供給側改革劍指“國企病”

戚聿東

國有企業的問題突出表現為國有企業行政化、獨資化、獨治化、獨占化、獨享化、剛性化較為嚴重。國企的“六化”在深層次上阻礙著市場在資源配置決定性作用的發揮。新常態下如何按照供給側改革的思路推進國企改革和產業結構調整？有必要從“去六化”入手，深化國有企業改革，明確深化國有企業改革的重點和鋒芒指向

從1978年中共十一屆三中全會開始，中國改革已經進入了第38個年頭，改革使得國有企業的面貌煥然一新，由過去的普遍虧損走向了普遍盈利甚至厚利，造就了國企崛起的“新國企”現象。從獨立核算的法人角度看，目前全國獨立核算的國有法人企業共計15.5萬戶，其中中央企業5.2萬戶（中央部門企業9988戶，國資委監管企業3.8萬戶，財政部監管企業3614戶），地方國有企業10.4萬戶（其中省級4.2萬戶，地市級1.6萬戶，縣級及以下4.5萬戶）。財政部發布，2015年1-11月，國有企業營業總收入406631.6億元，其中中央企業244227.2億元、地方國有企業162404.4億元；利潤總額20424.7億元，其中中央企業14650.6億元、地方國有企業5774.1億元；截至11月末，資產總額1178576.7億元。據2016年1月召開的中央企業、地方國資委負責人會議，去年中央企業實現增加值同比增長2%，上繳國家財政收入同比增長4.7%。2015年世界500強企業中，中國大陸上榜94家，其中88家為國有企業。從體量和規模上看，國有企業可謂中國經濟發展的“擎天柱”，具有不可替代的地位，發揮著無可比擬的作用。

隨著改革進入“持久攻堅戰”階段，國有企業改革動力明顯不足，阻力顯著增大，國有經濟總體規模偏大，產業范圍偏廣，國有獨資公司居多，公司治理不盡規范，行政壟斷更加嚴重，收入分配不盡合理，高管腐敗較為嚴重。國有企業的問題突出表現為國有企業行政化、獨資化、獨治化、獨占化、獨享化、剛性化較為嚴重。國企的“六化”在深層次上阻礙著市場在資源配置決定性作用的發揮。新常態下如何按照供給側改革的思路推進國企改革和產業結構調整？國企改革和發展的“陣痛之年”如何保質增效？有必要從“去六化”入手深化國有企業改革，明確深化國有企業改革的重點和鋒芒指向。

“去行政化”

《公司法》和《企業法》等相關法律制度已經對國有企業運行作了基本規范，但因為改革不到位，使得改革中途的國有企業出現了泛行政化現象。長期以來，中國國有企業按照政府序列的行政級別，呈現中央企業、省屬企業、市屬企業和縣屬企業四級，中央企業有正部級、副部級、正廳級三個系列。中央企業因為出資人的不同，行政級別上略有差異。以財政部為出資人的中央企業多為正部級企業，如中國鐵路總公司、中國投資有限公司等。國務院國資委履行出資人職責的中央企業多為副部級和正廳級。由于國有企業基本為多法人聯合體的企業集團，企業集團分為母公司、子公司、孫公司等層級，正式的企業行政級別只是針對母公司或集團公司而言，企業集團內部依據層級地位套用相應的行政級別。國有企業行政級別化，意味著企業家自然就享有行政級別。按照干部任命權限，國有企業集團母公司層面的正職領導人，包括黨委書記、董事長、總經理，一般由上級黨委任命，組織部負責考核。副職高管一般由所屬政府部門任命并負責考核。

國有企業泛行政化，引發了多種不可思議的現象。首先，國有企業家比起民營企業家多了一個“出口選項”，即國有企業家較為廣泛地存在“商而優則仕”現象，而民營企業家則不可能有這種“政治地位”。也就是說，國有企業在體制上相當于“二政府”，國有企業家相當于“準官員”。國有企業家不僅“商而優則仕”，政府官員也可以“仕而優則商”。

而且很多情況下，國有企業成為政府官員晉升機制中的“中轉站”，或為即將退休的政府官員安排的理想“歸宿點”，國外對這種現象諷稱為“旋轉門”（Revolving door）現象。

