教育管辦評分離的時代價值與改革路向

史華楠（揚州大學，江蘇揚州225002）

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教育管辦評分離的時代價值與改革路向

史華楠
（揚州大學，江蘇揚州225002）

摘要：從教育大國邁向教育強國的過程中，我國的教育在管理、辦學、評價方面的權限關系及運行狀態呈現出新的特點，急需從理論、實踐和路線上聚焦問題求索答案。推進教育管辦評分離是重啟教育改革議程的時代訴求，是深化教育領域綜合改革的核心命題，是構建現代教育治理體系的必然選擇。教育管辦評分離改革路向，需要著力解決好頂層設計、簡政放權、社會參與、督評對接、購買服務、政府統籌、政策銜接、互動共治等八大問題。

關鍵詞：教育體制改革；管辦評分離

黨的十八屆三中全會之后，“教育管辦評分離”概念進入了公眾視野，成為當下社會關注較多的重要話題。從教育大國邁向教育強國的征程中，教育在管理、辦學、評價方面的權責關系及運行狀態呈現出新的特點。在深化教育領域綜合改革的背景下，教育管辦評分離面臨著各種訴求和挑戰，急需從理論、實踐和路線上聚焦問題求索答案。

一、管辦評分離的時代視角

1.五位一體戰略布局提升教育發展目標

黨的十七大從全面建設小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略高度，提出了“優先發展教育、建設人力資源強國”的重大任務，強調把教育列為以改善民生為重點的社會建設之首，并且將“教育強國”作為新的歷史階段治國興邦的重大戰略。黨的十八大明確提出全面建成小康社會目標的新要求，對推進經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設做出一系列重大戰略部署。在“五位一體”的戰略布局中，社會建設處于基礎地位，而居于社會建設首要位置的教育發展目標則是“努力辦好人民滿意的教育”。充分體現了黨和國家優先發展教育的決心和意志，同時也使教育強國成為了實現國家發展戰略和中國夢的力量源泉。

實施優先發展教育的戰略，實現由教育大國向教育強國轉變的目標，絕非一日之功，需要應對來自制度、政策、觀念和心理等各個層面的挑戰。在經濟社會發展中進一步調整教育戰略布局，轉變教育發展方式，不斷深化教育思想、教育內容、人才培養模式的改革，進一步消除制約教育發展和創新的體制性、機制性障礙，成為教育界共同的呼喚和期盼?；厮?0世紀70年代至今，國家教育事業取得的巨大進步和發展，均得益于教育強國戰略的實施。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》，開啟了我國教育改革發展的新時代；1995年國家制定的《中國教育改革和發展綱要》，指引著我國教育體制的深化改革和各類教育的全面發展；2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》），生動描繪了教育強國戰略新的藍圖，“科教興國戰略”和“人才強國戰略”再一次被高高舉起；黨的十八大進一步將教育強國作為“五位一體”戰略布局中的重要內容，從而明確了我國教育發展目標，也成為當下深化教育綜合改革、推進教育管辦評分離的動因之一。

2.管辦評分離構成教育發展動力基礎

長期以來我國實行的“管辦不分”事業體制，成為教育管理體制上的一個頑癥?！肮苻k不分”的形成原因，一是政事關系的復雜性；二是計劃體制下形成且至今影響深遠的國家包辦公益事業體制。[1]自2010年以來，“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平”，“明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”，成為教育體制改革的重點和動力。與此同時，國家以綜合改革方式對各類教育體制機制改革進行了部署，由教育部確定北京、上海、安徽、廣東、云南、新疆和深圳作為重點領域綜合改革和省級政府教育統籌綜合改革的試點地區，探索建立政府、學校、社會之間的新型關系，力圖形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的教育治理新格局。經過最近幾年的試點探索，各地教育管辦評分離改革取得一些進展，但存在的問題和障礙依然很多。據我們考察，其中最明顯的不足，就是一些地方的政府教育職能轉變不到位，教育體制改革方案不夠細化，“管辦分離”的措施思路不清晰，引入社會力量參與教育評價的步履艱難，以“社會評”為重點構建教育多元評價體系始終是薄弱環節，各級學校辦學治校上的行政思維積重難返。正因為以上問題的存在，黨的十八大提出“深化教育領域綜合改革”的總體要求，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了教育改革的攻堅方向和重點舉措，同時將深化教育綜合改革的目標確定為構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的良性治理結構。黨和國家將“深入推進管辦評分離”作為教育領域綜合改革的首要任務，充分體現了管辦評分離在國家教育強國戰略中的基礎地位?！吧钊胪七M管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”，成為教育領域貫徹落實《決定》精神和《教育規劃綱要》所面臨的艱巨任務。

