關于教育供給側結構性改革的思考和建議

龐麗娟 楊小敏

（北京師范大學，北京 100875）

關于教育供給側結構性改革的思考和建議

龐麗娟 楊小敏

（北京師范大學，北京 100875）

深刻認識教育事業的特殊屬性及其與經濟運行體系的本質差異，這是教育供給側結構性改革的邏輯起點。在新的歷史時期，教育供給側結構性改革面臨的主要問題是當前教育體系所提供的教育資源和服務與民眾優質而多元化的教育需求之間的突出矛盾；實質在于深化教育領域綜合改革、全面提升現代教育治理水平，實施的路向在于突破國民教育體系的狹義教育觀，在現代教育理念及體系架構中深化教育體制機制改革，形成現代公共教育服務體系與家庭個體和經濟社會發展之教育需求的良性匹配關系。

教育供給側改革；教育綜合改革；多元化教育需求

2015年11月10日中央財經領導小組第十一次會議上，習近平主席首次提出“供給側結構性改革”，11日的國務院常務會議強調“培育形成新供給新動力”，17日李克強總理在“十三五”規劃綱要編制工作會議上進一步強調“在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端”，在18日APEC會議的主旨演講中，習近平主席再提“供給側改革”。2016年1月27日中央財經領導小組第十二次會議研究供給側結構性改革方案，會上習近平主席強調供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。隨后，“供給側結構性改革”成為社會各界熱議的話題，經濟社會相關領域的供給側改革也成為研究討論的議題，包括“教育供給側改革”在內。筆者在“中國知網”以“教育供給側”作為“篇名”進行檢索發現，有170多篇相關文獻，其中期刊和報紙類文獻各占一半。再以“教育供給側結構性改革”作為篇名進行檢索，直接的相關文獻約40篇，其中學術論文18篇。主題涉及教育綜合改革和高等教育、職業教育、基礎教育、民辦教育等各級各類教育。但是，關于究竟什么是教育供給側結構性改革的認識總體上停留于概念的推衍，關于如何進行教育供給側結構性改革尚有待深入探討。

一、教育供給側結構性改革須超越基于經濟學的概念推衍

在語詞的構成上，“供給側結構性改革”由供給側、結構性和改革三個詞組成。“供給側”確定了改革的著力方向，即要從哪里改；“結構性”明確了改革推進的方式方法，即要怎么改。而且“供給側”本身也回答了為什么，即經濟運行的供求關系已經難以適應新的發展要求。在《辭海》中，“側”意指向一邊傾斜，即側

重、偏重、著重于某一方面。對應于“需求側”，“供給側改革”即側重、偏重于供給方的改革，通過結構性改革使供給體系更加優化，更好地與需求端相匹配。需要明確的是，當前中國話語體系中的“供給側結構性改革”完全不同于西方經濟學的“供給學派”理論及其以“里根經濟學”和“撒切爾主義”等為典型的改革實踐，是中國特色社會主義建設進程中的經驗總結，是本土化理論創新，充分體現了新時期國家治理的戰略思想和實踐智慧。

何謂“教育供給側結構性改革”？如果按照概念的演繹邏輯，就是指關于教育事業的供給側結構性改革，或者說是教育領域的供給側結構性改革，從相關的文獻資料看，這也是目前關于“教育供給側結構性改革”的總體認識。但是，從一般與特殊、普遍與個別的辯證統一意義上看，在供給與需求的關系中，教育供給側有供給側的一般性特征，也有其特殊性。因而，對于教育供給側結構性改革的認識，絕不能停留在概念的邏輯推衍層面，要超越經濟學供給概念的演繹，深刻意識到教育體系和經濟體系的本質差異。首先，在概念上講，經濟是社會物質生產與再生產的活動，而教育通常是指培養人的活動，雖然本質上都是社會活動，但內涵與外延截然不同。其次，從體系及運行看，經濟活動的供求兩側由若干核心的要素構成相對獨立的體系，需求側就是通常所說的投資、消費、出口“三駕馬車”，供給側則包括勞動力、土地、資本、技術創新四大要素，四大要素在充分配置條件下實現中長期潛在經濟增長率。[1]結構性改革旨在調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的數量和質量。教育的供求關系則比較復雜，根據教育管理體制、辦學體制和投入體制的實際有不同的理解和分類，基本上存在兩種的認識角度。一是從政府提供公共服務的角度而言，供給側指政府一方，需求側包括了以學校為代表的教育教學服務機構、教職人員群體和家庭。涉及的教育供給側要素總體限于國民教育體系相關的教育規劃、教育政策、教育資源、教育服務等；二是從民眾的教育需求而言，學生和家庭是需求方，供給側就是所有能夠提供各種教育教學服務的各種組織機構的集合，包括但不限于政府。