其次，國有企業泛行政化，使得企業間“高管對調”現象成為常態。在正常的市場經濟中，企業競爭對手之間，高管之間是不可能“對調”或“互換”的，但在國有企業體系中，這種“對調”或“互換”現象卻成為家常便飯，比比皆是。特別是在壟斷行業國企中，當競爭對手為爭奪市場份額而打得不可開交時，突然一紙調令，雙方或多方之間的高管來了個“對調”。在反壟斷法中，這種“對調”無異于“人事合謀”，但在行政化的國有企業中，黨委、政府或國資委“老板”有權決定國有企業家的“人事安排”，國有企業家也只能無奈地必須服從行政命令。在電信、石油、航空、冶金、電子等諸多行業都曾出現過同行不同企業之間的大面積“高管對調”現象。

第三，國有企業泛行政化，必然造成資源配置的行政化。國有企業在土地占有、財政投資與補貼、貸款、資源占有、公司上市、利潤分配等方面都享有無可比擬的“政策偏飯”，使得國有企業與非國有企業之間地位不對等，實力不相稱，競爭不公平，績效不可比。2014年世界500強企業中，中國大陸榜單94家企業中的84家為國企，只有10家為民企。2014年中國民營企業500強凈利潤合計4977億元，不及中移動、中石油、國家電網、中石化、中海油、神華六家央企的凈利潤總和，甚至很多年份不如中移動和中石油兩家央企的凈利潤合計。

1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，就已明確提出，深化國有企業人事制度改革，“對企業及企業領導人不再確定行政級別”。2000年，原國家經貿委發布了《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理基本規范（試行）》，明確規定，企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關干部的行政級別確定企業經營管理者的待遇，實行適應現代企業制度要求的企業經營管理者管理辦法。遺憾的是，這些重要制度性規定在現實中沒有得到執行。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了國有企業要“建立職業經理人制度”，“國有企業要合理增加市場化選聘比例”，意在取消國有企業及其高管的行政級別。“尚方寶劍”在手，制度依據十分明確，今后只是執行和落實的問題。在這方面需要深入貫徹《公司法》，注重完善國有企業領導人產生機制。政府需要按照《公司法》以及《公司章程》規定的法定程序行使委托者的職權，不可越過股東大會、董事會、監事會等直接任命國有企業的領導人。上級黨委只能直接任命公司的黨委書記，至于黨委書記作為高管能否當選董事、進而兼任董事長，應該完全按照法定程序進行。當股東大會作為公司的最高權力機構否決了黨委書記的董事資格后，或者當董事會否決了黨委書記兼任董事長的選舉，上級黨委應該充分尊重公司股東大會和董事會的合法選擇。鑒于現實中的股東大會往往“程序重于內容”且“形式重于實質”，所以需要特別加強董事會對選聘職業經理人及其薪酬事項的決定性作用，使得董事會成為公司與政府的有效“隔離帶”。

“去獨資化”

目前，國務院國資委所屬的106家中央企業中，只有中國聯合網絡通信集團有限公司、中國南方電網有限責任公司、上海貝爾股份有限公司、中國廣核集團有限公司、華僑城集團公司等五家企業為母公司股權多元化形式，其余均為國有獨資。財政部、行業主管部門等監管的中央企業以及省屬企業也大都如此。如北京市屬國有企業41家，母公司或集團公司層面全部為獨資公司。我們的實證分析表明，在獨資企業、合作合伙企業、有限責任公司、股份有限公司中，股份有限公司的整體績效最好；國有企業、集體企業、私營獨資企業、港澳臺獨資經營企業、外資企業五個具體形式的獨資企業中，國有企業的整體績效最低；國有獨資公司和其他有限責任公司比較的結果是，國有獨資公司整體績效最低；國有企業、國有獨資公司和國有控股公司中，國有控股公司整體績效最好；而國有控股公司中，國有相對控股公司的整體財務績效好于國有絕對控股公司。可見，國有獨資公司是在各種產權形式、各種產權程度上選擇了兩種最低效率的產權組合。

