城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀與政策研究
——基于懷寧縣新山社區(qū)的實(shí)地調(diào)研

郭春華，洪敦龍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇南京 210095)

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城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀與政策研究
——基于懷寧縣新山社區(qū)的實(shí)地調(diào)研

郭春華，洪敦龍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇南京 210095)

摘要基于對(duì)安徽省懷寧縣新山社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，針對(duì)社區(qū)失地農(nóng)民在就業(yè)方面存在總體失業(yè)率偏高、就業(yè)穩(wěn)定性不高、就業(yè)觀念落后、缺少創(chuàng)業(yè)資金等問(wèn)題，探討從構(gòu)建政府履責(zé)動(dòng)力機(jī)制、提供更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)公共服務(wù)和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)3個(gè)角度論述加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)幫扶工作的相關(guān)政策建議，以期有效解決被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞失地農(nóng)民；就業(yè)；城鎮(zhèn)化；政策

隨著城鄉(xiāng)一體化的加速推進(jìn)，失地農(nóng)民群體及其就業(yè)問(wèn)題受到廣泛關(guān)注。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的 《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出：我國(guó)失地農(nóng)民的總量已達(dá)到 4 000 萬(wàn)～5 000 萬(wàn)人，并且仍以約 300 萬(wàn)人/a的速度遞增，預(yù)估到 2030 年時(shí)將增至 1.1 億人左右[1]，其中有5 000萬(wàn)以上的農(nóng)民會(huì)既失地又失業(yè)，而從動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一數(shù)字可能會(huì)達(dá)到8 000 萬(wàn)人。在城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張、集體土地大面積被征收的同時(shí)，是否能夠通過(guò)更有效的政策解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題已成為影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的重要問(wèn)題，也是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的根本方向[2]。筆者在對(duì)安徽省懷寧縣新山社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，論述加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)幫扶工作的相關(guān)政策建議，旨在通過(guò)個(gè)案的研究對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行探索。

1調(diào)研情況簡(jiǎn)介

筆者于2015年7月16日～8月11日采取訪談加問(wèn)卷的調(diào)研方式，對(duì)新山社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。調(diào)研前期主要是在當(dāng)?shù)鼐用竦呐阃伦咴L農(nóng)戶，了解社情社貌以及各家各戶的具體情況，為問(wèn)卷設(shè)計(jì)和發(fā)放工作做準(zhǔn)備，調(diào)研后期主要進(jìn)行問(wèn)卷的發(fā)放、填寫及回收工作。調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷192份，回收178份，有效問(wèn)卷156份。調(diào)查問(wèn)卷共31個(gè)問(wèn)題，涉及失地農(nóng)民基本情況、就業(yè)情況、收入情況以及當(dāng)?shù)卣蜆I(yè)扶持情況等。

2新山社區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀

2.1總體失業(yè)率偏高，特定群體失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重調(diào)查結(jié)果表明：62%的調(diào)查對(duì)象在失地之后有過(guò)一段時(shí)間的待業(yè)狀態(tài)，這其中只有38%的人在半年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，而有43%的失地農(nóng)民一直無(wú)固定工作，即有43%的人口處于失地失業(yè)狀態(tài)，調(diào)查樣本中失業(yè)比例接近50%。

從性別方面來(lái)看，作為家庭中重要的收入來(lái)源的男性勞動(dòng)力，在失地之后的再就業(yè)情況令人堪憂。在調(diào)查中，36%的男性失地農(nóng)民在回答“失地之后，多長(zhǎng)時(shí)間實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)”問(wèn)題時(shí)，選擇了“至今無(wú)固定工作”選項(xiàng)，也就是說(shuō)其在2005年徹底失地之后一直從事著臨時(shí)性的工作或者沒有工作，收入處于一種極不穩(wěn)定狀態(tài)。

從年齡方面來(lái)看，不同年齡段的失業(yè)率有所差異。30～40歲的失地農(nóng)民失業(yè)率最高，達(dá)到37%；40～50歲的失地農(nóng)民失業(yè)率為36%。對(duì)于青壯年失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失地之后的失業(yè)造成的后果更加嚴(yán)重，特別是處在30～40歲的人群，他們往往需要贍養(yǎng)老人、照顧孩子，面臨各方面的壓力，失業(yè)會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