3.建立現代治理體系，引領教育發展方向

“管辦評分離”是一個發展的概念，之前各種文獻中只有“管辦分離”的提法。管辦分離作為我國特有的用法，起源于上世紀90年代工商行政部門與其所辦市場的“管辦分離改革”，其后延伸到出版、衛生、體育、教育等事業領域?！督逃巹澗V要》頒布后，“管辦評分離”成為一種固定表述。所謂“教育管辦評分離”，就是在現代法治精神與國家法律框架下，政府、學校和社會尊重各自的主體地位，恪守各自的權責邊界，在政府轉變職能、學校自主辦學的同時，引入和培育教育服務市場，引導社會力量有序參與教育監督和評價，形成政府管教育、學校辦教育、社會評教育的良性治理結構，構建上下銜接、左右協調、各方聯動的教育管理體制機制。僅2014年，國家接連推出三項重要舉措：一是教育部取消“國家重點學科行政審批”，開展了重點學科評審改革試水；二是國務院督導委員會頒布《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》；三是國務院頒布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》。這三件事，社會關注度較高，現實意義重大，標志著實質推進教育管辦評分離改革已經邁出了重要步伐。

二、管辦評分離的價值分析

1.管辦評分離是重啟教育改革議程的時代訴求

以2012年底著名經濟學家吳敬璉發表《重啟改革議程》為標志，我國經濟學界響起了重啟改革的呼聲和討論。[2]受經濟學界重啟經濟改革議程的影響，教育學界的有關專家也紛紛發表文章，主張要“回首教育改革的歷程，反思已然取得的成就和依然存在的問題，瞻望教育的未來發展”。[3]從此，“重啟教育改革議程”和“重啟經濟改革議程”一道，構成了我國重啟改革重大布局中的“姊妹篇”。重啟教育改革議程作為一種時代的要求與呼喚，其動因主要來源于兩個方面：一是人們對我國教育改革發展中依然存在的嚴重問題及面臨嚴峻挑戰表示嚴重關切；二是人們在對我國30年教育改革歷程進行深刻反思后存在新的感知和認識。但不管何種動因，“重啟論”的共同目的則是排解教育改革的制度因素與心理障礙，深入推進管辦評分離，建設現代學校制度，辦好讓全國人民滿意的“中國教育”。近年來，我國教育強國戰略雖然成就斐然，但教育改革發展還面臨著諸多困境和挑戰，教育領域“管理方式落后、管理能力落后”，“政府、學校、社會之間的關系沒有理順，政府缺位、越位、錯位的現象時有發生”。梳理和分析我國教育領域出現的各種問題，其實都與政府、學校、社會、教育者、受教育者的權責界定不清晰有關，其中既有常態的，也有非常態的，情況比較復雜，特別是有一些關鍵的問題在30余年的改革中一直未得到有效解決或根治。李克強總理強調指出：“無論是推進教育公平，還是促進科技與經濟社會深度融合，關鍵還得靠改革”。教育問題研究專家熊丙奇先生也認為：“教育改革是教育公平最大的紅利”。[4]從這個意義上說，管辦評分離是事關教育公平的重大改革，必須適應國家治理方式轉型和建設服務型政府的需要，回應重啟教育改革的新訴求，解決推進教育公平面臨的新問題。

