如何推進(jìn)特大城市低碳發(fā)展

韋福雷　姜明君

[摘要]特大城市是減排的重要領(lǐng)域。中國特大城市低碳發(fā)展中存在消費碳排放量被低估、建筑碳排放量居高不下、低碳出行難、“低碳城市”還處于摸索階段等困境。因此，亟需構(gòu)建低碳城市評價體系、建設(shè)城市之間的碳排放配額分配機制、加大綠色建筑推廣力度、優(yōu)化城市空間布局，促進(jìn)特大城市的低碳發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]特大城市低碳城市碳排放

[中圖分類號]F293 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0017-04

一、研究背景

作為工業(yè)、人口、大型建筑物、交通物流的集聚地，城市也是能源消費和碳排放的重點區(qū)域。隨著城市化率的進(jìn)一步提升，城市尤其是特大城市越來越成為減排的重點區(qū)域。城市化所帶來的問題日漸凸顯，要“發(fā)展”還是要“環(huán)保”？在理念上低碳發(fā)展是公認(rèn)的，但是在實踐中做出抉擇很難。不斷被“大城市病”困擾的中國特大城市，在低碳發(fā)展的道路上步履維艱。2015年，中國霧霾最嚴(yán)重的城市排名市分別為：北京、南京、武漢、濟(jì)南、上海、廣州、青島，除了濟(jì)南和青島均為特大城市。2015年12月，中國在巴黎氣候大會上承諾爭取在2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值，2030年單位GDP二氧化碳排放強度比2005年下降60%～65%，中國未來的減排任務(wù)可謂任重而道遠(yuǎn)。

有鑒于此，我們有必要總結(jié)特大城市低碳發(fā)展面臨的主要問題和障礙，剖析問題產(chǎn)生的原因，采取應(yīng)對策略，在低碳發(fā)展道路上走得更遠(yuǎn)。

二、特大城市低碳發(fā)展舉步維艱

自2008年開始，低碳城市在中國成為一個熱門的概念，政府也高度重視城市的碳排放問題，但在發(fā)展過程中卻存在諸多問題。

（一）消費碳排放量遠(yuǎn)被低估

準(zhǔn)確測量城市碳排放量是評價城市低碳發(fā)展水平的重要基礎(chǔ)，中國尚沒有建立統(tǒng)一的城市碳排放量測量標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，碳排放量測算多以政府間氣候變化專業(yè)委員會（IPCC）所規(guī)定的測算范圍為依據(jù)。IPCC從生產(chǎn)的視角將碳排放測算內(nèi)容分為能源活動、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)、土地利用變化和林業(yè)以及廢棄物處理五大類。采用該方式測算碳排放量將排放源限定在了城市地理邊界以內(nèi)，導(dǎo)致特大城市所消費的碳排放量被遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估，忽視了消費才是驅(qū)動碳排放的根源，甚至?xí)`導(dǎo)特大城市低碳發(fā)展政策的制定。

首先，區(qū)域“碳泄漏”造成特大城市碳排放量被低估。目前，特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均向低碳化轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)的視角來看碳排放量當(dāng)然要低于其他區(qū)域。盡管，相關(guān)的研究結(jié)果表明特大城市單位GDP的二氧化碳排放量相對較低，實際情況卻不盡然。因為，城市是開放的系統(tǒng)，與外界時刻發(fā)生著物質(zhì)和能量的交換，特大城市所消費的很多產(chǎn)品都是從其他區(qū)域生產(chǎn)的（甚至是通過高碳方式生產(chǎn)的），顯然，在發(fā)生“碳泄漏”的情況下，特大城市所消費的碳排放量被極大地低估了。

其次，特大城市居民消費碳排放量被低估。居民消費碳排放可分為直接碳排放和間接碳排放兩部分，其中隱含的間接碳排放是主要來源，約占居民消費碳排放的60%。同時，相關(guān)研究表明城市居民人均能源消費量是農(nóng)村居民的3.5至4倍。一項針對美國大都市區(qū)的研究也表明隨著城市規(guī)模增大，新增人口的人均碳排放量高于存量人口。那么，特大城市居民消費碳排放中間接碳排放也應(yīng)該占有較大的份額，并且隨著人口規(guī)模的增長其邊際碳排放量有增加的趨勢。例如，上海1997～2010年間城鎮(zhèn)居民消費間接碳排放增長了3倍，間接碳排放是居民消費碳排放的主要來源，2010年間接碳排放占比高達(dá)87%。很顯然，目前所采用生產(chǎn)視角碳排放量測算方式低估了特大城市龐大人口的消費碳排放量。