2.2臨時(shí)性就業(yè)現(xiàn)象普遍，就業(yè)穩(wěn)定性不高 與全國(guó)失地農(nóng)民情況類似，新山社區(qū)失地農(nóng)民大多是中小學(xué)文化程度甚至未接受過(guò)教育，問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示約有50%的失地農(nóng)民是小學(xué)文化。在勞動(dòng)技能方面，由于在失地之前，農(nóng)民主要以種地為生，極少有人學(xué)習(xí)其他技能。問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：有48%的失地農(nóng)民無(wú)任何勞動(dòng)技能，只有26%的失地農(nóng)民擁有泥瓦工或木工的工作技能。文化程度低以及無(wú)勞動(dòng)技能最終導(dǎo)致很大一部分失地農(nóng)民選擇去工廠或者在本地的工地從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，多為小工等輔助性工種，雖然工資要稍高于工廠的水平，但是，工地小工、力工工作時(shí)間不確定，就業(yè)質(zhì)量不高且缺乏穩(wěn)定性，隨時(shí)有失業(yè)的危險(xiǎn)。

2.3自主創(chuàng)業(yè)的積極性不高，就業(yè)觀念落后，缺少創(chuàng)業(yè)資金新山社區(qū)安置房集中在懷寧縣城緯八路、緯九路和緯十一路，雖然地處經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，離縣城商業(yè)區(qū)有一定的距離，但如果能夠利用好自身的獨(dú)特地理位置，將安置房充分利用起來(lái)，開展餐館經(jīng)營(yíng)、商品零售等業(yè)務(wù)，則既可以解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，也可以增加收入。現(xiàn)實(shí)情況卻是：緯十一路沿路安置房中，只有3戶失地農(nóng)民從事商品零售業(yè)務(wù)；緯九路情況稍好，有4戶從事商品零售，1戶從事早點(diǎn)生意，1戶從事板材銷售業(yè)務(wù)；緯八路因?yàn)檩^靠近高河鎮(zhèn)傳統(tǒng)的政治中心，商業(yè)氛圍相對(duì)較濃，沿路居民自主經(jīng)營(yíng)狀況較好，有13戶失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。雖然從緯十一路到緯八路，自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民數(shù)量在增加，但總體上仍然只占總數(shù)的一小部分，還有大批失地農(nóng)民自謀職業(yè)或失業(yè)在家。調(diào)研結(jié)果表明：有73%的失地農(nóng)民在失地之后沒有考慮過(guò)進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，思想觀念依然較保守。

在創(chuàng)業(yè)資金方面。失地之前，村民大多依靠務(wù)農(nóng)為生，資金的原始積累十分有限。在土地被征收之后，想要進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，則需要至少3萬(wàn)元的啟動(dòng)資金，如果有足夠的征地補(bǔ)償款，那么創(chuàng)業(yè)所遇到的資金問(wèn)題則能夠得到解決。但新山社區(qū)的實(shí)際情況是：88%的失地農(nóng)民將征地所得補(bǔ)償款用于購(gòu)買政府提供的安置房，留作創(chuàng)業(yè)資金的人數(shù)占比為0。新山社區(qū)征遷補(bǔ)償總體情況是：平均每戶家庭獲得7萬(wàn)元的征地補(bǔ)償，安置房需要村民自己購(gòu)買(價(jià)格為350元/m2)，每戶需要出資10萬(wàn)元購(gòu)房，村民所得補(bǔ)償款不足以承擔(dān)房屋購(gòu)買及裝修費(fèi)用，剩余費(fèi)用需要個(gè)人自理或者借款解決。在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，村民即使有創(chuàng)業(yè)意愿，也沒有創(chuàng)業(yè)資本。

