深化校院兩級管理：經驗與思索

許杰（國家教育行政學院，北京102617）

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深化校院兩級管理：經驗與思索

許杰
（國家教育行政學院，北京102617）

摘要：現代大學制度建設的政策實踐有賴于對其動力結構和啟動機制的認知和建構。學院作為大學最基本的教學和科研主體，深化校院兩級管理、激發基層學術共同體的內部活力是中國現代大學制度建設的動力源泉。五年來各試點學校在深化校院兩級管理方面進行了有益的探索，取得了顯著成效。同時，一些深層問題逐步顯現，亟待總結、提升和反思，以加快中國特色現代大學制度建設進程。

關鍵詞：現代大學制度；校院兩級管理；治理結構

完善中國特色現代大學制度不僅是重要的理論命題，也是我國高等教育改革發展的重大實踐問題。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）明確提出“建設現代大學制度”，并將其作為教育體制改革的重要內容，在國家層面確立的425個教育體制改革試點項目中48個屬于現代大學制度改革試點。過去近五年的探索實踐，試點院校均將“推進校院管理體制改革”作為現代大學制度建設的關鍵點和突破口，旨在優化高校內部治理結構，通過校院兩級分權，實現管理重心下移，以充分發揮學院作為辦學主體的積極性，復歸大學基層學術組織特性，使其按照教育教學規律和人才成長規律辦學。

一、中國現代大學制度建設的動力源泉

第一，深化校院兩級管理是建設中國現代大學制度的有效路徑。隨著《教育規劃綱要》的頒布實施，現代大學制度建設立即成為熱點，同時也為深化校院兩級管理提供了政策空間和制度保障。校院兩級管理是指高校按照一定的目標和原則，整合、優化學校教育教學資源，形成學校和學院兩個管理層級，通過學校分權和管理重心下移，轉變學校部門的管理職能，明確學校和學院的職責和權限，形成學校宏觀決策、部門協調配合、學院實體運行的管理模式。[1]校院兩級管理體制改革是對高校組織、結構、功能、規模變化的不斷調適，是在原有內部管理體制改革基礎上的深化發展。校院兩級管理是一種不同于高校傳統管理方式的新模式，根本目的是解決高校發展的動力機制問題。學校過分集權并保留主要管理職能，勢必讓學校領導及職能部門忙碌于繁雜的日常管理工作，導致本該作為關鍵來抓的戰略規劃、協調、評估與監督、服務等功能被弱化或流于形式。推行校院兩級管理，緣于從高等教育可持續發展的角度審視大學內部管理、發展動力和深層積極性的發揮。它的核心是在明確兩級管理的基礎上，降低管理重心，下放管理權力，調整管理幅度，規范管理行為，建立起學校宏觀調控、學院自主辦學的高效運行機制，促進學科的整合和發展，激發各級組織的辦學活力，切實提高辦學效益和水平。

第二，深化校院兩級管理是建設中國現代大學制度的基點和突破口。現代大學制度涉及政府、社會與高校的關系及學校內部的治理結構，重在規范權力的結構，是政府、市場約束下的學校自我建設過程。相對于大學外部關系，現代大學制度建設中學校內部治理的協調、規范任務更為突出。雖說“建立現代大學制度，基礎是大學，關鍵是政府”，[2]但政府的推動如果不能引發大學自身的改變，現代大學制度建設還是一紙空文，只能僅僅停留在政策層面。外部壓力是促進改革的直接動力，學校自身發展要求是改革得以啟動的內部條件。大學自己必須行動起來，致力于現代大學制度建設中。學院（系）是高校基本辦學單位，是組織教學科研任務的責任主體，是學校活力的體現。學院在學科上代表著大學，在體制上是大學的實體終端，是大學里的一個關鍵層級，肩負著承上啟下的重要管理職能，它既有可能將現行高教管理體制的某些優點在這個層級上或是放大或是縮小，同樣也有可能將管理體制中的各種缺陷弊端在這個層級上或是放大或是縮小。[3]因此，應該將學院作為改革的起點和突破口，以為建立“中國特色現代大學制度”打下基礎，提供自下而上的動力。就此層面而言，深化校院兩級管理，是中國現代大學制度建設的動力源頭。

