鄧小平國家治理思想簡論

方　濤

(中共中央黨校　研究生院，北京　100091)

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鄧小平國家治理思想簡論

方濤

(中共中央黨校研究生院，北京100091)

〔摘要〕鄧小平國家治理思想內涵豐富，重點回答了由誰治理和怎樣治理兩大基本問題，有力地推進了當代中國國家治理現代化的歷史進程。在國家治理的主體向度上，他強調加強和改善黨的領導，實行黨政職能分開，調動地方、企業和人民群眾的積極性；在國家治理的方式向度上，他強調不搞運動，加強社會主義民主，健全社會主義法制，依靠制度治理國家。在新的歷史條件下，鄧小平的國家治理思想對推進國家治理體系和治理能力現代化仍具有重要的價值和啟示：黨的領導是實施有效國家治理的根本保證；發揮各治理主體的作用是現代國家治理的重要標志；克服“運動式治理”是建立現代國家治理的前提；民主和法制是現代國家治理的主要手段。

〔關鍵詞〕鄧小平；國家治理；主體向度；方式向度；克服“運動式”治理

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”的概念，引起了學術界的廣泛關注。雖然國家治理最早出現在黨的文獻是在十八大，但不等于說中國共產黨以前沒有進行國家治理的活動。實際上，早在革命戰爭年代，中國共產黨在革命根據地就進行了局部的、小范圍的國家治理活動。新中國成立后，中國共產黨開始在全國范圍內執政，正式開啟了中國的國家治理實踐。不同于西方話語系統的“治理”，在中國共產黨的話語體系中，國家治理是指在黨的領導下，帶領人民群眾管理好國家事務的活動。當然，在具體的方式上，中國共產黨治理國家也吸收和借鑒了世界發達國家的先進理念和方式，特別是在社會主義市場經濟條件下，更加注重發揮社會和市場的力量，用制度約束公權力，界定政府和市場、國家與社會的邊界，防止權力越位、錯位。從國家治理活動本身來看，包括國家治理的主體、方式和目標這三個基本要素。鄧小平作為黨的第一代中央領導集體的重要成員，第二代中央領導集體的核心，中國改革開放的總設計師，在其革命和執政的生涯中，他實際上已經就“誰來治理”和“怎樣治理”作出了重要論述，并在實踐活動中推動了當代中國的國家治理現代化。長期以來，學術界把鄧小平的理論概括為回答了“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”，而忽視對鄧小平國家治理思想的研究。為彌補這一不足，有必要系統梳理和專門研究鄧小平的國家治理思想，這不僅可以在學理上進一步深入對鄧小平理論、黨的國家治理思想的研究，而且對當前全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化具有現實意義。

一、國家治理的主體向度：加強和改善黨的領導，實行黨政分開，調動地方、企業和人民群眾的積極性

國家治理的主體，是指由誰來治理國家，各治理主體之間又是什么樣的關系。鄧小平的國家治理思想，首先回答了由誰來治理國家，各主體處于什么樣地位、發揮什么樣的作用。他認為，必須堅持黨的領導，改善黨的領導，實行黨政分開，調動各方面的積極性。

(一)加強和改善黨的領導

中國是一個社會主義國家，社會主義國家的一個重要特征就是由代表最廣大人民根本利益的無產階級政黨領導并執掌國家政權，這是體現國家性質和人民利益的根本保障。相應地，在中國國家治理的主體當中，中國共產黨處于領導核心地位，這是不容動搖的。對此，鄧小平始終有清醒的認識。早在抗日戰爭時期，鄧小平就提出，要建設和鞏固根據地，必須有堅強的黨的領導。在根據地建設中，武裝、政權、群眾和黨這四種力量如何聯系與配合？鄧小平明確指出：“首先是黨的領導問題，黨是領導一切的核心。”〔1〕新中國成立后，搞建設逐步成為黨的中心工作。鄧小平說：“過去的革命問題解決得好不好，關鍵在于黨的領導，現在的建設問題解決得好不好，關鍵也在于黨的領導。”〔2〕“文化大革命”時期，受造反派的沖擊，黨的領導一度受到削弱，一些地方和部門黨的領導甚至處于癱瘓狀態。鄧小平第二次復出并主持全面整頓時，反復強調要整頓黨的作風，把各級黨的領導重新建立起來。改革開放新時期，針對資產階級自由化否定黨的領導的各種言論，鄧小平旗幟鮮明地反對，反復強調要堅持黨的領導，并提出這是堅持四項基本原則的核心。他指出：“自從十月革命以來，更證明了沒有共產黨的領導就不可能有社會主義革命，不可能有無產階級專政，不可能有社會主義建設。”〔3〕黨的領導，是中國幾十年革命斗爭的歷史形成的，是四個現代化能否實現的關鍵。“從根本上說，沒有黨的領導，就沒有現代中國的一切。”〔4〕中國“必然四分五裂，一事無成”〔5〕。