2.管辦評分離是深化教育領域綜合改革的核心命題

教育管辦評分離的實質就是將管理、辦學和評價三個主體分開，構建現代教育治理結構，重在解決教育權力關系調整問題，重新規劃和處理教育的主導權、決策權、管理權、監督權和評價權之間的關系，變革政府對教育的“大一統”格局。毫無疑問，教育管辦評分離是“推進國家治理體系和治理能力的現代化”的改革總目標在教育綜合改革領域中的深刻反映。長期以來，在社會事業發展方面，政府主管部門既管又辦、管辦不分的體制弊端很多，尤其對社會公益性突出的教育服務影響更大。2005年以來，我國部分地區著力深化行政事業單位體制改革和完善公共服務體系，在教育領域推行了“政事分開”、“管辦分離”的改革探索，受到社會各界關注?！肮苻k分離”最關鍵的是要解決好“誰管、誰辦，怎么管、怎么辦”的問題。根據教育事業舉辦主體、舉辦方式的不同，出現了三種模式：一是“政府管、機構辦”；二是“政府管、社會辦”；三是“政府管、單位辦”。[5]但這三種模式依然存在著“職能有交叉、上下不貫通”等問題，同時出現了政府管理、學校辦學、社會監督等系統功能的嚴重分化。這樣的改革僅關注于“管辦”兩者的關系，而將“評”的問題擱置一邊，顯然是一種不完整的改革。當下推進的教育管辦評分離，顯然不同于過去行政事業單位的體制改革，它是根據教育強國戰略的要求，結合深化教育領域綜合改革的特殊性，通過政府簡政放權和行政方式變革，引入社會評價機制，從而打造我國教育管理的“升級版”和教育治理的“現代版”。從這個意義上說，管辦評分離是深化教育領域綜合改革的核心命題，也是構建政府、學校、社會新型關系的基礎性、關鍵性措施，而能否實現管辦評分離，在某種程度上決定著我國新一輪教育體制改革的成敗。

3.管辦評分離是構建現代教育治理體系的必然選擇

加快推進教育治理體系和治理能力現代化，是我國教育改革面臨的時代命題和歷史任務，但教育治理現代化絕非是學校去行政化、辦學相對獨立化、精簡管理機構等那么簡單，而將管理主體和辦學主體分開，向社會第三方購買教育服務，動員社會力量參與教育的評價檢測，則是構建國家教育治理體系的重要標志。因此，推進教育管辦評分離改革，從教育管理走向教育治理，從威權管理走向分權治理，應是現代教育管理制度建設的必然選擇，也是構建現代教育治理體系的制度保障。

三、管辦評分離的改革路向

推進教育管辦評分離改革，目前面臨著許多問題。這些問題，有的是教育自身發展出現的深層次問題，有的是深化教育改革衍生的新問題。研究和破解這些問題，則是深化教育綜合改革、推進管辦評分離的基本路向。

1.教育治理的頂層設計

管辦評分離改革是一項綜合復雜的系統工程，只有用整體性、協同性的思維去審視教育發展規律和面臨的各種問題，才能找出管辦評分離的突破口。有學者認為應“從國家戰略高度來謀劃教育改革”，“從教育的管理部門、教育基本制度、教育機構的管理制度三個層面進行改革”。[6]其實，推進管辦評分離改革的頂層設計，重點應放在制度規劃、制度創新和制度供給上，而教育行政體制改革尤其應成為教育體制改革的關鍵。一是政府要“革自己的命”，通過簡政放權和制度分權，增強政府對教育的服務性職能。二是正確處理好政府、學校和社會三個主體的關系定位，即政府職能應從“全能管控”轉變為“行業監管”，學校辦學應從“被動式管理”走向“自主式治理”，社會評價應從“無所作為”過渡到“有序參與”。三是教育改革應走委托管理、購買服務等市場化道路。因此，教育管辦評分離的頂層設計，需要選擇一條法治精神、行政方式和市場法則三者結合的綜合改革之路。