二、中國特色現代大學制度建設的實踐探索與經驗成效

現代大學制度建設需要放到高等教育體制改革的整體設計中來謀劃推進，需要通過先試先行探索和積累經驗，然后以點帶面逐步鋪開。現代大學制度改革試點工作全面展開以來，試點院校在深化校院兩級管理方面進行了一系列探索實踐，取得了顯著成效，為建設中國特色現代大學制度積累了有益經驗。

1.實踐探索

第一，完善學校治理體系，推動管理部門職能轉變。校院兩級管理體制改革的前提是完善學校治理結構，實現權力與責任在學校各個層面和不同利益群體間的合理配置。五年來，試點院校堅持完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內部管理體制，健全了黨委常委會、校務委員會、學術委員會、教職工代表大會四位一體的治理體系。具體而言，校黨委常委會體現最高決策權；校務委員會體現集中執行權；校學術委員會體現學術的審議、評價、咨詢和監督權；校教職工代表大會體現對關系學校長遠發展及教職工切身利益的重大決策事項形式審議、建議和監督權。在校院分權管理的體制下，學校的管理重心在基層學院，學校層面原有的管理方式隨之發生改變，由原來過多、過細、直接、具體的管理轉變為綜合宏觀管理，職能部門從原來集權管理體制下向學院“發號施令”、進行過程管理轉向主要是為學校決策提供輔助參謀，進行宏觀檢查、評估以及制定政策規劃等。進言之，校院兩級管理體制的保障是轉變校部機關職能，實現管理型機關向服務型機關轉變。一是減少管理和審批權力。浙江大學推進學校機關轉變職能和作風，實行行政審批制度改革，全面梳理校級層面的管理權限、審批事項和服務事項，以減少審批部門、審批事項、審批環節、審批時間為核心內容，對全校109項事項提出了簡政放權的工作要求。二是增強監督、協調和服務功能。中國科技大學堅持管理向服務轉變，主要采取了三大舉措：建立和完善“學生服務中心”和“行政服務中心”；建立服務評價制度，開展行政部門績效考核；制定“三個一”計劃，全力推進服務型機關建設。

第二，明確學院定位，推進權力下移。校院兩級管理體制改革的主要內容是在明晰學院主體性地位的基礎上，以權責的劃分為核心，圍繞人事、財務、資源、事務等主要方面進行分配的改革，其核心是科學劃分校院兩級的責、權邊界，進一步明確院系的辦學主體地位，推動管理重心下移，充分進行授權和放權。對于權力下移的具體范疇，各試點院校略有差異。復旦大學梳理應當下放給院系的資源和權力，通過實施校、院系預決算管理改革，改變現行的以職能部門為主、按“條”分配資金的預決算管理模式，將院系作為預決算執行主體，最大限度增強院系辦學自主權和辦學活力，形成以“微觀激活，宏觀調控”為特征的校、院系兩級管理體制，擴大院系的發展自主權，促使院系成為學校發展的動力源。[4]在校院權力分配上，中國政法大學堅持“三原則”，即學術權力為主、行政權力為輔的原則，公平與績效相結合的經費配置原則，分類、分層指導與責、權、利統一的原則。同時建立制約機制，確保權力運行廉潔高效。[5]

第三，加強頂層設計，完善學院治理結構。按照中國特色現代大學制度，黨委領導下的校長負責制，以及教授治學、民主管理、科學決策、依法治校的總體要求，試點學校對深化校院兩級管理改革設計了黨政聯席會議、教授委員會和教職工代表大會為基本形式，相互協作、緊密配合的學院治理結構。以東華大學為例：首先，學院黨政聯席會議是學院工作的決策機構。東華大學根據新頒布的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》等，制定并出臺了《東華大學學院黨政聯席會議制度實施細則（試行）》，明確了學院黨政聯席會議擬定和決定學院重要事項的職能。其次，將學院教授委員會定位為學院學術事項的審議機構。東華大學制定《試點學院教授委員會暫行辦法》，規范學院教授委員會審定、審議和咨詢事項的職責以及相應的議事規則。最后，將學院一級的教代會定位為學院的民主管理和監督評議機構。[6]上海財經大學在現行制度框架下，借鑒國外高校院系學術管理與行政管理適度分離的思路，從權力制衡和提高效率的目的出發，設計了由行政班子、黨組織、教授委員會、二級教代會構成的既分工明確又相互合作、相互制衡的“四位一體”的院系治理結構模式。[7]