因此，如果一定要給“教育供給側結構性改革”下一個完整的定義，就是指圍繞教育資源和服務提供主體和方式的改革，即在頂層設計的框架下，通過一系列深度的體制機制改革和政策舉措，進一步厘清教育領域政府和市場的責任邊界，進一步理順由主體之間關系構成的教育管理體制，進一步優化以辦學體制為核心的教育資源與服務供給方式，進一步明晰經濟社會發展的需求與現代教育體系之間的關系，實現教育治理體系和能力現代化水平的提升，進而更加有效地服務國家經濟社會發展的人力資本需求、服務于民生的改善。具體而言，涉及在觀念層面改革者對國民教育與終身教育理念和意蘊的再認知，涉及在實踐層面現有教育體系中各級各類教育的功能定位和相互之間關系以及各種要素的協同和有機融合。

二、教育供給側結構性改革的根本要求是辦人民滿意的教育

教育事業兼具國計和民生的功能屬性。國計體現為通過教育實現文化傳承、知識創新、人才培養和國民素養的總體提升，從而增加國家的人力資本存量，為經濟社會發展提供人力保障和智力支撐。民生則體現在政府對國民受教育權利的保障，確保社會個體獲得基本的生存與生活技能。[2]但無論國計還是民生，教育的直接需求者都是作為家庭成員的社會個體。經濟社會發展對教育體系的需求和家庭對教育體系的需求具有一定的內在一致性，以社會個體的人力資本不斷積累及其在生活、生產中的可持續發展為旨歸，也就是“十八大”所說的“努力辦人民滿意的教育”。

這種需求的滿意程度具有明顯的時代特征，在經濟社會發展的不同階段，民眾對教育需求及主觀心理感受一方面受到當時客觀條件的制約，另一方面也受到教育資源配置方式和個體發展需求的影響。而且，個體的教育需求有其自身的決策和行為邏輯，[3]尤其在法制建設和依

法治教進程中，民眾的權利意識已經普遍覺醒，不同于經濟領域的需求側可以通過外在的政策工具進行要素調整而實現變革，政府或者其他組織對以家庭為代表的個體教育需求往往難以直接進行干預或改變，但是可以在教育資源和服務的提供上進行介入。因而，教育改革本身就是需求推動的具有供給方特點的改革。改革的深度除了各種主客觀因素的影響，在一定的程度上也有賴于政府決策的邏輯和制度變遷的慣性。

黨和政府一直以來高度重視教育事業的發展，特別是自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》發布以來，我國教育事業總體上有了飛躍式的發展，取得了舉世矚目的成就。進入新世紀以來，經濟快速增長，體制機制改革不斷深化，教育供給明顯加速，教育資源投入總量明顯增加，各級各類教育獲得大發展。高等教育進入大眾化階段并開始向世界“雙一流”建設目標邁進。職業教育得到大發展，民辦教育改革進一步深化。這在總體上體現了教育供給水平與時俱進的提升。但是，在改革開放不斷深化的進程中，經濟社會結構都發生了巨大變化，尤其是隨著國民總體收入和家庭可支配收入水平的普遍提高，人民群眾的教育需求變得更加多元化，而且家庭對優質、個性化的教育要求越來越高。

于是出現了社會各界普遍關注和政府頗感棘手的教育問題，反映出民眾對教育體系產生了新的需求。在供給與需求的關系框架中，問題的實質就是以政府為主導提供的教育資源和服務同社會民眾的教育期待或教育需求在數量、質量和結構上不相匹配，出現了嚴重的供求關系矛盾。與此同時，在經濟轉型升級、新型城鎮化、大眾創業萬眾創新的進程中，數以億計的各類勞動者大軍亟需在新理念、思維、知識、技能等方面接受多種形態的教育培訓，現行的階段性、制度化的國民教育體系已經難以滿足民眾的實際需求。因此，教育供給側結構性改革的根本出發點就是要通過體制機制的深度變革，解決民眾需求和教育體系之間的不匹配問題，在數量和質量上滿足社會個體的需求。