鑒于中央企業以及省級以下各級政府國資委直屬的國有企業絕大多數為國有獨資公司，特別是我國壟斷行業中的企業幾乎都是國有企業，而且幾乎是清一色的國有獨資公司。因此，有必要重塑國有企業的產權模式，按照國際經驗和績效導向，在國有企業母公司層面實現投資主體多元化，建立混合所有制。中國正在進行混合所有制試點，但基本上是拿出某個子公司或某塊業務進行混合所有制試點，沒有觸及母公司層面，這是時下混合所有制改革的一大軟肋。因此，混合所有制改革一定要著眼于國有企業母公司而非子公司層面、著眼于主營業務而非輔業副業，著眼于壟斷環節而非競爭環節，為整體改制和整體上市打下堅實的產權基礎。將現有母公司（集團公司）的國有獨資公司先改制為國家絕對控股公司（國家持股50%以上），再逐步改制為國家相對控股公司。國有相對控股公司作為混合所有制的實現形式，不意味著國有制性質的根本改變，僅僅意味著國有制實現形式的轉變，而且轉變后有助于增強國有經濟控制力和提高國有經濟運行效率。

“去獨治化”

國有獨資公司由于單一的產權關系，導致了政府主導的獨家單邊治理結構，即所謂的“一股獨大”決定了“一股獨霸”。而這種帶有政府行政色彩的企業，使得企業的法人治理結構也必定是不可能規范的。

政府部門不僅直接向這類企業派董事、董事長，還要派總經理、副總經理，搞亂了公司內部的權責關系。有的企業董事長、總經理一人兼，董事會不能有效監督經理，在避免企業“領導班子”內部矛盾的同時失去了制衡；有的董事會對集體決策、個人負責的議事規則不以為然，重大問題還是個人說了算。民主科學的決策機制沒有形成，各位董事對股東的信托責任沒有落實。有的國有獨資企業甚至只有董事長而沒有董事會。另外，國務院國資委所屬中央企業中，有53家中央企業的正職領導（包括黨委書記、董事長、總經理）由中共中央任命、由中央組織部負責考核；副職領導則由國務院或國資委直接任命，中央企業高管中很大一部分就是直接由副部長、司長等直接轉化而來。這類企業領導人更多的是對黨委和政府負責，而不是對市場和企業負責，導致企業行為更多地帶有“官商”特征。諸如此類的不規范運作現象，可以說是不一而足。

即便是國有控股的上市公司，公司股東大會的股東數量和構成，幾乎與董事會高度重合，上市公司董事會與其母公司的董事會人員高度重合。2005年以后，國務院國資委進行國有獨資公司董事會試點建設，即在母公司層面建立董事會。截至2015年12月，已有85家央企母公司實現了董事會制度。監督層面，沿用1998年以來的國有企業稽察特派員制度，目前已經演變為國有大型企業監事會制度（即外派監事會）。外派監事會制度在中國現階段具有特殊的意義，是中國特色公司治理結構的重要體現。長期看，外派監事會要逐步退出，但中短期看，由于其在很多方面的不可替代性進而需要加強。外派監事會的設立與企業內設監事會并不矛盾，外派監事會是對中央企業內部整體的監督，包括公司黨委、董事會、經理層、內設監事會等機構的監督，是“監督‘監督者’”的體現。盡管如此，國有企業高管腐敗現象日益嚴重，2012年12月-2015年12月，國企“落馬”高管達171人，其中正職領導有41人，如華潤集團董事長宋林、中國鋁業公司總經理孫兆學、中國南航集團公司總經理司獻民、東風汽車公司總經理朱福壽、武漢鋼鐵集團公司董事長鄧崎琳、中國石油化工集團公司總經理王天普、中國石油天然氣集團公司總經理廖永遠、中國第一汽車集團公司董事長徐建一、中國電信集團公司董事長常小兵等。171名落馬國企高管中，僅石油、電力、水力領域就有47名，占27%，成為“系統性腐敗”。隨著反腐的持續深入，將會有更多的國企高管“浮出水面”。痛定思痛，更應該反思國企高管腐敗的制度成因，從深層次上拯救國有企業的“治理失效”。南開大學研發的中國上市公司治理指數表明，民營控股上市公司的治理指數已多年高于國有控股上市公司，這為大力發展混合所有制經濟提供了實證基礎。國有企業改制為混合所有制，有助于建立多元化民主化的公司治理結構好機制，有助于能夠提高治理效率，獲得治理紅利。