第四，彰顯學術權力，強化學院教授委員會作用。圍繞深化校院二級管理改革，試點學校一致認為，學院是大學功能實現的主體，實現教授治學關鍵在學院，學院教授委員會是教授群體參與學校管理的有效途徑和重要平臺，是完善學校內部治理結構，實現教授治學的制度保障。教授委員會作為院系學科建設、學術管理等有關重大事項的審議、咨詢和決策機構，試點院校對其具體職責表述各不相同。西北農林科技大學規定，教授委員會是學院學術決策機構，其職責細化為三類：一是決策事項，包括審議學院事業發展規劃、學科與人才隊伍建設規劃和年度工作計劃；審議學院學科、專業設置方案以及本科生、研究生培養方案；審議學院科研立項、科研基地建設以及對外學術交流等重要事項；評議學院學科帶頭人和學術骨干，向學校作出推薦意見，評定中級及以下專業技術職務；審查申報高級專業技術職務人員的任職資格和學術水平，向學校高級專業技術職務評審委員會提出推薦建議等10項。二是評議事項，包括審議學院（系）人才引進計劃和師資培養計劃；審議學院（系）資源配置、經費預算及調整方案；審查、評議應聘學院（系）專業技術崗位人員的資歷和學術水平；評議學院（系）學科建設以及教學、科研重點項目執行情況；對涉及學院（系）的學術糾紛和學術失范行為進行評議，并提出處理建議。三是咨詢事項，包括學院（系）內部機構設置和學院（系）重要改革事項等。[8]

2.經驗成效

第一，校院治理結構趨于完善，領導和管理能力得以提升。實行校院兩級管理以來，校院治理結構得以完善，實現了政治權力、行政權力、學術權力與民主權力的均衡、協調發展。黨委常委會、校務委員會、學術委員會、教職工代表大會構成學校層面“四位一體”的治理體系，行政班子、黨組織、教授委員會、二級教代會構成院系層面“四位一體”的治理結構模式。“四位一體”的治理模式進一步理順了校院黨政關系，成為加強領導班子建設的有效手段。學校通過建立科學、規范的議事制度和辦事程序，確保黨委領導下的校長負責制高效運行。校黨委做好抓大事、抓方向、抓制度建設的工作，支持校長依法行使其職權，不替代校行政部門行使行政管理權。校長則自覺維護校黨委在學校工作中的領導地位，重大問題提請黨委討論決定，認真執行黨委的決定，自覺接受黨委的監督，既不越權行事、違規辦事，也不推卸責任。院系以黨政聯席會議為主要會議制度和議事規則，使院系黨政班子能共同貫徹校黨委和校行政的決定，使院系工作開展得更有效率。

第二，學院主體地位逐步確立，自主辦學意識逐漸增強。學院作為學校教學、科研工作的具體組織實施主體，根據學校授權，承擔學校確定的教學、科研任務，接受學校的統一指揮和監督。試點學校二級學院在建立和完善行政權力、學術權力、民主權力相互制衡的治理結構的同時，更加關注治理主體的責任意識和參與學院治理各方的責任意識。學院建立起自主約束和自我激勵相結合的激勵約束機制。在日常工作中相關學院注重發揮全體教師的主體意識，提高他們對學院管理的參與度。同時強調教師的使命感和責任感，強調基本的職業操守，使教師以學院政策和績效導向自主工作、自我激勵。

第三，教授治學得到保障，基層學術組織特性凸顯。教授委員會的建立促進了院系學術生產力的釋放，是教授治學、民主治院的有益嘗試。各試點學校通過學院教授委員會制度建設，完善了學院治理結構，從體制上實現了學術管理權和行政管理權的適當分離，促進了學校決策重心向學院的轉移，規范了學院事務的決策程序，實現了學術權力和行政權力的互相制衡和協調統一，提高了決策的民主性和科學性，保障了基層學術組織健康持續發展，基層學院活力得以激發，極大地推動了學校各項事業的發展。通過實施教授委員會制度，增強了學院建設的規劃性和目的性，打破了不同學科之間的學術壁壘，提高了學科帶頭人的決策能力和對所在學科的領導能力，有利于凝練學科方向，塑造學科發展特色，匯聚學科建設隊伍，構筑學科發展基地，產生高水平建設成果。

