上下游水資源管理與水權探索

林凌　巨棟　劉世慶

[摘要]東江流域是珠江水系的重要組成部分.是廣州、深圳、河源、惠州、東莞、韶關和香港等地區的主要供水水源。河源承擔著東江流域重要的生態功能和保護任務，經濟社會發展卻嚴重滯后，為推進東江水權試點建設和流域經濟與政區經濟協同發展，需要調整東江分水方案，增加河源水量指標；推動建設新豐江水庫直飲水工程；擴大東江下游發達地區對上游的補償范圍；妥善處理水庫建設移民安置的后續問題；鼓勵東江源頭地區發展節能高效的產業；設立專門水質監察機構統籌處理流域水質污染問題。

[關鍵詞]東江流域 水權制度 水資源管理水污染治理 生態補償

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0049-06

東江流域是珠江水系的重要組成部分，流域內有新豐江和楓樹壩兩座大型水庫及為香港供水的東深供水工程，是廣州、深圳、河源、惠州、東莞、韶關和香港等地區3400多萬人的主要供水水源，是重要的“生命水、政治水、經濟水”。1963年，周恩來總理批復建設東江-深圳供水工程，開啟向香港有償供水。2008年，廣東省頒布《廣東省東江流域水資源分配方案》，明確流域內各個地市初始水權。2014年7月，水利部印發了《關于開展水權試點工作的通知》，提出在廣東省東江流域啟動上下游間水權交易試點工作，東江水資源管理和水權改革迎來新的機遇。

一、基本情況

東江發源于江西省尋鄔縣椏髻缽山，干流流經廣東省河源、惠州、東莞、廣州等市，在東莞石龍經東江河網區匯入獅子洋，集水面積35340平方公里，河長562公里，平均年徑流量237.9億立方米。

（一）東江流域基本情況

1.水資源

東江流域水資源充沛、降雨量大。河道全長562公里，平均坡降0.388‰，平均年徑流深950.4毫米，平均年徑流量237.9億方。據1956～2005年徑流量系列分析，東江流域年平均水資源總量是331.1億方，廣東省境內約為291億方。流域屬亞熱帶季風濕潤氣候區，具有明顯的干濕季節，流域內多年平均雨量為1500～2400毫米之間。

東江主要支流有貝嶺水、利江、新豐江、秋香江、公莊水、西枝江、石馬河、曾田河等，東江干流水質尚屬良好，總體穩定在Ⅱ類功能水質。流域內的西枝江、淡水河等部分支流和河口三角洲區域水質則相對較差，特別是珠江三角洲區域，水質性缺水嚴重。另外，由于面源污染原因，干流豐水期水質較枯水期差。

東江流域中上游已建成的大型水庫有三座，分別是位于支流新豐江的新豐江水庫、位于貝嶺水和尋鄔水匯合口下游的楓樹壩水庫，和位于支流西枝江的白盆珠水庫。三大水庫總的興利庫容為82.3億立方米，控制面積達11736平方公里，占東江流域面積的33.21%。

2.水量分配

2008年，廣東省出臺《廣東省東江流域水資源分配方案》，明確流域水量分配和政區用水總量控制指標分解，初步建立了流域、地市、區縣三級用水總量控制指標體系。廣東東江流域年最大取水量為95.64億方，除直供香港水量11億方外，分配流域內廣州、河源、惠州和東莞水量分別為13.62億方、17.63億方、25.33億方、20.95億方，流域外深圳水量16.63億方。2013年廣州、深圳、河源、惠州和東莞市在東江流域實際取水量分別達到14.01、19.07、16.85、19.78、18.85億方，廣州、深圳取水已經超出分水量，河源等市也接近用水總量指標。

3.經濟社會發展

東江流域總面積35340平方公里，其中廣東省境內面積為31840平方公里，占流域總面積的90%。東江流域是廣東省經濟最活躍、人口最密集的地區之一，支撐流域內外3400多萬人口和3萬多億GDP。