“去壟斷化”

1998年以來，中國政府對電信、民航、石油、電力等傳統壟斷行業實行了分拆式改革。通過橫向分拆和縱向分拆，初步形成了有效競爭的市場格局。但總體上看，壟斷依舊。目前，中國壟斷行業營業收入占GDP的40%左右。從績效上看，近些年壟斷行業一直在增長，但類似聯合國所說的“五無”式增長（無就業的增長、無未來的增長、無聲的增長、無情的增長、無根的增長）。一句話，壟斷行業的發展屬于不公正的發展。

2002年和2007年中共十六大和十七大報告中，都提出了“深化壟斷行業改革，引入市場競爭機制”的改革任務，遺憾的是改革進展甚微。2003年以來，在國有經濟戰略性調整的目標下，國務院國資委加快了對中央企業實施戰略性重組的步伐，央企已由2003年的196家重組為106家（截止到2015年底），今后幾年有可能加快調整步伐，把央企數量縮減到30-50家。與此同時，地方國有企業的重組也極為頻繁，迅速造就了一批“巨無霸”企業，如廣州市屬130家國企擬變成40家。國有企業規模本來都很大，并購重組造成產業集中度的進一步提高，對市場競爭具有一定程度的破壞性。更有甚者，從行業的技術經濟特征看，不具備任何自然壟斷屬性的制造業，在我國也被塑造為“自然壟斷”行業。如中國機車車輛制造業，既不具備顯著的規模經濟和范圍經濟，也不具備網絡經濟和密度經濟特征，沒有自然壟斷的任何屬性，但中國機車車輛業一直實行中國北方機車車輛工業集團公司和中國南車集團公司的“雙寡頭”壟斷體制，是典型的處于競爭性行業領域但卻采取了行政壟斷體制的壟斷行業。即便這樣，仍嫌集中度不足，2015年8月中國南車和中國北車再次被合并為“中國中車”，成為該產業領域的獨一無二的巨型壟斷商。另外，在石油、電信、航空、電力、軍工等行業，央企高管之間的“人事對調”行為頻繁發生，這在國外相當于一種更深層面的“串謀機制”，對競爭具有明顯的限制作用。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出了“進一步破除各種形式的行政壟斷”的任務。對自然壟斷行業，《決定》提出了網運分開、分開競爭性業務的改革思路。“網運分開”對縮小壟斷半徑、擴大資源配置市場化有一定的積極促進作用。鑒于石油、民航、電力、電信、煤炭、金融等行業在“分業經營”改革后最終都走向了“混業經營”，壟斷行業的競爭化改造，在運營模式上也可以采取“網運一體”的綜合運營商模式，但需保證每個行業至少有10家以上的綜合運營商，才算得上有效競爭。實踐證明，從專業運營商走向綜合運營商的競爭模式，有助于避免人為分拆所帶來的改革震蕩和陣痛，也可保留產業必要的規模經濟、范圍經濟、關聯經濟和密度經濟效應。

“去獨享化”

國有企業的本質是全民所有制，國有企業的發展理應“興業惠民”。改革開放以來，我國國企分紅先后經歷了“統收統支”、“利潤分成制”、“稅養國家，利活企業”等政策，1994年以來，中國國有企業都開始不再向政府分紅。2007年發布的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》結束了國有企業13年不上繳利潤的制度，2007年12月，國務院國資委和財政部頒發了《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，開始在中央企業范圍內試行國有資本經營預算，國有獨資企業應交利潤的比例按照不同行業分三類執行，繳交比例為5%-10%。2011年起，在擴大紅利提交主體范圍的同時，又將提交比例提高到了5%-15%。2013年開始，國企利潤上繳比例將最高提高至30%。但從實際情況看，國企向政府的分紅基本上返回給了企業。2012年以來，國企上繳利潤中的90%又返還給了國企。在北京市，2012年市屬國企上繳利潤26.4億元，但這些錢基本都如數返還給了企業。因此，深化國有企業改革，必須逐步消除國有企業收益的內部人獨享化現象。國有企業上繳的利潤除了繼續用于國有經濟戰略發展和技術進步外，應該規定每年將一定比例的上繳利潤充實到養老金、社保基金賬戶中，使廣大公眾真正享受國企發展的“紅利”。