3解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的政策建議

3.1優(yōu)化政績(jī)考核體系，以考核為指揮棒，構(gòu)建各責(zé)任主體切實(shí)履責(zé)的動(dòng)力機(jī)制失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題，政府需要切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。現(xiàn)階段，地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度主要考核的是地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的政績(jī)，是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的單一指標(biāo)，地方政府之間相互競(jìng)爭(zhēng)、相互攀比現(xiàn)象嚴(yán)重，為更好發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，在地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)中勝出，壓低土地租賃價(jià)格成為更有利的選擇，所以各級(jí)地方政府往往會(huì)采取極低的價(jià)格向農(nóng)民征地，導(dǎo)致農(nóng)民最終承擔(dān)了地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的成本，利益受到損害[3]。在實(shí)際的征地過(guò)程中，地方政府往往更重視短期內(nèi)完成征地目標(biāo)而忽視被征地農(nóng)民的就業(yè)安置，致使一些安置政策流于形式。該現(xiàn)狀的改變，需要優(yōu)化政績(jī)考核體系，以考核為指揮棒，構(gòu)建各責(zé)任主體切實(shí)履責(zé)的動(dòng)力機(jī)制。突出失地農(nóng)民就業(yè)在考核體系中的地位，可以將失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題作為單一的指標(biāo)在考核體系中予以凸顯，并且加大權(quán)重，引導(dǎo)各級(jí)政府和相關(guān)部門重視并做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作。實(shí)施嚴(yán)格的目標(biāo)考核、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施，讓促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的相關(guān)舉措落到實(shí)處。羅賓斯認(rèn)為：“盡管計(jì)劃可以制定出來(lái)，組織結(jié)構(gòu)可以調(diào)整的非常有效，員工的積極性也可以調(diào)動(dòng)起來(lái)，但是這仍然不能保證所有的行動(dòng)按計(jì)劃執(zhí)行，不能保證管理者追求的目標(biāo)一定能達(dá)成”[4]。該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了控制對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織既定目標(biāo)的重要性，這也是政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力的關(guān)鍵因素。在有關(guān)失地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)方面諸如技能培訓(xùn)、政策宣講、資金支持等責(zé)任落實(shí)到相關(guān)部門、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之后，更需要在方案實(shí)施的過(guò)程中加大監(jiān)督檢查的力度，實(shí)時(shí)收集各部門履責(zé)情況的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)政策落實(shí)不到位的單位和個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的懲罰措施，從而使目標(biāo)制定—計(jì)劃實(shí)施—監(jiān)督檢查—考核獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)有效銜接。

3.2 提供更加優(yōu)質(zhì)的就業(yè)公共服務(wù)

3.2.1開展就業(yè)培訓(xùn)方面。一方面要加強(qiáng)觀念的引導(dǎo)。我國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)耕文化深遠(yuǎn)影響著人們。雖然當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)互動(dòng)在不斷深入，但農(nóng)民的思想觀念仍然存在著很大程度的保守、安于現(xiàn)狀和自給自足成分。農(nóng)民在土地被征用之后，賴以生產(chǎn)和生存的土地被剝離促使他們必然要回到市場(chǎng)尋找可以結(jié)合的生產(chǎn)要素重新進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，在這個(gè)重新結(jié)合的過(guò)程中，思想觀念的轉(zhuǎn)變非常重要，需要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)思維轉(zhuǎn)向市場(chǎng)交易思維。從這個(gè)角度來(lái)講，就業(yè)培訓(xùn)不僅僅是技能培訓(xùn)，更重要的是對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念、運(yùn)行模式及規(guī)則的宣講，從而引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立正確的市場(chǎng)思維，破除傳統(tǒng)的保守思維和“等、靠、要”思想。另一方面要加強(qiáng)實(shí)踐操作與適應(yīng)市場(chǎng)能力的培養(yǎng)，培訓(xùn)主體多元化。引入個(gè)體工商戶，拓寬培訓(xùn)主體，面向市場(chǎng)、面向?qū)嵺`。可以考慮引入早點(diǎn)業(yè)、零售業(yè)、汽車修理業(yè)等領(lǐng)域的個(gè)體工商戶，按照協(xié)議的方式進(jìn)行一對(duì)一的委托培養(yǎng)，政策則給予一定的財(cái)政、稅收以及金融支持，既滿足了部分失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，也增強(qiáng)了其就業(yè)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.2.2職業(yè)介紹方面。鼓勵(lì)失地農(nóng)民之間相互“幫傳帶”，積極發(fā)揮社會(huì)資本的作用。新組建的新山社區(qū)雖然是按照城市居民小區(qū)的模式進(jìn)行統(tǒng)一安置的，但是在居民的日常生產(chǎn)生活中依然保留著傳統(tǒng)村落的血緣和地緣聯(lián)系。社區(qū)內(nèi)部依然有以前的村民小組和生產(chǎn)大隊(duì)的概念，村民的婚喪嫁娶活動(dòng)也依然按照之前的村民小組或者生產(chǎn)隊(duì)的組織體系進(jìn)行邀約和宴請(qǐng)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)代的新山社區(qū)依然存在。因此，一方面可通過(guò)本地電視媒體等各種途徑進(jìn)行廣泛的宣傳，對(duì)在幫助本社區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)工作中表現(xiàn)突出的村民進(jìn)行表?yè)P(yáng)和典型宣傳，在社區(qū)內(nèi)部形成“我助人，我快樂”的社會(huì)輿論氛圍。另一方面，需要通過(guò)政策性的安排，在制度上對(duì)這種親戚之間、鄰里之間、朋友之間的助人行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓膭?lì)，可以通過(guò)一定量的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，也可以通過(guò)其他諸如在金融、稅收等方面的政策優(yōu)惠體現(xiàn)出來(lái)。