三、優質多元的選擇不足是當前我國教育供給側的主要問題

進行教育供給側改革既是外在的經濟社會改革發展要求，也是教育體系自身的深層次問題使然。如上所述，從教育事業的屬性來看，在中國特定的社會歷史和國情背景中，我國教育領域的改革基本上都屬于“供給型”的改革，總體上正經歷著由高度計劃向計劃與市場并行的轉變。在教育資源和服務的提供上，實現著由計劃經濟時代政府統一提供向政府主導、社會各界參與辦學提供教育服務的轉變。上個世紀九十年代初期中國特色社會主義市場經濟體制改革的啟動以來，市場在教育資源和服務的配置中所發揮的作用正越來越大，特別是辦學體制改革的不斷深化和民辦教育取得新進展，在一定程度和范圍滿足著廣大人民群眾對基本教育程度的需求和千家萬戶日益多元化的教育需求。這進一步體現了教育改革的“供給型”特點。具體地體現在：一是國家的制度安排和重大政策的實施，如一系列國家教育計劃和工程；二是教育投入方式上，公私劃分明顯改變，教育財政正逐漸由“公辦學校財政”向“公共教育財政”的轉變，[4]呈現財政性教育經費、非財政性教育經費的混合型投入；三是教育經費保障機制，逐步形成和完善，包括完善的學生資助體系等；四是教育資源和服務的供給更加瞄準弱勢群體和貧困地區，滿足其教育需求，提升教育公平程度。

這種教育資源和服務的供給是與當時經濟社會發展要求相適應的。但是，在當前經濟進入新常態和未來一個階段經濟增速總體放緩的背景下，教育資源和服務的供給必然受到經濟條件的制約，而且經濟轉型和科技創新以及社會改革都對教育的人才保障和智力支持，甚至是國民素養的提升提出了系統的要求。也就是說，未來社會對教育的供給提出了更加多元的需求。然而，當前的教育體制遠遠不能適應這種大變革和大發展，既不能很好地適應經濟社會發展以及國家戰略布局，又不能很好地適應

千家萬戶對作為基本權利的選擇性滿足。

總的原因在于教育資源和服務與增量的結構性突出和存量的結構性盤活存在深層次的體制機制問題日益突出。具體表現在：一是受到經濟增速放緩的影響，公共財政用于教育投入的數量和財政性教育經費的增量將會受到影響；二是社會資本進入教育領域的渠道還不暢通，特別是社會捐資捐贈的積極性不高，良好氛圍沒有形成；三是政府主導社會參與的多元化辦學體制還不順暢，局部存在“國進民退”的現象，社會企業辦學的積極性下降甚至退出辦學；四是教育經費的總體使用效益有待進一步提高，教育經費的配置不盡合理，硬件建設超標準、教師隊伍建設不足的“見物不見人”現象仍然突出，不利于教育事業的內涵式發展，特別是基礎教育領域教師隊伍建設還亟待加強；五是國民教育體系的學段性發展不均衡、不合理，學前和高中階段發展的短板問題制約教育總體水平的提升；六是公辦教育和民辦教育、職業教育和普通教育之間的關系還沒有理順，民辦教育發展面臨重大的體制障礙，普職教育融合存在深層次的觀念和師資短缺的問題；七是國民教育體系之外的教育培訓發展的體制機制缺乏總體設計和保障措施，嚴重滯后經濟社會改革發展的需要。這些都在根本上導致了適應民眾實際需求的多樣化、個性化教育選擇嚴重不足，難以適應新時期經濟社會發展的需求。

四、在終身教育的理念和框架體系下實施供給側結構性改革

在新的歷史時期，教育供給側結構性改革的實質就是要全面深化教育領域綜合改革，進一步推進教育體制改革，落實教育領域管辦評分離，激發教育事業發展的活力。對政府而言要在教育資源配置方面進行簡政放權，要引導和強化市場機制對教育資源配置發揮作用，促進教育的系統優化和運行效率的提升，進而提供更加優質、均衡、多元的教育資源與服務，滿足社會的多樣化選擇需求，貼近每個學生和社會個體生存、生活及發展的實際。

1.依法明確各級政府的教育職能邊界，提升現代治理水平

由于教育事業具有需求拉動的公共服務屬性，為了確保教育資源和服務配置更加合理有效，作為供給主導者的政府一方面需要考慮經濟新常態下財力的保障水平，另一方面需要進一步考慮教育需求的多樣化與復雜性。就當前問題和未來發展趨勢而言，需要按照中央深化教育領域改革的總體部署要求，完善法制化的教育治理體系，全面提升各級政府的教育治理水平是關鍵。建議以供給側結構性改革為契機，進一步明確政府和市場的教育責任邊界，在適宜的范圍充分發揮市場的資源配置作用，落實政府在教育領域的放、管、扶，強化教育管辦評分離的改革，落實政府教育管理的簡政放權。

