府部門卻又對其評估、評審活動不放心，轉而增設了政府審查環節，繼而在中介服務責任主體中增加了本不應增加的行政主體。

（二）前置中介服務事項的設立不完善，事項過多過濫

主要體現在：首先我國前置中介服務事項的設立沒有統一標準，也沒有統一程序或機構進行管理，各個領域都可以發文設立，從而導致事項過多過濫。其次相關法律法規對設立的前置中介服務事項的適用范圍的規定不完善，表現為：適用范圍不明確。哪些建設項目需要提供前置中介服務的評估，哪些不需要，沒有統一明確的標準，導致只要有些許關聯，就要開展評估，為評估而評估的問題突出；適用范圍不科學。如開展交通影響評價的標準比較低，導致絕大多數項目都要做這項前置評估評審。第三存在重復論證、反復論證的現象。如即使同一區域不同建設項目的基礎數據與計算結果基本一致或可參照，但每個項目仍需分別做評估，且每個項目的技術評估報告、專家審查意見等都如出一轍，導致相關資源的浪費，不僅增加了建設單位的負擔，還一定程度上損害了評估評審的有效性。另外前置中介服務事項之間還會產生沖突，給企業造成困惑。

（三）前置中介服務事項的實施程序不科學，重形式輕實效

首先目前各類前置中介服務事項的辦理流程各不相同，部分中介服務事項在操作中往往按照規定套路走程序，走形式，既影響了后續行政審批的辦理步驟，又耗時費力，導致無法實現預期的行政管理和控制目標。其次由于前置中介服務事項的評估評審報告由建設單位委托中介機構編制，屬于民事法律行為，其編制程序、編制期限、編制文件的質量等無法通過行政措施加以約束和控制，從而對后續的行政審批產生一定影響。

（四）前置中介服務事項的責任對象不明確，責任無法落實

由于前置中介服務的實施主體定位不清晰，且沒有建立明確的責任承擔機制，導致相應的責任對象不明確，責任追究無法落實。首先大部分的評估評審事項都是由建設單位委托中介機構編制評估報告，由行政管理部門進行審核或再召開專家評審會進行評審。如果一個通過審批的項目事后被發現不可行或產生未預計的結果，其相應的責任應該由誰承擔，怎樣承擔，誰有權追責，追責的程序等問題在現行法律法規中沒有明確。實踐中政府部門往往會將責任推給中介機構或建設單位。其次對于參加專家評審會的專家，法律上并沒有將這些擁有專門知識的專家視為主體，更無從對其相關權利、責任加以規定，法律對這一“隱形主體”缺少必要的責任約束機制。

三、前置中介服務事項存在問題的原因分析

（一）前置中介服務的法律關系模糊

前置中介服務的法律關系混亂是導致各種問題的重要原因。建設單位作為建設項目的實施主體，如果其在某一特定設計方面需要專業中介機構為其提供優化設計、提高質量、降低成本等方面的增值服務，那么其委托中介服務屬于純粹的民事行為，應當按照市場法則來運行。但如屬于政府監管的職責而通過讓建設單位委托中介服務來達到行政管理目的的話，那么由建設單位的委托和支付費用是否合適，以及中介服務機構開展中介服務能否達到公正性、客觀性和準確性等，這些都導致了政府責任與市場自由的邊界不清晰，也難以達到預期的管理目的。前置中介服務的性質，究竟應屬于建設單位的市場行為，還是政府通過行政管理方式對市場進行監管的行為，沒有清晰的界定，從而導致其中政府、企業、市場和中介機構各自的法律地位、責任和義務沒有理順，政府管理社會的行政行為同建設單位與中介機構之間的民事行為混淆在一起，法律關系變得復雜模糊。

（二）建設工程管理的綜合性、系統性和科學性不夠

目前，我國對建設工程設計管理的管轄權界定尚不清晰，各類管理制度以各行業部門規范為主，缺乏制度的綜合性、系統性，行政管理的科學化水平不高。具體為：首先國內建設工程管理從項目設計、施工到驗收、運營的全過程，涉及多個行業管理部門，政府管理的綜合性不夠；在管理制度設計上，各行業管理部門不是按照建設項目的一般規律，而是從自身管理角度出發制定相關規范，導致建設工程管理相關規范散見于各項法規，缺乏系統性的整合。其次各個行業管理部門在審核建設項目所涉及的多個中介服務事項時，缺少協調和溝通的平臺，導致各自為政，互相推諉，在一定程度上影響了中介服務事項的辦理及后續審批程序的開展。再次行政部門及審批人員的專業化管理水平不夠。調研發現，有部分前置審批中介服務事項的產生，源自于行政部門及審批人員在相關領域的技術專業化水平無法跟上市場發展的要求，于是就將該事項的技術性審查轉移給社會承擔，建設單位也認為是在為政府擔責，是政府轉嫁的負擔。

（三）城市規劃不夠精細導致前置中介服務的設立目的發生偏差

建設項目行政審批前置中介服務制度的設立目的，應是對建設項目可能存在的公共利益、公共安全等方面的危害予以評估，進行經濟社會效益及環境效益等損益分析，從而確保建設項目符合公共利益的要求。但目前我國部分建設工程領域行政審批前置中介服務的設置不是出于維護公共利益的目的，而是為了解決城市總體規劃與專項規劃之間不協調的問題。現實中，由于城市發展速度遠遠超過了現有的規劃控制，各專業管理部門制訂專項規劃的滯后及與規劃管理部門缺乏溝通等問題，使詳細規劃缺乏統籌考慮，對區域內相關項目的建設缺乏具有指導意義的技術管理指標和控制要求，從而導致了當規劃不完整或規劃之間產生矛盾時，通過設置專項評估評審、專家論證事項來加以彌補解決。