在強調堅持黨的領導的同時，鄧小平正視黨的領導中存在的問題，強調要改善黨的領導。1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上的講話，直指黨的領導存在的問題，即：黨內存在權力過分集中的官僚主義；加強黨的領導，變成了黨包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政。他指出：“堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導。”〔6〕對此，他提出以下辦法：一是必須改善黨的組織狀況，恢復黨的優良傳統和作風，整頓黨的組織。二是改革黨和國家的領導制度，廢除實際存在的領導干部職務終身制，建立健全干部選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換、退休制度，實行真正的集體領導和個人分工負責制。黨不能夠代替一切，包辦一切。各級黨組織應把大量日常行政工作、業務工作盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部外，把主要時間和精力用來做思想政治工作，做人的工作、群眾工作和組織監督工作。這樣“不會削弱黨的領導。干預太多，搞不好倒會削弱黨的領導”〔7〕。三是加強黨的紀律，健全民主集中制。各級紀律檢查機構要維護黨規黨紀，切實搞好黨風，嚴格執行黨紀。不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外。

(二)實行黨政分開

中國共產黨既是領導黨，又是執政黨，在國家政權機關中處于核心地位。中國是先有革命黨，再由革命黨領導人民建立國家政權。因而，政權建立后，中國共產黨作為唯一的執政黨代表人民執掌政權，就出現了黨與政權關系的問題。這個問題，在新民主主義革命時期的局部執政實踐中，就出現了。從現代國家治理來講，具體政務應該由政府來處理，執政黨一般處于幕后。西方資本主義國家，政黨的主要任務是組織選舉，推舉候選人，發揮政治錄用的功能，選舉完成后則在議會中發揮作用。而在社會主義國家，根據馬克思主義的理論，無產階級政黨作為唯一的執政黨領導人民執掌國家政權，實行議行合一的制度。在這樣的制度設計中，一個突出的問題就是黨政關系。在抗日民主政權的實踐中，鄧小平就注意到了這個問題，并有了自己的思考，提出了非常重要的思想。當時“三三制”抗日民主政權中，某些同志存在“以黨治國”的觀念，以為黨員包辦就是絕對優勢，把黨的領導解釋為“黨權高于一切”，隨意干涉政府工作，導致政府沒有權威，政權系統混亂。對此，鄧小平提出，黨對政權的領導原則是指導和監督政策，使黨的主張能夠經過政權去實行，使政權合乎抗日的民主統一戰線的原則。“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。”〔8〕從政治學的角度講，政黨是連接社會與國家的紐帶，并不是要代替國家政權機構去行使權力。如果黨政不分、以黨代政，“政府就沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨”〔9〕。

新中國成立后，處理黨政關系問題出現失誤，在加強黨的一元化領導和政治掛帥的口號下，政府實際上成了黨委的執行機構，黨政不分、以黨代政成了普遍現象，各級政權的權力都集中于黨委，黨委的權力又集中于第一書記。盡管也有過機構改革以及中央和地方的分權，但每次都沒有涉及黨同政府如何劃分職權的問題。對此，鄧小平主張改革，提出要“真正建立從國務院到地方各級政府從上而下的強有力的工作系統”，“凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件”。〔10〕1986年6月28日，鄧小平在中央政治局常委會上明確提出政治體制改革包括黨政分開。隨后黨的十三大報告對實行黨政分開作了部署，提出：黨政分開即黨政職能分開。黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式是使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。〔11〕