國有企業不僅要在利潤上“去獨享化”，還要解決國有企業內部收入差距過大問題。2013年央企控股的上市公司中，總經理人均薪酬為77.3萬元，高出A股上市公司高管平均薪酬40%。按照國際慣例并參照上市公司實踐，現階段中國國企高管平均薪酬與社會平均工資的倍數應該不高于12倍，中央企業高管平均薪酬與職工平均工資的倍數應該在7-8倍之間。2013年中央企業在職職工的平均工資為8萬元左右，據此測算出央企高管平均薪酬應為56-64萬元。實際上2013年度央企負責人薪酬平均為86萬元，因此央企高管的適度降薪是應該的，總體平均下降30%是應該接受的。通過國有企業收入分配制度改革，為逐步消解社會范圍內的收入差距過大、逐步形成十八屆三中全會提出的兩頭小中間大的“橄欖型分配格局”做出貢獻。

“去剛性化”

長期以來，國有企業基本上呈現“剛性化”狀態，表現為企業只生不死，員工只進不出，高管只上不下。為此，從深化國有企業改革的任務出發，必須實現國有企業從“剛性化”向“柔性化”轉變，徹底實現“三能”。事實上，90%國有企業的主營業務都屬于競爭性行業，按照國有企業的功能定位，屬于明顯“越位”。而長期虧損、資不抵債的國有企業，在政府軟預算約束下，依然靠政府的不斷注資、財政補貼和銀行貸款而“茍延殘喘”。因此，在國有企業的生存狀態上，長期虧損、資不抵債的國有企業，不能一味地依靠現有優勢國企進行合并重組的辦法，而應該按照《破產法》進行清算和退出，真正做到“能生能死”。對于競爭性行業中的廣大國有企業，各級政府應該按照“只做減法不做加法”的原則，逐步退出。

在高級管理者層面，應該按照十八屆三中全會《決定》文件提出的“建立職業經理人制度”的要求，逐年增加市場化選聘比例。競聘上崗要體現公開、平等、競爭、擇優的原則，按照崗位要求和業績導向，逐步解決企業高管的來源單一和剛性升遷機制問題，從“無過便是功”走向“無功便是過”，實現高管“能上能下”的動態柔性機制。長期以來，我國中央企業“董監高”隊伍來源單一，特別是企業“一把手”的產生只有行政任命一條路徑，這樣一種“相馬”機制，由于“伯樂”的局限性往往難以產生真正的“千里馬”。因此，中央企業需要變“相馬”機制為“賽馬”機制，敞開門路，廣納人才，在總結企業高管副職公開招聘經驗的基礎上，實行企業高管一把手公開招聘，要特別注意招聘對世界五百強中的外國企業高管和中國五百強中的民營企業高管開放，形成中央企業“董監高”隊伍的職業化和多源化。

在員工層面，應該實現“能進能出”。應該打破員工就業的“終身制”和“世襲制”，建立擇優錄取的選人機制，通過公開招聘等形式，向企業內外的人員公開宣布崗位空缺、報名條件和招聘計劃，提供一個公平競爭的機會，擇優錄用合格的人員擔任該崗位。不得設置與崗位要求無關的報考資格條件和歧視性條件要求，杜絕量身定制的“蘿卜招聘”。同時基于績效考評結果，對于冗員、不勝任者要進行淘汰。按照《勞動合同法》將勞動用工制度改革向前推進，建立真正適應市場競爭要求的勞動合同制，規范勞資雙方的權益。對于經考評認定績效差者，在給予培訓和換崗機會后，仍然不能勝任工作，則要依照勞動合同約定和法律規定予以降職直至辭退。