美國州立大學內部治理結構的哲學分析

馮景波　史萬兵（東北大學，遼寧沈陽110169）

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美國州立大學內部治理結構的哲學分析

馮景波史萬兵
（東北大學，遼寧沈陽110169）

摘要：探究大學的校院兩級權力配置對于改善高校管理以及提高管理效能意義重大。通過運用文獻研究和比較研究方法對美國州立大學校院兩級權力配置進行了研究，在揭示基本概念內涵和闡釋美國州立大學的使命與成就的前提下，重點論述美國州立大學校院兩級權力配置的基本狀況以及美國州立大學校院兩級權力配置的合理向度與價值取向，以期為我國高校內部管理體制改革提供有益的啟示和經驗借鑒。

關鍵詞：美國州立大學；校院權力配置；價值取向

美國是目前世界公認的高等教育強國，有著發達、成熟的大學系統。然而，全美高校中卻沒有一所國家大學，只有州立大學與私立大學之分。美國曾經嘗試建立國家大學，但都歸于失敗。直至今天，除了幾所軍事院校外，聯邦政府基本沒有直接管理的大學。美國州立大學治理結構經歷了一個復雜的歷史演進過程，其對大學治理結構的研究和實踐起步較早，在共同治理的理論與實踐、院校權力配置等方面取得了很多值得我國借鑒的成果。

一、美國州立大學概況

美國州立大學主要指四年制的公立大學和學院，主體是1862年《莫雷爾贈地法》后由州政府資助建立并逐漸確立自己地位的高校，主要經費來源于州財政，接受州政府的直接控制。美國現有州立大學653所，大部分隸屬于美國州立大學學院協會，有限的幾十所公立研究大學隸屬于全國州立大學增地學院協會。今天，美國的公立學院和大學所錄取的學生占大學生總數的75%以上，大約有1100萬在校生。由公立大學授予的學位幾乎占所有本科學位的66%，所有博士學位的75%，全國工程與技術學位的70%。[1]

美國由州政府資助的大學早在1800年之前就已存在，但直到19世紀末，州立大學最終才確立了自己的地位。州立大學歷來堅持為平民子弟服務，基本不設門檻。教學是州立大學的第一要務，州立大學在培養目標上強調培養基礎扎實的實用性人才；專業設置“寬而新”，開設畜牧學、獸醫學、園藝學、機械制造等實用性課程；授課內容追求“寬、精、新”，注重消費者的實際需要和本州的人力需求。州立大學的經費投入50%以上是通過州政府收稅得來的；20%-30%是靠收取學費（本州學生收費少，外州學生收費多），其余靠捐贈或基金會的支持。[2]為納稅人服務，為本州的經濟和社會發展服務，是州立大學的宗旨也是辦學思想。

二、美國州立大學的校院兩級權力配置

校院權力配置是指大學內部權力在學校和學院兩個層級橫向和縱向的權力分配和運行狀態。橫向權力是同一層級上不同組織和崗位所擁有的權力，縱向權力是指不同層級或上下級之間所擁有的和授予的權力。美國高等教育專家克拉克曾言“世界上最發達和先進的高等教育系統之中，美國是最缺乏組織的，這里幾乎演變成自由競爭的市場”。[3]美國州立大學內部管理呈現出多樣化和多元化的特點，但表面的無組織難以掩蓋內在的邏輯，權力配置左右組織的發展和變遷，大學的職能驅使權力的運轉。本文所涉院校兩級層次借鑒約翰·范德格拉夫組織層次分類法的二、三層級。

1.人事權力

美國法律賦予董事會管理大學，是學校最高權力機構。董事會最重要職責是選拔和任命校長。校長空缺時，董事會臨時成立招聘委員會，在全球范圍內物色和考察人選。董事會成員構成和宏觀決策管理的特點使得其把許多權力委托給校長，而自己更多行使監督和法律控制權。校長一般配有多個副校長，分管學術、行政、開發等工作，其中主管教學和科研的副校長或稱教務長是大學的首席學術長官，職位顯赫，他們共同組成“內閣”定期向校長匯報工作。副校長通常由校長決定，接受由教授組成的大學評議會的審核。副校長由董事會批準后一般可以連任，有的學校定期重新選聘，沒有終身任期（終身教授除外）。學院院長普遍是由學校從學院資深教授中選出，有的大學也會面向更廣范圍選拔，由校長任命，很少是選舉產生的。院長對學院幾乎所有的事情擁有一系列明顯的權力和影響，特別是人員的聘任權。各系的系主任經過教師選舉，院長任命產生。教師崗位的聘任都是由系公開、獨立招聘，由院長批準，院長可行使否決權。教師職稱晉升和終身教授評定需要學院教授會經嚴格而復雜的資格審查、公開評估和投票，院長核準和舉薦，報教務長審批，校長認定，董事會批準。可見，校長、院長所代表的行政團隊基本掌控了人事權力。