(三)調動各方面積極性

現代國家治理同傳統國家治理之間一個很大的區別，在于治理主體的多元性，即政府不再是治理的唯一主體，在國家機構內部出現分權，國家與社會之間存在邊界，企業、社會組織、公民個人的作用越來越大。新中國成立后，受蘇聯模式影響，我國自上而下建立起高度集中的政治經濟管理體制，權力集中于中央、集中于黨委，民主黨派、人民團體、地方政府、企業等發揮作用的空間很小，在某種程度上是國家吞噬了社會，社會的作用沒有發揮出來，這不符合現代國家治理的要求。在一個現代國家中，國家權力的作用是有邊界的，社會事務應當由社會組織、公民自身獨立解決，必要時由政府出面干涉。在政府和市場之間，也是同樣存在著邊界，政府運行遵循法律規范，市場則遵循價值規律，共同發揮宏觀調控和市場的力量，如此方能實現資源的最優化配置。改革初期，鄧小平主張加強責任制，擴大企業自主權，并最早提出社會主義也可以搞市場經濟，推動了經濟體制改革，打破了計劃經濟一統天下的格局。市場經濟的發展，給中國社會帶來了顛覆性的變化，社會階層發生分化，獨立的市場和社會開始形成，并成為國家公共事務治理的重要參與者。在推進制度改革過程中，權力過分集中的局面開始改變，黨向國家放權，國家向社會放權，中央向地方放權，政府向企業放權，各方面主體的積極性充分調動起來，并參與到國家公共事務的管理當中，成為國家治理的重要主體。

二、國家治理的方式向度：不搞運動，加強社會主義民主，健全社會主義法制，依靠制度治理國家

國家治理方式，是指通過采取什么手段和途徑來管理國家公共事務。鄧小平主張不搞運動，發揚民主，健全法制，完善制度，依靠制度來治理國家。

(一)不搞運動

搞不搞運動，是新中國改革開放前后兩個歷史時期的重要區別。群眾運動，是革命戰爭年代黨聯系群眾、發動群眾、依靠群眾的主要方式。新中國成立后，由于黨對自身歷史方位判斷失誤，仍然把群眾運動作為貫徹群眾路線的主要方式，甚至唯一方式，導致了一系列問題。在經歷“大躍進”、人民公社化運動后，鄧小平開始反思。他在1961年10月至1962年11月的多次講話中，都談到了群眾運動的問題。他提出，群眾運動只是群眾路線的一種形式，不能一年到頭全運動；大搞運動，傷害干部，沖擊經常工作；要把經常工作建立起來，提倡做經常的、細致的、一點一滴的工作。要恢復經常工作的制度，建立起經常的組織工作和宣傳教育工作；明確提出干部“甄別、平反的工作，不要搞運動”。〔12〕黨的十一屆三中全會后，鄧小平開始深入總結新中國成立后的正反面經驗教訓，進一步提出并反復強調“不搞運動”。鄧小平說：“歷史經驗證明，用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”〔13〕在鄧小平這一思想的指導下，改革開放以來，中共沒有再發動大規模的群眾運動，而是通過加強經常工作來克服矛盾，化解問題，這為確保安定團結的政治局面和建立正常的治理秩序創造了重要前提。

(二)加強民主

現代國家治理，一個重要的機制就是民主，通過民主使公民個人、政黨、社會組織等主體有序參與到治理當中。對執政黨而言，民主政治“可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經驗中更加信仰我黨”〔14〕。改革開放后，鄧小平多次強調要加強民主，他指出，“必須有充分的民主，才能做到正確的集中”，“在黨內和人民內部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取壓制、打擊的手段。憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”。“要切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督。”〔15〕他強調，必須改革黨和國家領導制度及其他制度，充分發揮社會主義制度的優越性，這就要在“政治上，充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利”，“改善人民代表大會制度”。〔16〕在鄧小平的推動下，人民代表大會制度得到完善，人大的立法權、監督權得到加強，基層民主制度逐步建立并完善，黨內民主進一步擴大，黨內選舉、監督制度不斷完善，黨員權利、人民民主權利得到有力保障，從而有效地調動了黨內外各方面更多、更好地參與管理國家事務的積極性。