東江流域經濟實力雄厚，但區域發展不均衡。廣州、深圳的人均GDP等指標已超過2萬美元，達到發達地區水平，數倍于全國平均水平；東莞、惠州緊隨其后；河源發展相對滯后，人均GDP僅為廣州、深圳的19.3%、16.6%，財政收入不及廣州的1/20，深圳的1/30。

流域內廣州、東莞、惠州等地是廣東的重點發展地區，未來用水總量需求旺盛，但水資源開發已接近警戒線，大量新增項目因缺乏用水指標而停建。流域中上游惠州、河源等地用水指標相對寬裕，農業用水比較粗放。

（二）河源水資源情況

河源市位于廣東東北部、東江中上游，總面積1.58萬平方公里，87.55%屬東江流域。河源東江流域面積1 38萬平方公里，占東江流域總面積的39.03%。2014年全市常住人口306.32萬，人均GDP為24881元。河源擁有全國第八大、廣東第一大的新豐江水庫和廣東省第二大的楓樹壩水庫，其水資源總量大、水質優良、調控能力強。

1.水資源基本情況

一是水量大。河源市多年平均降雨量1500～2000毫米，東江流域多年平均產水量134.12億方，占東江流域多年平均總產水量331.1億方的40.51%、占廣東省東江流域產水總量291億方的46.09%。2013年全市地表水資源總量182億方，位居廣東省各地級市前三名，人均水資源量達4500方，為全省、全國人均水資源量的2倍以上。

二是水質好。新豐江水庫、楓樹壩水庫是廣東省重要水源地，兩大水庫水質長期保持在國家地表水一類標準，其中新豐江水庫是“農夫山泉”瓶裝水的主要水源地。東江干流域河源段交水給惠州的斷面水質長期保持在二類地表水標準，為下游生產生活提供優質水源保障。

三是調蓄能力強。新豐江水庫和楓樹壩水庫總庫容分別為139.8億方、19.4億方，兩大水庫蓄水總庫容達到159.2億方；集雨面積分別為5734平方公里、5150平方公里，兩大水庫集雨面積占全市總面積的68.89%、占東江流域總面積的30.8%。新豐江水庫是我國華南地區最大的蓄水工程，總面積1600平方公里，其中水域面積370平方公里，是杭州西湖的68倍，是多年調節水庫工程，水量調節調度能力非常強。

2.水資源管理和調度

1988年，河源撤縣設市，轄源城區、郊區、龍川縣、紫金縣、連平縣、和平縣，其成立初衷就是管理東江源頭水資源，保障中下游地區用水。

一是加強水資源管理，實施最嚴格水資源管理制度。河源市從管理制度、組織機構、考核機制三方面著手，強力推進水資源高效管理體系。2013年市政府出臺《河源市最嚴格水資源管理制度實施方案》和《河源市實行最嚴格水資源管理制度考核細則》，實行以“用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污”三項控制指標為主要內容的水資源嚴格管理制度。副市長率市直屬有關單位主要負責人成立“河源市最嚴格水資源管理考核工作領導小組”，市水務局局長任領導小組辦公室主任，市水務局新設水資源管理科，強化水資源管理隊伍力量。市政府對下轄六個縣區每年進行一次水資源管理工作的嚴格考核，堅決保障水資源管控落實到位。

二是加強水資源保護，嚴格水功能區劃分和管理。2007年，廣東省水利廳印發《廣東省水功能區規劃》，河源劃分39個地表水功能區，其中河流水功能區一級區22個，水庫功能區一級區17個。河源對水功能區劃進行二次細分，共劃定市區和縣城飲用水源保護區13個，鄉鎮集中式飲用水源保護區98個。對水功能區和水源保護區樹碑立界，明確在飲用水源保護區內嚴禁建設與供水設施無關的任何項目，禁止在一級水源保護區內設立新的排污口，對原有排污口加強監管控制。2012年、2013年河源連續兩年水功能區水質達標率為100%。

