論城鎮化道路與大氣污染治理

朱翔　王道鳳　朱群

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論城鎮化道路與大氣污染治理

朱翔王道鳳朱群

摘 要：過去高速的城鎮化道路，帶來了人口、產業的大轉移，為發展提供了動力，但同時傳統的城鎮化方式也是大氣污染產生的根本原因。治理大氣污染必須對癥下藥，要從國土空間功能著手，合理規劃城市城鎮規模結構、產業布局，發展集約高效、綠色排放的新型城市產業，改善城鎮能源供應結構，培育具有綠色消費方式、生活習慣的新型城鎮居民，實施最嚴格的環境保護政策制度，嚴格城鎮執法。走新型城鎮化道路，以新的生產、生活和組織管理方式發展城市、城鎮。

關鍵詞:大氣污染；防治；對策；新型城鎮化

2013年以來，我國東部地區多次出現重度灰霾天氣。面對這來勢洶洶的大氣污染，如何科學應對？筆者擬結合平時的工作實踐與思考，從“長三角”城市群的一個成員——淮安市的實踐出發，就城鎮化與大氣污染的關系以及如何在新型城鎮化的進程中做好大氣污染防治工作進行粗淺探討。

一、歷程回顧：高速的城鎮化帶來灰霾“城市病”

我國城鎮化正在高速推進。城鎮化日益成為擴大內需、調整產業結構、轉變生產方式、推動經濟社會發展的強勁動力。但與此同時，高速城鎮化也帶來了大量環境污染。

隨著城鎮人口迅速膨脹，非農產業迅速發展，城鎮中工業與生活廢氣（包括二氧化硫、煙塵、粉塵等）排放量明顯增加，導致大氣污染加重。我國工業廢氣排放量占廢氣排放總量的85%以上，而城鎮化引起的非農產業集中與快速增長又是工業廢氣排放增加的主要原因。數據分析表明，城鎮化率每上升一個百分點，會導致工業廢氣排放增加超過一個百分點。

環境保護部副部長吳曉青2013年在一次回答中外記者的提問時表示，我國中東部地區反復出現霧霾，深層次的原因是快速工業化、城鎮化過程中所積累環境問題的顯現，高耗能、高排放、重污染、產能過剩、布局不合理、能耗過大和以煤為主的能源結構持續強化，城市機動車保有量快速增長，污染排放量大幅增加，建筑工地遍地開花，污染控制力度不夠，主要的大氣污染排放總量遠遠超過環境容量等多種原因造成一些大中城市的霧霾不斷發生，尤其是在京津冀、長三角、珠三角出現的頻次和程度最為嚴重。

淮安市地處蘇北腹地，既典型地印證了全國尤其是長三角地區城鎮化與大氣污染的發展歷程，也具有自身鮮明的特點。

2012、2013年，淮安市空氣質量在全省排名分別為第4名、第5名。2013年，淮安市空氣質量按新標準優良天數為230天，優良率達63%。主要污染物均為可吸入顆粒物和細顆粒物。PM10年均濃度為124微克每立方，超過國家二級標準54微克，超過全省平均值9微克。PM2.5濃度為79微克每立方，超過國家二級標準44微克，超過全省平均值6微克。

通過分析比較，淮安市大氣污染的基本情況如下：

1.近年來主要大氣污染物與城鎮化率總體上呈現同步增長態勢

2010年到2013年，淮安市的城鎮化率由50.79%上升到55.06%。2010年SO2為0.028毫克每升，NO2為0.029毫克每升，PM10為0.090毫克每升，2013年分別上升了7.1%、3.4%和25.6%。從中不難看出，城鎮化率與主要大氣污染物總體上同步增長。

2.主要大氣污染源來自城市自身

（1）工業和燃煤污染。2013年，全市工業煙塵、粉塵年排放量約為2.1萬噸，其中，火電企業排放約1/7，其他工業企業排放約6/7。工業和燃煤污染大約占到大氣污染總量的37.2%。

（2）機動車污染。2013年淮安市機動車保有量為71萬輛，車輛的增加速度更是驚人，每天新上牌200多輛，油料消耗達80萬噸以上。約占城市大氣污染的19.4%。

（3）施工揚塵污染。市區建設用地面積每年大約1000公頃以上。各類建設土方開挖、城市拆遷及人工清掃保潔揚塵污染較為嚴重，成為城市環境空氣污染的重要來源，約占到總量的10%。

（4）二次污染。機動車行駛將大的顆粒變得更為細小，使擴散變得更為容易。城市機械保潔力量不足，道路積塵清除不及時，建筑垃圾、渣土和生活垃圾的運輸撒漏都是城市道路污染的重要方面。工業、尾氣、揚塵等污染物在空氣中還會發生化學反應，產生復合污染。二次污染大約占到總量的13%。