(三)健全法制

民主和法制的關系非常緊密。沒有民主，就不可能制定符合民意的法律；沒有法制，民主就得不到保障。幾千年的封建統治，我國專制傳統深厚，民主法制傳統很少。新中國成立后，立法工作沒有受到重視，法制很不完備。執政黨在遇到問題時，往往是通過開會、發文件，通過群眾運動的辦法來解決，這進一步導致了法制的不健全。對此，鄧小平有清醒的認識。他指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”〔17〕鄧小平主張，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，還要加強對國際法的研究，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。要用法律的形式來確定國家和企業、企業和企業、企業和個人等之間的關系、解決他們之間的矛盾。鄧小平強調，“公民在法律和制度面前人人平等”，“不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”。〔18〕

在實踐中，鄧小平也是這樣做的。改革初期，針對破壞安定團結的各種勢力，鄧小平提出必須遵循社會主義法制的原則，建議全國人大常委會、國務院發布條例和法令，對罷工罷課、游行示威等作出具體規定。他強調：“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事，學會使用法律武器(包括罰款、重稅一類經濟武器)同反黨反社會主義的勢力和各種刑事犯罪分子進行斗爭。”〔19〕在糾正不正之風、打擊犯罪活動中，鄧小平同樣主張用法制來解決。針對個別干部子女涉及經濟犯罪，鄧小平指出，“越是高級干部子弟，越是高級干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處”，“不管牽涉到誰，都要按照黨紀、國法查處”。〔20〕他還提出，要加強法制教育，并且從娃娃開始，中小學、社會上都要進行法制教育，在全體人民中樹立法制觀念。1992年，88歲高齡的鄧小平在南方談話中再次強調：“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”〔21〕在鄧小平的推動下，改革開放以后，我國立法工作大大加快，社會主義法制不斷健全，黨依法辦事、政府依法行政的意識和公民法制觀念大大增強，有力地促進了我國的法制化進程。

三、鄧小平國家治理思想的當代意蘊

鄧小平的國家治理思想，是在他領導革命、建設和改革的實踐中逐步形成的，是在對新中國成立后正反面歷史經驗的總結中成熟和完善的。在理論上，鄧小平直面照搬蘇聯模式存在的諸多國家治理問題，回答了“由誰來治理、怎樣治理”的重大問題，開創了馬克思主義國家學說的新境界。在實踐上，鄧小平的國家治理思想直接指導了中國的政治體制改革和黨的建設事業改革，有力地推動了當代中國國家治理現代化。在新的歷史條件下，鄧小平的國家治理思想對于當前推進國家治理體系和治理能力現代化仍然具有重要的價值和啟示。

(一)黨的領導是實施有效國家治理的根本保證

堅持黨的領導，是歷史發展形成的，是由社會主義國家的性質決定的，是社會主義國家治理模式的根本標志。中國的歷史證明，必須有強有力的政黨，才能打破四分五裂、一盤散沙的局面，才能取得革命勝利，實現民族獨立、人民解放和國家富強。從現代化的規律來講，中國作為后發外生型國家，要趕超世界發達國家，必須要有穩定的社會秩序。而黨的強有力領導，是保持安定團結的前提，“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量”〔22〕，“強大的政黨組織是唯一能最終排除腐化型的或普力奪型的或群眾型的社會動亂的選擇。政黨就不僅僅是個輔助性組織，而且是合法性和權威性的源泉。”〔23〕這一點已經為很多發展中國家的實踐所證明。我們推進國家治理現代化，還必須謹防西方陷阱。“治理”在西方發達國家，是隨著社會中心主義的興起而產生的，主張弱化政府作用，強調社會自治。而中國的國情和發展階段決定了不能簡單采用西方的標準。推進中國國家治理現代化，必須立足中國國情，堅持正確方向，必須堅持執政黨在國家治理主體當中的主導地位，絕不能把西方的“三權分立”、“多黨制”當作現代化的標準。