2.財務權力

近年來，由于州政府財力投入力不從心，比例逐年下降，州立大學不得不積極擴充財源，想方設法向校友、企業等社會力量募捐，以及發揮自身科研與服務優勢籌措經費。經費獲得的復雜和困難使得州立大學對使用變得更加慎重。[4]同時，籌集經費成為大學校長日益重要的責任，甚至有學校成立了以副校長為首的“找錢”團隊，之后由財務副校長為首的專業人員在通盤考慮學校整體運營需要的基礎上建立學校預算。經費的分割是校長權衡利弊、謀劃發展的重要體現，教務長一般會發揮重要影響，不過校長始終保留學校重大開支的決策權。州政府或委托中介機構影響和制約大學的重要杠桿之一就是撬動經費，學校控制學院的主要手段也是財政權。大學不定時要接受州政府的檢查和評估，作為撥款的重要依據。學校內部也要對各學院進行財務審計，及時調整調撥經費。學院的經費預算和重大財務支出都是院長審批，并定期向教授委員會匯報，聽取教授會意見和建議。毋庸置疑，行政力量掌管著“錢袋”，但監管審查的力度也是愈發嚴格。

3.事務權力

州立大學評議會主要由教授組成，是集體性代表學者權益對大學事務發表學術觀點的機構，人數二三百人，有的甚至五六百人。評議會設有執行委員會（一般為7人），在學校層面為校長與教務長提供咨詢。評議會的結論需要得到校長批準方可實施，當雙方意見相左時，提交董事會裁決。教師工會負責處理與教師權利和義務相關的工資、福利、工作量等事宜，就此類事務與校長和董事會談判。而其他日常行政和教學、科研等常規性工作則由專業化的行政人員完成。學院側重于教學、科研和學生工作，其中學術管理是最重要一環，院教授會在教學和科研業務中發揮重要的影響力。學院中存在著一種二元結構，行政官員和教授團體必須在這種二元結構中尋找分工和聯合的權限。比較典型的例子是行政機構控制預算，教學人員監督課程，二者聯合負責學生工作。[5]其他由教師代表和學生骨干組成的改革與評估委員會、課程委員會、晉升委員會等組織也不定期開會聽取院長的報告，提出咨詢建議。課程內容的安排、教學計劃的確定、項目的申報和實施等教學事務一般是系具有主要的發言權，不過學院可以對各系的事務進行全面干涉，并積極地推行共同的標準。教師和管理人員權力的相互交叉和重疊，保證了學院最終決策的科學性與正確性。州立大學日常或常規事務仍然是行政團隊的職責，而在學術管理上是教授所代表的學術權力發揮更大的影響，并且是在學院層級把握得更多，大學“底部沉重”可見一斑。

三、美國州立大學校院兩級權力配置的合理向度與價值取向

人是大學組織的核心要素，財是大學運行與發展的保障，事是大學運轉和管理的重點。總結美國州立大學人、財、事在校院兩級權力的基本配置，提煉其中權力行使的基本規律和價值追求，對于推進我國校院兩級治理改革具有重要的借鑒意義。

1.集權有度，效率與質量得到保證

在美國，校長是學校的權力中心，學校的組織資源基本都在校長的掌控之中。董事會雖被賦予法律上的最高權力，但基本只是作宏觀上的方向把握，更多發揮監督作用；教授的發言權更像是作報告，其具體的拍板和執行仍需依靠以校長為主的行政團隊。正如前芝加哥大學校長赫欽斯所言，大學校長應該是高度緊張的民主社會中負責的執行者，“如果他開始向下沉淪”，就應該遭到解雇。院長作為學院的首腦，在學院實際運行中擁有很大的自主權。與幾十年前相比，今天的院長有更大的能力采取自主行為，而不依賴于上級權威的特別指示。當然，增加的部分更多是貫徹那些滿足大學規劃目標或與大學資源分配規則相一致的活動能力。[6]校長和院長權力的相對集中便于發揮組織整體優勢，“集中力量辦大事”，提高工作的效率。對他們的選拔范圍越來越廣，越來越注重管理的經歷，這使得“人”的質量有所保障。校長、教務長、院長、系主任層層規制、向上負責，構成了美國州立大學行政管理的一條主線，具有明顯的科層等級制特征。