三是加強水資源調度，保障東江下游用水需求。數據顯示，東江水利樞紐工程控制在日平均流量320立方米/秒左右，而河源境內的新豐江、楓樹壩水庫總日均出庫流量達到180立方米/秒左右（新豐江水庫150立方米/秒、楓樹壩水庫30立方米/秒），占東江總日均流量的56%。可以說，整個東江水量和水質主要由新豐江和楓樹壩水庫來決定。河源突出抓好東江兩大水庫水資源聯合調度，保證東江干流河源交水斷面（博羅觀音閣）處河道流量不少于320米/秒，水質不低于二類地表水標準，保障東江中下游地區供水、壓咸、航運、生態等需求。

四是加快水資源工程建設，突出抓好流域綜合治理。河源突出抓好以水資源保護為重點內容的山區中小河流綜合治理、灌區節水改造、東江中上游水土流失治理、中小河流水系聯通治理、縣級以上城市防洪工程等水利水資源工程建設。規劃在2015-2020年投入33.58億元，對全市111條中小河流1673.8公里河道進行“三清一護”綜合治理，即清障、清違、清淤和護岸，全面提高河道防洪減災能力，改善河流生態；規劃到2020年前，投入22.41億元，全面改造市域內23宗中型灌區工程、566宗小型灌區工程，提高農業灌溉水利用效率；規劃～2020年投入9.1億元用于全市26宗水利江河湖泊解決流域水資源、水環境、水生態、水災害為核心的綜合治理；投入8.8億元用于東江中上游封山育林和水源涵養，著力為經濟社會可持續發展和東江中下游用水需求提供可靠保障。

二、實踐探索

東江流域長期重視水資源管理調度，積極開展流域上下游水權探索，大力加強水資源保護，促進流域水資源開發利用高效、公平、可持續。

（一）東江優質水源直輸香港，供水價格不斷上升

東江不僅養育了廣東5市，還承擔每年11億方水的供港水量，其中淵源可追溯至上世紀60年代。1962年秋～1963年初夏，香港發生嚴重水荒，港英政府開始實施嚴格“制水”，每天分時分地供水，導致香港群眾上街搶水的混亂場面。為減輕水荒，港英政府只好向廣東政府求助，派出巨輪到珠江口的深圳水庫裝運淡水，并著手研究從東江引水補給香港，后經周恩來總理親自批示，決定修建東江一深圳工程，廣東政府與港英當局簽訂《關于從東江取水給香港、九龍的協議》，于1965年正式向香港輸水，每年供水量6820萬方，每方水價格為O.1元（可看作是水權價格和水資源費之和），成為東江水權交易的最初案例。

50年來香港水量需求不斷提升，東深供水工程經歷了3次擴建、1次改造，如今已累計向香港輸水223.48億立方米，相當于半個多三峽水庫庫容。供水辦法也不斷調整，從2006年開始，廣東與香港每三年簽訂一次供水協議，供水量和水價都在協議中明確，供水上限8.24L方。最新協議顯示，未來3年香港將支付134億元用于東江購水，平均每方價格約為5.45元，較上一份協議上調近兩成，東江水權費用和水資源價格已連續10年保持上升趨勢。

（二）廣東限制河源工業發展，保障源頭水質安全

由于地處東江上游，河源直接影響下游東莞、深圳、香港等地4000多萬人的飲水安全，廣東省政府嚴控該地區產業發展和項目建設，并要求其建設污水處理廠等水質凈化工程。2005年至2011年這6年間，河源共拒絕了400多個、總投資達650億元的工業污染項目，關閉了庫區所有有污染的賓館酒店和旅游景點；投資10多億元建成9座污水處理廠和7座生活垃圾衛生填埋場，將全市森林覆蓋率由2006年的69.7%提到2014年的73.3%。在河源看來，落后的原因是在水資源保護投入和收益乃至水資源利用權上的不平等，并強烈希望通過生態補償機制的建立或水權改革來解決這一問題。