第四，民主管理進一步加強，決策科學化程度有效提升。各試點學校在“四位一體”架構下，建立和完善二級教代會，使二級教代會的治理主體地位得到了確立。二級教代會主要履行四個方面的監督和評議職責：一是審議院系行政主要負責人的工作報告、院系年度財務預算（決算）報告以及其他涉及院系發展的重大事宜的報告，提出意見和建議；二是審議通過本單位崗位責任制方案、教職工獎懲辦法等與單位建設和發展以及教職工利益密切相關的規章制度，由行政部門頒布實施；三是審議決定有關教職工的集體福利事項，行政班子根據教代會的決議具體實施；四是對院系行政班子和教授委員會的工作績效進行評議，并對其工作進行監督。這項改革有利于讓教職工享有知情權、參與權、監督權、維護權，有利于推進學院重要決策的科學化和民主化，使學院出臺的政策真正化為教職工的自覺行動，從而增強廣大教職工的民主意識、主人翁意識，調動教職工的積極性，增強凝聚力。

三、中國特色現代大學制度建設的問題聚焦與借鑒啟示

五年來，各試點改革成效顯著，但一些深層次的矛盾和問題凸顯，改革的難度加大、不確定性因素增多，改革中出現的問題需要面對、分析和破解。

1.問題聚焦

第一，校院權責不對等。校院兩級管理中很多學校暴露出管理重心過高，權力仍集中于校級決策層及職能部門的弊端。學院主體性地位被弱化，處于“事權下移，財權、人權和重大事權仍然集中在校級”的狀態。院系的責任和權力不匹配，多數試點院校實質上仍然處于學校權力過于集中的現狀。院系主要有教學、學生管理等事務方面的權力，并承擔相應的責任，而在財務和人事上的權力較小。這種只放事權，不放人、財、物權是難以達到學院制初衷的，學院責大權小，責、權、利未能得到相應統一，辦學積極性大受挫傷。因此，校院模式下管理重心下移如果被誤解為單純把大量的管理工作交給學院做，勢必使各學院忙于應付各職能部門下放的任務，制約院級管理工作效率的提高。

第二，學院層面權力集中化。兩級管理體制中，學院層面的管理決策有行政首長負責制、黨政聯席共同負責制、學術委員會負責制、二級教代會討論決定制等多種形式，且存在交叉使用現象，不同高校在學院層面管理體制各不相同。“權力缺乏相互制衡和民主監督，是我國高校內部管理體制改革中經常一統就死、一放就亂的根本原因之一。”[9]這樣的狀況使得學院層面的管理機制面貌模糊不清，學校層面也沒有形成科學完善的政策制度進行保障，在一定程度上導致學院層面決策分散、管理不夠清晰、效能不高。個別學院系雙肩挑的黨政領導班子成員，壟斷了學校下放的學術權力和學術資源，利用職務之便使其與行政權力耦合在一起，使其異化。

第三，學術共同體碎片化。校院二級管理體制下，學校往往通過進行目標和結果控制以及對過程進行跟蹤監督，通過建立健全對學院工作的考核評價體系，實現對學院工作的有效領導。問責制技術變成了一個既是變革的影響力量同時又是它有可能成為的終止，學術慣例已經受到了挑戰。學者們是在事先描述好的績效分類內使自己成為可被查核的易管理的工人。一種新的文化邏輯統治著學術專業技能，工作在學術領域里的每一個個體都被認識到他們的表現，成果和專業一直都在無協商的原則的審查之下。

2.借鑒啟示

校院兩級管理體制改革不僅涉及校院職能分工，更涉及高校內部不同利益群體之間責、權、利的重新調整與分配，試點項目是一項探索性很強的工作。五年的經驗積累給我們以下借鑒啟示：

第一，深化校院兩級管理，實現管理重心下移，是現代大學制度建設的重點和難點。大學從本質上來說，是一個學術共同體。但是，現代大學學術體系和學科體系非常復雜，不同學科以及處于不同發展階段的學科都有不同需求。原本所有的決策都由學校來做，包括院系發展也是如此。復旦此次改革，就是讓事關學術發展和人才引進以及培養的決策權，從學校下沉到院系，甚至由那些在科研和教學一線的教授來決定，這才符合大學這個“學術共同體”的“本性”。但這并不意味著簡單地把校長以及行政部門的權力分散到學校上千名教授手中，而是將院系變成學術發展的有效決策和組織者，增加院系這個基層學術共同體的活力，最終完全實現由“校辦院”向“院辦校”的轉變，從而使得大學更有活力。就此而言，現代大學制度創新的重點和難點在中間層次，并集中在大學內學院層面的權力機制上。