2.分權適當，公平與民主得到提升

州立大學行政職權崗位的遴選都是在規定的權限范圍內公開進行的，必須履行嚴格的程序。董事會、評議會和校長“內閣會”都需要提前公布時間、地點和商討主題，有的會議允許關心或感興趣的校內外人士旁聽，保證權力在陽光下運行。大學內部層級權力分布表明二級學院具備了實質性的辦學權力，教學科研等與基礎工作有關的政策主要在學院里醞釀產生，學院控制力最終得到保證，而它真正需要面對的是來自官僚性的大學行政權力的挑戰。美國大學的大量決策似乎是在大學層面操作的，而實際上是在學院里作出的。大學內部的各個群體都擁有自己的“勢力范圍”，行政機構和權力可能只是冰塊裸露水面之上部分，教學和科研等學術權力仍然保留在基層院系，學者更多掌握學術權力。學院層面的決策反映了每一個學院內部與次級學術主體和相關研究領域的特殊需求與關注。這些決策最終要得到教務長與校長的同意，但常常是不加審核地認可。[7]學院已經成為準辦學實體，在權限的框架內擁有相當大的自主權。

3.權力運行流暢，規范與法治得到彰顯

美國的高等教育法律非常健全，各州普遍具有詳細的法律條文對大學的權力進行劃界和合理規約。決策權、執行權和監督權作為大學權力運行過程的核心權力，在大學實際運行和權力分配中得到較為明晰的界定。董事會居于決策者地位，負責宏觀掌控；校長為首的行政機構承擔和執行主體責任；評議會經常表達學術主張，并配合董事會合理監管大學的有效運行。三個組織的人員彼此相對獨立，校長參加董事會主要是匯報工作并表達意見，但不具有投票權；校長定期向評議會征詢意見，以求獲得教授們的廣泛認同；個別學校董事會有少數教授參與，表達學術聲音。學院教授會基本匯聚了學者的集體智慧，握有教學和科研事務的舵盤，充當了謀劃者和決策者的角色。院長來自于學者群體，自然能與其合作，又堅守行政本分，并接受來自上層和教師團體的監督。一般來說，決策機構級別越低，教授的參與度越低。教授的參與度越高，社團性越不明顯。美國教授所具有的知識背景、所接受的培訓和他們的職責決定了不能過多地指望他們能從大學整體利益出發去管理整個大學事務。大學龐大的規模和學術的日益專業化使得一個教授幾乎不可能了解他所在學科或大學的全部工作，他們的首要職責是盡可能成為他們各自領域的專家。[8]

4.權力運作市場導向，實用與靈便得到強化

美國州立大學董事會的董事基本上是世俗人士，他們作為社會行業精英具有很強的市場意識。大學或學院的課程內容選定、專業類型設置以及人才培養模式等都面向市場、服務市場。同時，大學的內部管理體制也與市場競爭機制直接相關，是一種主要由市場進行調節、主動適應市場需求的管理體制。例如：公共關系副校長主要負責籌集資金，也負責公共關系、宣傳、與政府機構的聯系、校友工作等；學生服務副校長負責招生、學生資助、學生社會活動、就業指導等。從根本上說，美國高等學校管理體制的多樣化、管理制度的靈活性，以及各類高等學校獨具特色等都是適應市場競爭需要的結果，這種體制也導致了高校辦學的實用價值取向。

參考文獻：

[1] [2]葛守琴，周式中.美國州立大學與地方經濟發展[M].西安：西北大學出版社，1993. 216.

[3] [5]約翰·范德格拉夫.學術權力——七國高等教育管理體制比較[M].杭州：浙江教育出版社，2002. 4-6.116.

[4]亞瑟·科恩.美國高等教育通史[M].北京：北京大學出版社，2010. 354

[6] [7] Alberto Amaral. Glen A. .lones, Berit Karseth. Governing Higher Education: National Perspectives on Institutional Governance [M]. USA: Kluwer Academic Publishers. 2002. 270. 265.

[8]羅伯特·M·赫欽斯.美國高等教育[M].杭州：浙江教育出版社，2002. 145.

（責任編輯朱玉成）

A Philosophical Analysis of the Internal Governance Structure in American State Universities

Feng Jingbo Shi Wanbing

Abstract:It is important to study the power configuration between the university and its colleges for improving university management as well as increasing management efficiency. Using the methods of literature research and comparative research to study the two-level power configuration in American state universities of as well as to reveal the basic connotation of the concept and even take the premise as the base on the interpretation of mission and accomplishment of the State University to discuss the general conditions, we have discovered the reasonable dimensions and value orientation of two -level power configuration in the American state university that can be an inspiration and reference for university internal management system reform in China.

Key words:American state university; power configuration between university and its colleges; value orientation

作者簡介：馮景波，男，東北大學教育經濟與管理研究所博士研究生，主要從事高等教育管理研究；史萬兵，女，東北大學教育經濟與管理研究所教授，博士生導師，主要從事教育行政管理、比較高等教育管理研究。

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目（13YJA880064）

收稿日期：2015-11-10

中圖分類號：G649.712

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）01－0092－04