2.教育職能的簡政放權

教育管辦評分離改革的核心是“管辦分離”，而關鍵是加快政府職能轉變和簡政放權，包括政府職能內容的轉變、政府行政方式的轉變、政府機構的調整改革。在政府教育職能定位上，理想而有效的職能應該是“掌舵”而不是“劃槳”。按照現代治理理論，政府職能定位需要考慮兩個基本關系：一是政府與市場的關系，二是政府與社會的關系。在政府與市場的關系方面，政府職能應定位于讓市場體系充分發育并發揮資源配置的主要作用；在政府與社會的關系方面，政府職能應定位于提供公共產品，保障社會公平，作用方式主要是社會管理和公共服務。[7]從1958年我國教育體制第一次權力分配改革到1995年《教育法》對教育行政權力的重新劃分，均未能在中央和地方之間實行合理的科學的職權劃分，不用說再對政府、學校和社會三個主體進行具體權力劃分了。管辦評分離改革的基礎和前提是體制上的分權、管理上的放權以及政府教育職能的轉變，也就是說政府要將辦學自主權交給學校，將學校辦學和教育質量的評價權交給社會。當前教育領域簡政放權的重點是加快政府教育職能轉變，合理配置教育行政資源，建立“行業監管”的教育行政制度。這既是深化教育綜合改革的核心議題，也是實現教育管辦評分離的必由之路。

3.教育評價的社會參與

《教育規劃綱要》指出：“建立科學、多樣的評價標準。開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動”。這是教育評價制度改革的總要求和總抓手。長期以來，我國教育評價的行政力量過于強勢，社會中介機構的生長空間有限，事關教育中介評價的權威性、科學性、公正性的爭議和質疑從未中斷過。黨的十八屆三中全會以來，地方政府以轉變職能、簡政放權和完善學校內部治理結構為重點，在“管”和“辦”上做了很多工作，但“評”特別是“社會評”依然勢單力薄。因此，建立健全社會參與教育評價的體系，成為教育評價制度改革的重中之重。管辦評分離所謂的“評”絕不是強化行政評價，相反是在多元評價體系中弱化行政評價、突出社會參與評價。所謂“社會參與評價”，既包括社會“評管”，也包括社會“評辦”。具體來說，“評管”就是評政府，通過社會參與評價，促使各級政府履行好經費投入、規劃布局、均衡發展等職責；“評辦”就是評學校，通過評價學校的辦學行為、保障條件、課程設置、教育質量等實現社會監督辦學的目的。

4.教育市場的服務購買

教育管辦評分離急需建立社會力量參與教育評價監測制度。因此，推進教育評價制度的市場化改革，發揮社會組織在教育公共治理中的作用顯得尤為重要。歐美國家教育改革堅持走市場化道路，其中一條重要經驗，就是重視吸收各種專業組織、社會團體、行業協會、基金會等社會力量參與教育質量保證，尤其是借助第三方組織，以政府購買服務的方式進行教育評價監測。黨的十八屆三中全會要求“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！闭徺I教育服務作為我國教育市場化改革的成果之一，現已成為社會參與教育治理的重要方式。近年來，有關地區政府購買教育服務的實踐，對政府教育職能的轉變、解決教育發展過程中出現的不均衡問題、實現教育公平等均發揮了較好的政策效應。但是，這項制度還處于不斷摸索總結的發展階段，認識上需要進一步提高，理論和實踐還存在一些待解問題。

5.教育監督的督評對接

國家教育督導制度是經長期實踐證明行之有效的教育監督形式，這與管辦評分離改革形成的社會力量的參與評價與監督并不矛盾。相反，在管辦評分離條件下實現國家教育監督制度與教育多元評價制度的“對接”和“交匯”，既有理論必要性，也有現實可能性。從我國教育現實看，把教育評價的責任簡單交給社會或者教育行政部門，這很不現實也幾無可能。只有把政府監督和社會評價兩者相結合，形成互為補充、各有側重的立體評價格局，才能求解教育評價的諸多難題。國家教育督導制度“既包括對學校行為以及權力使用情況的監督，也包括對政府行為和權力使用情況的監督”。[8]從1995年將“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度”寫入《教育法》起，我國逐步建立了督學、督政和檢測三位一體的督導工作體系，這為各級政府履行教育職能創造了條件，也為推進教育管辦評分離拓新了思路。