（二）建筑碳排放居高不下

從世界范圍來看，建筑是能源消費和碳排放的重要源頭，能源消耗占社會總能耗的37.7%，碳排放量約占社會總排放量的42%左右。中國建筑能源消耗約占社會總能耗的40%，碳排放量約占社會總排放量的40%左右。2015年開始執(zhí)行的《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》（GB-T50378—2014）為綠色建筑建立了詳細(xì)的指標(biāo)體系和量化評價方法，并將綠色建筑劃分為一星、二星、三星3個等級。如果建筑達(dá)到三星的標(biāo)準(zhǔn)，能耗將減少65%～80%。但是，由于綠色建筑成本較高、政府采取引導(dǎo)而非強制政策、補貼相對較低、公眾減排意識匱乏等原因，中國特大城市存量建筑的綠色改造未有大的動作，增量建筑中綠色建筑的推廣也步履維艱，建筑碳排放量呈現(xiàn)逐漸走高的趨勢。

中國存量建筑面積超過500億平方米，高耗能建筑占90%以上，僅有不足1%的建筑符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。每年新增建筑面積超過20億平方米，近95%也都是高耗能建筑，只有3%符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)世邦魏理仕發(fā)布的《中國綠色建筑新紀(jì)元》白皮書，截至2015年4月，中國綠色建筑的總量已達(dá)3.2億平方米，北京、上海、深圳、天津、武漢5個特大城市的綠色建筑面積位列世界前10名。但是，另據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2015年上半年，中國僅有3000余項目、3.5億平方米建筑獲得綠色建筑評價標(biāo)識，并且其中近95%的項目僅取得了綠色建筑設(shè)計標(biāo)識，最終竣工獲得綠色運行標(biāo)識的僅185項，占總數(shù)的5.8%，建筑面積只有2194.8萬平方米。此外，中國特大城市人均綠色建筑面積偏低。走在低碳城市建設(shè)前列的深圳人均綠色建筑面積l 31平方米，世界排名第20位。除深圳外，其余城市的人均綠色建筑面積均低于1平方米，沈陽人均綠色建筑面積不足0.2平方米。未來特大城市推廣綠色建筑減少碳排放還有很長的路需要走。

（三）低碳出行說易行難

據(jù)統(tǒng)計，道路交通碳排放量約占全球總量的17%。過去20年，該領(lǐng)域的碳排放增長了45%。根據(jù)世界能源組織的預(yù)測，2030年之前城市交通碳排放還會以每年1.7%的速度增長，發(fā)展中國家則會高達(dá)3.4%。盡管特大城市已經(jīng)普遍意識到優(yōu)化道路交通運輸對減排的積極影響，并大力建設(shè)公交體系，提倡低碳出行。但是，在實踐中仍然面臨著種種亟待破解的困局。

第一，特大城市空間布局缺乏合理規(guī)劃。多數(shù)特大城市在發(fā)展過程中形成了單中心的空間布局，隨著人口的不斷增加，出現(xiàn)了交通擁堵、住房擁擠等大城市病。面對壓力，有的城市通過發(fā)展衛(wèi)星城或向周邊區(qū)域疏散人口解決居住問題，但是由于衛(wèi)星城缺乏配套的產(chǎn)業(yè)支撐而淪為“睡城”，形成居住區(qū)域和辦公區(qū)域的分割。這種空間布局不但無法從根本上解決問題，反而加重了交通負(fù)擔(dān)，加重了道路交通碳排放的壓力。

第二，特大城市公交化率仍然較低。完善的公交體系是實現(xiàn)低碳出行的基礎(chǔ)。國外特大城市公交化率可達(dá)80%左右，如紐約公共交通客運量可達(dá)700萬人次/天，占總出行量的75%。東京在交通高峰期公交化率可達(dá)90%。但是，中國特大城市公共交通體系尤其是軌道交通體系建設(shè)滯后，公共交通系統(tǒng)之間的銜接不夠順暢，導(dǎo)致公交化率較低。2014年，全國38個中心城市公交車交通分擔(dān)率為21%。近年來公交體系和軌道交通發(fā)展較快的深圳公交化率達(dá)到55.6%，居國內(nèi)特大城市首位；北京的公交化率為44%；天津選擇地鐵和公交出行的市民比例只有42.24%。總體上，特大城市公交化率與國際先進(jìn)水平還存在較大的差距。

第三，特大城市私家車保有量快速增長帶來的碳排之殤。在各種出行方式中，私家車的碳排放系數(shù)是最高的，大約是公交車的25.58倍、軌道交通的8.3倍、出租車的3倍。近年來，特大城市機動車保有量急速增長。2014年，汽車保有量超過排名前10的城市為北京、重慶、成都、深圳、上海、廣州、天津、杭州、蘇州、鄭州，特大城市占9席，其中北京的機動車保有量超過500萬輛。其中私家車的快速增長對碳排放有較大的影響。例如，在2006～2012年期間，天津市私家車碳排放量占全市出行交通碳排放比例年均增長25.3%，2012年達(dá)到63.4%。目前，北京、上海、廣州、天津、深圳、杭州等6個特大城市已經(jīng)相繼推出了私人小汽車的限購令。但是，龐大的私家車保有量仍然使得特大城市的減排之路漫漫而修遠(yuǎn)。