2.突破國民教育體系的狹義教育觀念，豐富教育服務形態

經濟社會的發展和一系列國家戰略的實施，既需要國民素質的總體提升，又需要數以億計的高素質勞動人才、數以萬計的專業人才和一大批拔尖創新人才。這就需要形態豐富的教育培訓作堅強的人才支撐和智力保障。在進行當前教育體系改革的同時，與時俱進推動形成教育融入經濟社會的“大教育觀”。突破以正規學校教育為主要表現形式的傳統國民教育體系認識，以終身教育理念為導向，以普通教育和職業教育為基礎，在全民學習、終身學習的開放教育體系中進行系統的教育供給側結構性改革。

3.強化教育事業經費保障的政府主體，激活社會投入體制

在公共財政受到經濟增速放緩影響的特殊時期，為了保證穩定的教育經費投入，勢必要求進一步通過體制機制的創新，強化教育投入主體和經費來源的多元化、立體化。教育投入的供給側改革要形成一種廣泛意義的“公私合力”機制。在公共財政的教育投入方面，要根據教育事業的內涵發展，強化有限教育經費的精準投放，根據帕累托改進的原則解決教育領域發展的短板問題。尤其要從提升國家教育軟實力的層面注重對包括教職工在內的軟件投資。在激活社會投入方面，完善社會辦學和投入體

制，盡快形成有效的社會捐贈辦法和教育融資體系，激活民間資本助力教育供給的豐富形態。

4.基于教育體系學段和類型的發展實際，進行供給結構調整

民生方面要進一步強化政府對基本公共教育服務優質均衡供給。強化對貧困家庭學生的獎補，全面提升教育公平程度。在教育資源的配置領域，精準強化對教師隊伍的建設。國計方面要推動職業教育和高等教育適應國家經濟社會發展和國家戰略布局，服務科技創新，服務于中國制造的需求。例如職業教育的改革發展要充分圍繞中國制造的轉型升級所需要的知識、技能型勞動者的培養，高等教育的改革發展要避免因培養目標與社會需求相差甚遠而形成的“教育過度”。

5.針對體制機制深層問題進行制度設計，實施有效政策安排

教育資源和服務的供給除了在人力、財力和物力上的投入，還需要制度安排和政策過程的優化。尤其是在改革不斷深化的過程中，要強化“政策供給”的改革，著重在制度安排和體制機制層面進行系統設計，超越原有相對具象和零碎的項目式政策安排。也就是說，為了實現更加注重需求推動的教育改革，激發教育體系的活力，滿足社會對教育的多元化選擇需求，在新的時期，教育供給側結構性改革要更加注重在政策上發力。十八屆三中全會以來，改革的總體方向和目標以及制度框架已定，迫切需要通過具體制度安排和政策設計與實施。特別建議在城鄉一體化建設中，進一步強化對鄉村教育的政策傾斜，特別是針對鄉村教師隊伍的編制、待遇和老齡化等問題，進行戰略前瞻性的制度設計，進一步完善績效工資政策，在綜合評估既有教師培養培訓政策的基礎上，出臺具有針對性和地方適宜性的政策，充分激發政府和社會優化教師資源的合力。

[1]薩繆爾森·諾德豪斯.經濟學[M].蕭琛主譯.北京：人民郵電出版社，2008.

[2]楊小敏，杜育紅，高兵.教育發展的戰略應對與“十三五”規劃建議[J].中國教育學刊，2016，（3）：6-10.

[3]貝克爾.人類行為的經濟分析[M].王業宇，陳琪譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2008.

[4]陳少遠.研究指出：“公辦學校財政”正在轉向“公共教育財政”[N].中國教育報，2016-8-30（04）.

（責任編輯 吳瀟劍）

Thoughts and Suggestions on Structural Supply-side Reform of Education

Pang Lijuan Yang Xiaomin

Education structural supply-side reforms is based on a profound understanding of the essence of education,its special attributes and differences from the economic system.In the new historical period,the essence of structural education reform lies in the supply-side which is key to deepening the comprehensive reform of education,to promoting management of modern education,to the solution of problems in the current national education system,to providing educational resources and services and to meeting the social and economic demands for diversified quality education.

education supply-side reform;comprehensive reform of education;diversified demands for education

G640

A

1672－4038（2016）10－0012－05

2016-09-27

龐麗娟，女，北京師范大學中國教育政策研究院副院長，教授，博士生導師，主要從事學前教育和教育政策研究；楊小敏，男，北京師范大學中國教育政策研究院助理研究員，管理學博士，主要從事教育政策和教育財政研究。