（5）其他來源。如市民生活、商業活動等污染，累計約占22.8%。

3.淮安自身特殊性加重了大氣污染

（1）能源結構中煤炭占比過大。全市2013年度煤炭占能源消費總量比重為84%，燃氣、光伏、風能、生物質（含垃圾）和水力發電總量僅占能源消費總量的16%。目前淮安市的年用煤量為1358萬噸，與周邊的鹽城市差不多，而鹽城市東臨黃海，土地面積是淮安市的1.7倍，空氣擴散條件較好。連云港市電力供應部分來自核電，年耗煤量只有淮安的1/2左右，同時東臨黃海，空氣擴散條件也較好；和淮安市面積、地形相似的宿遷市，年耗煤量只有淮安市的1/4左右。

（2）產業布局不合理。年耗煤4萬噸以上企業共有19家，排名前五的華能電廠、淮陰發電、井神鹽化、華爾潤和淮鋼特鋼均處于城區或城區周邊，且在主城區主導風向上，對城區空氣質量影響較大。

（3）鹽化工業污染源劇增。新設立的淮安鹽化新材料產業園區目前已經審批化工類建設項目71個，在生產企業已達31家，比2013年新增26家。化工企業基本上排放VOCS，VOCS排放量增加導致了PM2.5濃度升高。數家企業的達標排放累積排放廢氣污染物總量也不容忽視。

（4）道路施工揚塵污染增加過快。2013年以來，有軌電車工程、韓侯大道、淮海南北路改造工程等全線施工，面廣量大，點多線長，市區的土質為沙土，施工和運輸過程中極易飛揚，加上施工機械多使用重油，形成了更多的空氣污染源。

（5）水運移動源污染總量較大。淮安市水網密布，水路運輸發達。由于運輸船舶基本以重油、油渣為燃料，大量的船舶雖然從運河等航道上穿梭而過，但排放的大氣污染物卻需要長時間擴散和分解。在這方面造成的污染比周邊城市相對要嚴重得多。

綜上所述，高速的城鎮化是產生灰霾天氣的根本原因。延續過去的老思路、老框框走舊的城鎮化道路已行不通，必須走一條科學的新路。

二、應對之策：以向大氣污染宣戰的科學舉措推進新型城鎮化

我國城鎮化正處于加速階段的中后期階段，進入城鎮化率70%左右的第三階段還需要15-20年時間。如何在城鎮化進程不受影響的前提下科學防治大氣污染？防治的新路又在哪里？

正當各地疑惑不解、舉棋不定之時，2013年12月2日，中央城鎮化工作會議（以下簡稱“會議”）召開，習近平總書記、李克強總理發表了重要講話。會議提出，走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量；要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。這次會議不僅翻開了我國城鎮化征程的新篇章，也為我們指明了科學防治城市大氣污染的正確道路。

根據會議精神，淮安市在新型城鎮化進程中開展大氣污染防治，應以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以2015年新實施的《環境保護法》為依據，以提高居民生活質量為出發點，以讓人記得住鄉愁、見得到藍天的空間布局為引導，以高效集約、綠色排放的產業為支撐，強化清潔能源供應，開展大氣環境整治，健全生態公益資金保障，嚴格執法監管監測，集聚生態創建合力，在化解共性問題上勇爭標兵，在破解個性問題上勇于探索，全力打好城市大氣污染攻堅戰，盡快建成適宜人居、布局合理、產業優化、空氣清新的國家級生態市，實現“白天深呼吸，晚上數星星”的綠色淮安夢。

1.培育具有綠色消費方式、生活習慣的新型城市居民

解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。為此，我們應合理確定淮安的落戶條件，有序放開落戶限制，防止城區人口總量膨脹過快給大氣環境帶來過大壓力。依據淮安蘇北區域中心城市定位和旅游、人力資源優勢，大力發展商貿旅游業和勞動密集型加工業，在增加就業崗位的同時，減少大氣污染。積極開展多種形式的宣傳教育，普及大氣污染防治的科學知識。倡導綠色消費方式和生活習慣，引導市民從自身做起、從點滴做起、從身邊的小事做起，共同改善空氣質量。

2.規劃讓人記得住鄉愁、見得到藍天的新型城市布局

城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，要讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。為此，我們應合理確定、適度擴大城市規模，防止擴張過快給大氣環境帶來太大壓力。在編制綜合性、產業、城市建設以及其他專業規劃時，都應進行環境影響評價，充分考慮大氣承受能力。未完成環境影響評價的，環保部門應不予受理規劃中建設項目環境影響評價文件。強化城市空間管制要求，規范各類產業園區和城市新城、新區設立及布局，設置城市大氣通道，形成有利于大氣污染物擴散的城市和區域空間格局。針對個別人士對淮安“工業圍城”的質疑，應組織專家和專業評估機構進行調研論證，對城市空間規劃、產業布局進行提升和完善，對處于主導風向上的企業逐步適時搬遷或轉產。