（四）“低碳城市”還處于摸索階段

到2012年11月，北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳6個超大城市，武漢、杭州、蘇州3個特大城市被納入國家低碳城市試點范圍，沈陽、西安、佛山、東莞4個特大城市所在省份被納入國家低碳省區(qū)試點。但是，目前低碳城市還處于摸索階段，沒有體系化的考評標(biāo)準(zhǔn)。很多城市的將低碳城市作為“形象工程”的一部分，缺少系統(tǒng)規(guī)劃和實施措施。有些以低碳為名義興建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍然從事著低端加工產(chǎn)業(yè)。

三、特大城市低碳發(fā)展對策

（一）加快構(gòu)建低碳城市的評價體系

完善的評價體系是衡量城市低碳水平的準(zhǔn)繩，是促進(jìn)城市低碳健康發(fā)展的基礎(chǔ)。加快構(gòu)建科學(xué)的低碳城市評價體系勢在必行。第一，編制城市碳排放清單。參照國際相關(guān)規(guī)范，以36個低碳試點城市的實踐為基礎(chǔ)，明確碳排放的主要來源，建立符合中國城市實際情況的碳排放清單。第二，統(tǒng)一碳排放測算方法。統(tǒng)一測算方法是實現(xiàn)城市間碳排放橫向比較的基礎(chǔ)，目前主要采用生產(chǎn)視角的核算方法，但是消費視角的核算方法更合理和公平，應(yīng)加快該方法的應(yīng)用實踐。第三，建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計制度。目前中國尚未建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計制度，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完善，需要盡快建立碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系和數(shù)據(jù)庫。

（二）建設(shè)城市之間碳排放配額分配機制

第一，加快全國統(tǒng)一碳排放交易市場建設(shè)。應(yīng)利用各地積累的成功經(jīng)驗，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，充分發(fā)揮碳排放市場的激勵機制，減少碳排放。第二，探索建立各城市碳排放配額分配與交易機制。目前，試點的碳排放交易市場主要是針對碳排放企業(yè)和單位設(shè)計的，尚未建立城市之間的碳排放配額。考慮到區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、資源稟賦等方面差異及現(xiàn)有的行政政策體制，有必要建立中央-省級-市級三級政府屬地化分級管理的碳排放配額分配模式。由中央政府負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的分配方法和差異化區(qū)域調(diào)整系數(shù)，省級和市級政府在允許的范圍內(nèi)組織選擇調(diào)整系數(shù)，由市級政府按照省級政府的碳排放控制目標(biāo)，分解到納入碳排放交易系統(tǒng)部門和沒有納入碳排放交易系統(tǒng)部門。

（三）加大綠色建筑推廣力度實現(xiàn)居住低碳化

第一，充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用。特大城市要在政府主導(dǎo)的公共建筑領(lǐng)域強制推廣綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，新建公共建筑必需滿足綠色建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，同時對達(dá)到不同標(biāo)準(zhǔn)的綠色建筑給予相應(yīng)補貼和優(yōu)惠政策。第二，完善綠色建筑第三方認(rèn)證制度。目前中國的綠色建筑認(rèn)證機構(gòu)主要是國家和地方城建管理部門以及中國城市科學(xué)研究會，其中地方政府城建管理部門的認(rèn)證占73.5%左右，中國城市科學(xué)研究會只參評6.5%的綠色建筑認(rèn)證項目。而國際上綠色建筑的認(rèn)證都是由民間機構(gòu)完成的。以政府為主的認(rèn)證制度存在認(rèn)證機構(gòu)的獨立性差、尋租等問題，因此，有必要完善以第三方認(rèn)證為主的綠色建筑認(rèn)證制度。

（四）優(yōu)化城市空間布局

第一，推動特大城市向緊湊型多中心化發(fā)展。特大城市低碳化發(fā)展與城市人口密度、空間結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，世界上以小汽車出行為主導(dǎo)的高耗能城市無一不是低密度發(fā)展的。適度緊湊型城市帶來的集聚效應(yīng)，可以減少交通碳排放。城市規(guī)劃如果能實現(xiàn)辦公、娛樂和居住功能的完美結(jié)合，則會大大減少出行次數(shù)和出行距離。因此，可以通過城市功能分區(qū)和土地多種用途的綜合開發(fā)，實現(xiàn)多中心組團(tuán)式發(fā)展，從源頭上減少不必要的出行。

第二，完善公共交通體系減少私家車出行。以軌道交通作為快速公交主干線，形成城市公共交通走廊，在此基礎(chǔ)上建立多元化常規(guī)公交線網(wǎng)，滿足短距離出行需求。將組團(tuán)式、多中心型城市空間形態(tài)與城市公共交通體系相結(jié)合，才能真正實現(xiàn)低碳發(fā)展目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：垠喜）