（四）建設工程管理技術標準不完善，更新不及吋

首先前置中介服務的一個重要功能，是當某個領域的技術標準和規范不清晰或者未明確時，通過技術研討和專家分析的方式，鑒定建設項目超出現有規范標準進行設計及實施的可行性。實踐中由于行業技術標準規范的完善和更新不夠及時，就出現對不同項目在同一技術類型上超出規范標準的設計內容進行重復論證、反復論證。其次對超出規范標準的設計沒有相應的處理機制，也沒有及時更新到現有的技術標準中。如國內一家企業使用了德國的設計，因為和國內標準不一致，導致前后花了一年時間和國內的專家溝通解釋。

另外規范和保障中介機構的公平、公正、公開也是當前管理機制中的一大困局。由于建設項目涉及的行政審批前置中介服務機構資質各有不同，存在事業單位、國有企業、民營企業及民辦非企業等不同形式，其資質的審批部門與中介服務過程的監督管理部門又分設在不同層級，對一些違法違規問題的發現處置起來常常遇到程序性障礙，從而阻礙了中介服務行業的監督、管理、自律體系的健全和發展。

四、深化前置中介服務事項

改革的思路和建議

改革前置中介服務，首先必須明晰前置中介服務的法律關系，才能確保前置中介服務在主體定位、主體責任、操作措施等方面進入正確的法制軌道。同時，還必須在規劃編制、技術標準、工作機制、誠信體系、審批人員專業化水平、信息化手段等多方面實行配套改革，以取得理想的改革效果。

（一）明確界定前置中介服務事項的法律關系與性質

明確界定行政審批前置中介服務的性質，準確區分政府管理社會的行政行為同建設單位與中介機構之間的民事行為是開展此項改革的前提和基礎。前置中介服務既然是為政府的行政審批提供的技術性咨詢服務，因此其本質上是政府行政審批的一部分，具有鮮明的行政法律關系特征，應由政府承擔全部職責。在實踐操作中，當某些建設工程的設計技術比較復雜，且政府部門不具備專業技術審查能力時，可由政府部門委托相關專業技術機構開展前置中介服務，提供技術咨詢服務，其法律性質應當是政府購買社會服務。而企業為了提升自身建設項目設計質量或優化設計內容的技術性事項，由企業自主委托相關機構開展技術評估，政府部門不再干預，不作為政府行政審批的前置條件。

（二）規范政府購買行政審批前置中介服務行為

對確需由政府購買的前置中介服務，應當建立規范化的實施制度。如：建立登記與公開制度。確需通過政府購買社會服務的方式開展專業技術性評估、評審、分析的，應當由法律、行政法規或國務院決定明確設置，其它規范性文件一律不得設置，并依法進行登記并公開。實行目錄化管理。應當制定前置中介服務事項的目錄清單，不得在目錄之外實施前置中介服務。鼓勵各級政府和部門在確保管理有效的前提下，以其他方式替代前置中介服務，以提高行政效率。經審查認可的技術性論證結論應當納入技術標準和規范，杜絕重復論證。規范操作性管理措施。對確需保留的行政審批前置中介服務事項，應當制定中介服務事項所涵蓋的具體實施制度，服務事項的結論（如評審報告、評估報告等）所能解決的技術問題以及其承擔的法律責任。

（三）探索管理方式創新，不斷提升科學化管理水平

1.規劃先行，實現區域規劃與前置中介服務事項的統籌融合。首先應在堅持總體規劃先行和切實提升總體規劃統籌兼顧的平衡效用原則的基礎上，在相關區域開展前置中介服務事項的評審，并將其納入區域規劃中。其次將建設項目的評估評審的編制整合到區域評估評審中，即可在土地出讓合同中體現評估評審事項的區域要求，建設單位則按照出讓合同開展項目的設計、施工等，不必再進行相關事項的評估評審。行政部門可以通過后續的監管實現行政管控，從而在根源上淡化和取消針對項目個體的審批以及審批前置的中介服務事項，提升整體的規劃控制水平。

2.標準替代，進一步清理與提升行業標準與規范。結合行政審批標準化建設，建立科學統一的技術審查規范和標準庫，通過三個同步來實現：一是統一公開同步，通過統一的平臺建立跨部門統一的專業規范標準庫，以及將技術服務機構的評估報告及政府部門的評審報告予以實時全文公開；二是實時更新同步，對于規范與規范之間的不一致、矛盾甚至沖突加以實時解決、實時更新，對于通過購買中介服務取得的一些參考技術要求或結論，定期進行規范修編或更新；三是技術發展同步，對新技術、新材料、新工藝予以積極支持和發展，將成熟的新技術及時納入標準規范中，實現與新技術發展同步。

3.綜合評審，推進前置中介服務事項的歸口管理。在技術審查規范和標準庫的數據系統建設的基礎上，加快構建跨部門的綜合審查平臺。通過平臺，申請單位只需提供一次設計資料及相關數據，由綜合審查平臺合并開展前置中介服務事項審查或發派給不同的中介服務機構在后臺運轉，開展對項目不同類型的技術評估工作，以提升評審效率，加強對前置中介服務事項的監管。

4.政府履職，提升行政管理部門的專業技術能力。著眼增強行政審批隊伍“依法行政、改革創新、廉潔自律、服務社會”能力，從根本上促進審批效率和服務質量的提升，研究建立一套行政審批人員“培訓、考核、管理和激勵”的專業化管理長效機制。逐步加強戰略性人才儲備，保障政府部門具有足夠的專業技術能力和水平開展工作，從而在根源上保障建設項目的質量與安全。另外還應該深化前置中介服務的配套改革，如加強誠信體系建設。促進行業發展與行業自律。提高信息技術的深入應用。

（責任編輯：廖令鵬）