6.教育利益的政府統籌

我國當前教育管辦評分離改革有著政治、經濟的雙重取向，但無論哪種取向，政府的主導作用是不可或缺的，這是教育體制改革有別于經濟體制改革的根本所在。現代教育的發展與改革既離不開政府的資源投入，也無法擺脫政府的主導和控制，在教育利益調整中政府統籌作用更加明顯。黨的十八屆三中全會明確“擴大省級政府教育統籌權”，這是中央立足教育事業發展全局和教育發展階段性特征做出的重要決策。省級政府介于中央政府和辦學主體之間，能夠解決“大一統”所帶來的區域差異和地方差異衍生的多樣性和復雜性問題，對于資源的整合和調配能夠更加貼近公眾需求，其對教育改革的統籌作用自不待言。省級統籌不是省級集權，而是通過省級政府發揮教育統籌的便利和優勢，實現對市、縣、鎮的局域化管理。在省級統籌下，各級政府主導教育管辦評分離與協同機制建設，應是教育綜合改革向縱深推進的制度保障。

7.教育制度的政策銜接

經驗表明，“教育從管理轉向治理，要求政府深入洞察社會的發展，在社會演進的過程中尋找政策以及政策的切入口”。[9]無疑，教育管辦評分離改革需要政府的政策支持，也需要省、市、縣三級政府在教育職能上步調一致、相互支持，形成上下一體、有機統一、銜接運行的“政策鏈”。地方教育體制改革探索出的一些成果，應轉化為政府的政策與制度，同時通過進一步統一思想和提高認識，因地制宜地制定出臺系統配套的教育政策。當前特別需要強調各級政府制度供給的執行力，確保頂層設計與基層和學校改革實踐的緊密結合，做好省級及以下政府教育職能的重新定位，明確學校管理權限的界定，吸引社會力量廣泛參與教育評價，建立教育管辦評分離的長效機制。

8.教育合作的互動共治

管辦評分離改革既需要頂層設計，更要靠各方力量的共同努力，才能取得實效。從方案設計到具體推動的角度看，管辦評分離改革需要采取統籌規劃、課題帶動、項目推進、行政保障、專家指導、典型引路的策略，構建政府主導改革、制度規范改革、市場參與改革的立體交叉、合作互動的工作推進機制，選擇一條自上而下和自下而上結合的改革路徑，通過協同聯動、整體攻關、綜合推進，最終實現改革的目標。

參考文獻：

[1]趙立波.推進事業單位管辦分離改革[N].學習時報，2012-09-03.

[2]吳敬璉.重啟改革議程[J].讀書，2012，（12）：3-7.

[3]張樂天.對重啟教育改革議程的思考[J].復旦教育論壇，2013，（3）：5-9.

[4]熊丙奇.教育改革是教育公平最大的紅利[EB/OL]. http://learning.sohu.com.搜狐教育，2013-09-24.

[5]李強.社會事業領域“管辦分離”改革的思考[J].中國黨政干部論壇，2009，（3）：37-38.

[6]袁緒程.從國家戰略高度謀劃教育改革[N].社會科學報，2009-08-13.

[7]趙錫斌，查競春.論政府職能的第二次轉變[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2007，（3）：362-369.

[8]蒲蕊.政府與學校關系重建：一種制度分析的視角[J].教育研究，2009，（3）：81-85.

[9]尹后慶.從教育管理走向教育治理——政府轉變管理職責方式的思考[J].上海教育科研，2008，（1）：4-13.（責任編輯石連海）

Reform Routes against the Background of Separating of Educational Management, Operation and Assessment

Shi Huanan

Abstract:In the process of developing education, there have been new trends in the management, operation and evaluation of education, and there are new problems that have to be dealt with in both theory and practice. Separating management, operation and evaluation of education is imperative in the current reform that aims to keep abreast of current world education development and to construct modern mechanisms for education in the three aspects. In the separation, close attention has to be paid to eight issues, namely, government strategy, university autonomy, social participation, coordination between assessment and supervision, government guidance, policy consistence, and collaboration between universities.

Key words:education structural reform; separating management, operation and evaluation

作者簡介：史華楠，男，揚州大學教育科學學院黨委書記，教授，主要從事教育管理、校園文化和高等教育研究。

基金項目：江蘇省社會科學基金項目（14JYB002）

收稿日期：2015-05-16

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）01－0024－06