（三）河源開展水權交易論證，研究供廣直飲水工程

新豐江水庫擁有“中國優質引用水資源開發基地”稱號，是國內罕見的水域功能最高的源頭水，珠三角主要城市最重要的飲用水源區。當前，東江下游部分河段水質污染嚴重，水源性和水質性缺水問題已成為制約珠三角地區可持續發展的重要因素。為提高新豐江水庫水資源利用效率，將河源水資源優勢轉化為經濟優勢，河源提出建設新豐江水庫直飲水工程，通過建設專用輸水管道直通珠三角城市用水管網，為該地區城市居民提供優質的飲用水源保障。從1993年提出該項目設想，河源就不間斷地推進項目前期工作，為突破初始水權限制，現正推進農業節水置換出水權的項目論證。2015年3月9日，一期供水城市廣州與河源簽訂《萬綠湖直飲水工程合作協議》，將在不影響兩市現有東江取水量的情況下，河源每年向廣州提供2億立方米的優質水。

（四）農夫山泉投資lO億開拓水源地，獨得新豐江水庫取水權

農夫山泉是國內著名的飲用水生產企業，其“我們只是大自然的搬運工”廣告語家喻戶曉。該公司最初的水源地在浙江千島湖，由于工業和旅游業發展的巨大壓力、水系統自身凈化的錯誤評估、常規的維護力度不夠等，千島湖水面臨嚴重污染威脅。農夫山泉積極調整戰略開拓新水源地，目標瞄準東江源頭的新豐江水庫（萬綠湖）。據悉，新豐江水庫中生存著桃花水母，這種水母對水質的要求極高，必須高于國家Ⅰ類水的標準，可見該水庫水質極佳。2006年1月18日，農夫山泉廣東萬綠湖生產基地開業，獲得10年的單一行政取水許可，獨占139億方萬綠湖取水權。河源市政府及當地政府在土地、水電等方面都給農夫山泉提供優惠的價格。農夫山泉承諾分兩期投資共10億元人民幣，與當地市、縣、鎮、村分享利潤，河源獲得的回報相當可觀。

三、改革方向

在我國全面落實最嚴格水資源管理制度的新形勢下，東江流域應當大力推進水資源管理和水權改革，加快建設新豐江直飲水工程和流域生態補償機制，妥善處理水庫移民安置、流域污染監測治理等問題，保障東江一江清水源遠流長。

（一）調整東江分水方案，增加河源水量指標

根據《廣東省實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法》和《廣東省東江流域水資源分配方案》，河源市用水總量控制上限為19.5億方，在東江流域的最大取水量是17.63億方（其中農業用水量12.2億方、工業供水量5.43億方），占整個東江分水總量106.64億方的16.5%。河源東江流域多年平均產水量為134.12億方，占東江流域廣東省境內多年平均產水總量291億方的46.09%，河源兩大水庫日均出庫流量占東江總流量56%，分配給河源的用水量與其東江流域面積、產水量所占比例差別較大。

近年來，河源經濟社會快速發展，2014年GDP、公共財政收入增速居廣東省第一，規上工業增加值、出口總額增速居全省第二，固定資產投資增速居全省第六，其在東江的取水量已超過16億，用水指標逐漸接近17億紅線，發展“水瓶頸”制約將逐步凸顯。據調研，《廣東省東江流域水資源分配方案》中分配額考慮了地區CDP、人口密度、單位水量產出值等諸多因素，但對產水量、集水面積、未來發展潛力等因素考慮較少。建議調整《廣東省東江流域水資源分配方案》，改革東江流域各地區用水量分配方法，綜合考慮流域面積、產水量、水質、經濟社會發展、用水效率等因素，重新確定流域內各地區分水指標，并建立水量分配的動態調整機制，實現權、責、利的統一。