3.發展集約高效、綠色排放的新型城市產業

要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。為此，我們應嚴格執行城市主體功能區規劃，新上工業項目一律布局在開發區或專業園區，以便于大氣污染集中治理。實行不符合國家產業政策的落后產能一律淘汰，污染物排放長期不達標或治理無望的企業一律關閉，無法穩定達標排放的企業一律治理。從嚴節能環保指標約束，將二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發性有機物排放是否符合總量控制要求作為建設項目環境影響評價審批的前置條件。加強對重點大氣污染排放企業的監管和監測，督促每個企業達標排放。對鹽化新材料產業園區達標排放廢氣累積問題，跟蹤開展環境容量評價，根據預測和監測結果，對園區企業分類采取減產、限產、轉產等治理措施。結合國家級生態市創建工作，推動園區生態創建如期達標。

4.強化多渠道的新型城市清潔能源供應

針對淮安煤炭消耗占比偏高的實際，應加快推進安邦電化等重點企業脫硫脫硝除塵改造工作；加大燃煤鍋爐整治力度，高污染燃料禁燃區和集中供熱范圍的燃煤鍋爐一律拆除，不在集中供熱范圍內的10蒸噸（含）以上燃煤鍋爐一律按照國家、省標要求進行達新排放標準改造，不在集中供熱范圍內的10蒸噸以下燃煤鍋爐一律拆除或改用清潔能源，其余鍋爐一律進行達標排放整治；加快清潔能源替代利用，加大天然氣、煤制天然氣、煤層氣供應。

5.構建有地方特色的新型城市大氣環境治理體系

在參照其他城市做法，做好機動車尾氣、秸稈焚燒、一般施工揚塵治理的同時，針對淮安的特點，大力開展有針對性的治理工作。按照保障南京“青奧會”“省運會”期間環境質量臨時管控方案，迅速開展大氣環境專項治理，嚴格落實限產、停產、停工限行等減少污染物排放措施。加快推進省級化工園區及淮安萬邦香料工業有限公司等重點企業揮發性廢氣污染治理進度。深化道路施工揚塵整治行動，促進各項抑塵措施落實。著手開展O3專項整治活動，分析成因，對癥下藥。探索加強對運輸船舶動力機械的監管，減少重油燃燒污染。堅持邊開展治理、邊建章立制，抓緊完善和執行長效機制，防止問題反彈。

6.建立多元化、可持續的新型城市生態公益資金保障機制

要建立多元可持續的城市建設資金保障機制。大氣治理生態公益資金短缺將是我們長期的瓶頸問題。為此，應積極爭取上級各項大氣污染治理資金。在國家政策許可的前提下，地方債券發行向大氣治理傾斜。引導銀行業金融機構加大對大氣污染防治項目的信貸支持。探索排污權抵押融資模式，拓展節能環保設施融資、租賃業務。放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市大氣污染治理公用設施投資運營。

7.實施最嚴格的新型城市大氣執法措施

“法治是推進綠色城鎮化的最可靠保障”。“要健全綠色執法體系。嚴格貫徹落實生態文明建設的理念和要求，塑造綠色城市模式，加大綠色執法力度，切實保護綠色城鎮化的成果”。為此，應利用新《環保法》的實施、新《大氣污染防治法》出臺的契機，強化學習、宣傳和培訓，開展“執法突破年”活動，通過一批大氣違法案件的查處與曝光，突破大氣執法監察局面，強化震懾效果。

8.構造“同呼吸、共奮斗”的新型城市生態創建格局

應由重點考核城市的GDP、面積規模、城市化率等轉為重視人居環境，尤其要把大氣質量作為評定一個城市優劣乃至考核城市政府及其領導政績的重要內容，推動城市政府更加重視大氣污染防治工作。整合各類創建活動，把大氣污染防治放到生態城市、文明城市、衛生城市等創建活動的重要位置，尤其是冠以“生態”名稱的各類創建活動，都應把大氣污染防治作為核心或重要指標，組織各有關地方城市政府和有關部門合力攻堅克難，共同推進達標，進一步形成“同呼吸、共奮斗”的創建格局。

三、結語

傳統的高速推進的城鎮化深刻地改變著環境，是大氣污染加重的根本原因。解決大氣污染的根本出路在于必須轉變城鎮化方式，構建與區域經濟發展和產業布局緊密銜接的城鎮化格局，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

參考文獻

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（作者單位：曲阜師范大學地理與旅游學院、淮安市環境保護局）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.012