第二，協調利益平衡機制，整合目標，是完善校院兩級管理的核心。事業的共同體，首先應當是理念、感情的共同體；學術的共同體，也必須是利益的共同體。高校作為一個自組織系統，各機構的目標都與系統的目標一致，才能確保組織目標的實現。因此，在推進校院兩級管理體制改革的過程中，要充分考慮到高校人員群體的特殊性，認識到對于教育組織的管理絕不能單純依靠強權干預與制度控制，在制定政策時要以塑造優秀的組織文化為核心，尊重基層管理人員和一線教師，顧及各方利益，實現人本管理。校級管理人員要克服“官本位”的心態和優越感，在將事務性權利下放到學院時，應主動了解全局和基層的實際情況，實現制度公平，從而健全以權力機制的構造與配置為核心內容與運行機制的高校治理結構，最終完成大學的責任與使命。

第三，建立完善的內部治理結構，實現政治權力、行政權力、學術權力與民主權力的均衡、協調發展，是院系治理的必要條件。建立完善的大學，尤其是二級學院的內部治理結構，實現政治權力、行政權力、學術權力與民主權力的均衡、協調發展是必要條件。上海財經大學的院系“四位一體”治理結構，實質上在院系層面建立了由行政班子、黨組織、教授委員會、二級教代會構成的既分工明確又相互合作、相互制衡的治理機構，明確了各主體的職責。從權力制衡和提高效率的目的出發，設計了由行政班子、黨組織、教授委員會、二級教代會構成的既分工明確又相互合作、相互制衡的“四位一體”的院系治理結構模式，有效地促進了院系管理體制的優化，有力地推動了學校事業的科學發展。

參考文獻：

[1]都光珍.高校校院兩級管理體制改革的對策思考[J].國家教育行政學院學報，2011，（12）：16-20.

[2]鐘秉林，趙應生，洪煜.中國特色現代大學制度建設——目標、特征、內容及推進策略[J].北京師范大學學報（社科版），2011，（4）：5-12.

[3]周川.學院組織及其治理結構[J].中國高等教育評論，2012，（12）：118-126.

[4]復旦大學.完善決策機制健全學術治理[A].孫霄兵.探索完善中國特色現代大學制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 145-152.

[5]中國政法大學.突出重點強化研究全面推進中國特色現代大學制度建設[A].孫霄兵.探索完善中國特色現代大學制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 94-104.

[6]東華大學.深化校內管理綜合改革加快現代大學制度建設[A].孫霄兵.探索完善中國特色現代大學制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 300-311.

[7]上海財經大學.“四位一體”院系治理結構的實踐與思考[A].中國高教學會高教管理研究會. 2013年學術年會論文集[C].長春：東北師范大學出版社，2014. 142-150.

[8]西北農林科技大學.以教授委員會為抓手探索教授治學的有效實現方式[A].孫霄兵.探索完善中國特色現代大學制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 236-244.

[9]項賢明.論學術管理理念與高校內部管理體制改革[J].北京師范大學學報（社會科學版），2004，（6）：5-11.

（責任編輯石連海）

On Improving Management on the Levels of the
University and the College: Experience and Speculations

Xu Jie

Abstract:Policy implementation of the modern university system relies on understanding and construction of the power structure and startup mechanism. As the main constituent of the university, the college is the source of power in deepening reforms in university-college management, in vitalizing the grass-roots academic community and in building the modern university system. In the past five years, the universities that participated in the pilot program to reform the university-college management have made numerous achievements. Meanwhile, some deep level problems have also been found. So, there is the need to review the reform for the purpose of further improvement, and for more contributions to the construction of the modern university system with Chinese characteristics.

Key words:university-college management; modern university system; governance structure

作者簡介：許杰，女，國家教育行政學院教授，教育學博士，主要從事教育政治學、教育政策學研究。

基金項目：國家社科基金2013年度教育學一般課題（BIA130070）

收稿日期：2015-06-19

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）01－0042－06