（二）推動建設新豐江水庫直飲水工程

萬綠湖直飲水項目對保障廣州市供水安全、促進河源市經濟發展意義重大。新豐江水庫距廣州、深圳均在200公里以內，實施直飲水工程距離不長，成本可控；結合我國南水北調中線工程中渡槽、穿黃等建設經驗，該工程也具有一定可操作性。建議河源聯合廣州共同爭取項目立項和水權交易試點等政策支持，并聯合成立項目籌建辦公室，開展項目的前期研究工作，盡快確定項目規劃建設方案；通過初始水權分配調整、水權交易等方式向河源調劑東江用水指標，加快河源農業節水置換水權，實現直飲水水量供應的專項論證及審批；申請廣東省政府財政資金支持，加快完成項目前期工作；在項目推進同時，規劃開展廣州與河源的交通設施互聯互通，技術人才交流互動，推動河源發展融入“廣佛”經濟圈。

（三）擴大東江下游發達地區對上游的補償范圍

河源為東江下游發展提供了水資源的可靠保障，但下游對上游的生態補償卻一直不到位。現階段的生態補償以廣東省財政轉移支付為主，加之少部分產業轉移或企業資金支持，上下游之間的直接轉移幾乎沒有。主要包括：1993年開始的水庫發電量每千萬時提取五厘錢用于上游生態建設；1999年開始的每年1000萬元的水源林建設工程專項資金；省政府財政撥付河源污水處理廠項目8105萬元。這種補償的金額明顯不足，建議拓寬對上游的補償方式，引入市場機制，讓更多水資源生態服務的受益方參與，特別是建設下游發達地區對上游的橫向生態補償機制，形成良性互動的流域發展局面。

（四）妥善處理水庫建設移民安置的后續問題

東江兩座大型水庫都位于河源市，為修建水庫和電站而被迫遷移的當地人民作出了巨大犧牲。除了修建水庫而淹沒農田房屋等直接損失外，水庫移民生活水平也沒有得到保障。據悉，20世紀80年代，廣東開始加大對水庫移民工作的投入力度，但從1958年至2002年新豐江水庫建成的45年里人均每年拿到的補助不足100元。雖然后來國省都陸續出臺相關的移民補償政策，但仍難以滿足水庫移民過上好日子的強烈訴求。建議中央和廣東省政府出臺雙重補償政策，建立行之有效、公平合理的流域補償機制，加強對水庫移民及其后代的住房、醫療、教育、就業等方面的幫扶工作，妥善處理水庫建設移民安置的后續問題。

（五）鼓勵源頭地區發展節能高效的產業

東江哺育了珠三角的廣州、深圳、香港這片中國乃至全世界最繁榮富裕的地區之一，但上游的河源卻仍在經濟振興的道路上掙扎。調研中我們了解到，河源的5個縣全部為廣東省扶貧開發重點縣，人均GDP僅為全省人均水平的38%，全國人均水平的56%，全市有幾十萬人沒有脫貧。河源工業發展受到限制，同時投入大量財力物力保持生態，與下游發展差距越拉越大。建議加快下游產業向上游轉移，帶動當地第二、三產業發展；廣東省政府出臺產業轉移的相關政策和具體實施辦法，嚴把環境質量關口，堅決保障上游水生態質量。

（六）設立專門水質監察機構，統籌處理流域水質污染問題

2015年2月東江源頭發生污染事件，主要是江西定南地區非法經營小化工企業現象猖獗，部分小化工廠、塑料廠直接往河里排放生產污水。對整個流域的生態安全造成嚴重威脅。《中華人民共和國水污染防治法》第五條規定：一切單位和個人都有責任保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉。因水污染危害直接受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失；第55條規定：造成水污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失。上世紀60年代初周恩來總理囑咐“一定要保護好東江源頭水”，精心呵護好東江水源是河源、定南地區的歷史使命。建議流域管理機構（珠江委）設立專門水質監察協調部門，統籌流域內跨省的水質監察等水事工作，協調推進污染源防治和水質改善工作，積極推動建立省際間水事協商機制和應急處理辦法，保證東江的一江清水源遠流長、造福一方。

（責任編輯：垠喜）