3.2.3招工平臺(tái)方面。更加注重企業(yè)需求與失地農(nóng)民自身需求和現(xiàn)實(shí)情況的匹配，強(qiáng)化針對(duì)性和有效性。被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為當(dāng)?shù)卣M織的春季招聘會(huì)和針對(duì)失地農(nóng)民的專場(chǎng)招聘會(huì)在幫助其順利就業(yè)過(guò)程中的作用甚微，主要原因在于當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門在組織此類招聘活動(dòng)時(shí)，較多從滿足園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需人力資源的角度考慮，而較少考慮失地農(nóng)民文化素質(zhì)不高、年齡偏大的實(shí)際情況。因此，在組織招聘會(huì)之前，應(yīng)該深入調(diào)查本地失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況和自身需求，以失地農(nóng)民為主導(dǎo)，更多地聯(lián)系物業(yè)公司、養(yǎng)老院、環(huán)衛(wèi)公司等技能水平要求低、勞動(dòng)力密集的企業(yè)，使失地農(nóng)民能夠在招聘會(huì)上“有位可選”。

3.3鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)從國(guó)內(nèi)外研究及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)也可以成為解決失地農(nóng)民問(wèn)題的有效途徑之一[5]。加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)文化的宣傳和氛圍的營(yíng)造，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民保守觀念，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情，同時(shí)，給創(chuàng)業(yè)者提供前期的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，以幫助其了解市場(chǎng)行情、熟悉各項(xiàng)創(chuàng)業(yè)支持政策，從而提高創(chuàng)業(yè)的成功率，是目前各地普遍采用的一種做法。可以在現(xiàn)有SYB(Start your business,創(chuàng)辦你的企業(yè))青年創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班的基礎(chǔ)上，拓寬培訓(xùn)對(duì)象的范圍，將失地農(nóng)民納入到創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的范疇，甚至可以在名額劃定方面重點(diǎn)向有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民傾斜，保障失地農(nóng)民有獲取正規(guī)化、專業(yè)化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的途徑。在資金支持方面，各級(jí)政府要加大自主創(chuàng)業(yè)支持力度，并在公共財(cái)政支出框架中將自主創(chuàng)業(yè)支出作為重要支出方向之一[6]。可以通過(guò)建立創(chuàng)業(yè)基金、失地農(nóng)民信用擔(dān)保制度、失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度等多種途徑為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供初始資金。

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Employment Situation and Policies of Landless Peasants under the Background of Urbanization—Based on the Field Research of Xinshan Community in Huaining County

GUO Chun-hua, HONG Dun-long

(Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

AbstractBased on the field investigation of Xinshan Community in Huaining County, several problems were found such as high unemployment, low job stability, uncultured employment concept, and lack of venture capital. Relevant policy suggestions were proposed to help the government to promote the employment of landless peasants, which included constructing the governmental implementing dynamic mechanism, providing better public services of employment, and supporting entrepreneurship. This research aimed to effectively solving the problem of employment of landless peasants.

Key wordsLandless peasants; Employment; Urbanization; Policy

作者簡(jiǎn)介郭春華(1963-)，女，江蘇揚(yáng)中人，副教授，碩士，從事土地行政管理研究。

收稿日期2016-03-07

中圖分類號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)10-283-03