(二)發揮各方面主體的作用是現代國家治理的重要標志

現代國家治理的一個重要標志是治理主體不再單一，除了政府以外，社會組織、公民個人等都在公共事務管理中發揮重要作用。新中國成立后，由于對如何治理社會主義國家缺少經驗，國家治理走了一些彎路。黨的十一屆三中全會后，鄧小平吸取新中國成立后國家治理的經驗教訓，對政治、經濟體制進行多方面改革，高度集中的管理體制被打破，企業自主管理權得到加強，地方積極性開始調動，基層群眾自治制度建立起來，社會組織不斷成長，國家治理的主體走向多元。實踐證明，在堅持黨的領導的前提下，發揮政府、人大、政協、社會組織、企業、公民等各方面主體的作用，積極有序參與國家事務的管理，有利于形成穩定的社會秩序、保持經濟的健康發展。相比較而言，中國改革開放三十多年發展取得的巨大成績，與某些發展中國家社會動蕩、經濟衰敗、民生凋敝形成了鮮明的對比。

(三)克服“運動式治理”是建立現代國家治理的基本前提

鄧小平的國家治理思想，一個重要的特征就是“不搞運動”。國家治理的常態，應該是通過經常性的、規范化的、制度化的工作實施管理，而不是通過突擊式的、集中性的群眾運動。改革開放以來，鄧小平苦口婆心、反復告誡“不要搞運動”，促進了黨的執政方式轉型。當前，雖然大規模的群眾運動不再有，但是，搞運動的思維仍然存在，“運動式治理”仍有市場。克服“運動式治理”，要首先認識到“運動式治理”的危害。這種治理方式，必然導致對法律、規章制度的漠視，破壞民主和法制，甚至導致個人集權，是人治的表現形式。現代國家治理必須要注重常規機制，實現運動治理機制向常規機制的轉變。在現有條件下，制度尚不健全，常規機制無法解決所有問題，在某些領域開展集中性活動是必要的。但是，不能過度依賴于這種做法，必須把集中性活動轉化為經常工作，轉化為工作制度，如此方能取得治理實效。

(四)民主和法制是現代國家治理的主要手段

民主化、法治化是國家治理現代化的主要指標。運用民主和法制的手段，是現代國家治理的主要方式。新中國六十多年的歷史證明，發揚社會主義民主，健全社會主義法制，是實現國家長治久安、促進經濟社會發展的必然要求，是推進國家治理現代化的必然選擇。20世紀70年代末，鄧小平就反復強調要發揚民主，健全法制，實現民主的制度化、法律化，只有這樣才能保障社會主義現代化建設。這是經過重大挫折后，以鄧小平為代表的中國共產黨人治國理政思想的重大調整。改革開放以來，黨內民主、人民民主不斷擴大，以憲法為根本、各部門法律不斷制定和完善，中國特色社會主義法律體系基本建立，改變了過去民主不足、輕視法制的不良傳統，黨員和公民的民主、法制意識大大加強，民主執政、依法執政水平不斷提高。推進國家治理現代化，仍然需要朝著這個方向繼續努力，不斷發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家。

綜上所述，鄧小平的國家治理思想內涵豐富，立意深遠，是在總結黨的治國理政經驗教訓的基礎上形成的，重點回答了“誰來治理、怎樣治理”社會主義中國這兩個基本問題，是鄧小平理論的重要內容，是對馬克思主義國家學說的繼承和發展，有力地推進了當代中國國家治理現代化。在新的歷史條件下，推進國家治理體系和治理能力現代化，鄧小平的國家治理思想仍然具有重要意義。

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(責任編輯王生胡學舉)

〔中圖分類號〕A849

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕2096-0921(2016)02-0045-08

〔作者簡介〕方濤(1985)，男，江西九江人，中共中央黨校研究生院中共黨史專業博士研究生，主要從事中國共產黨思想史研究。

〔基金項目〕國家社會科學基金西部項目“新形勢下黨應對‘四大危險’的機制創新研究”(13XDJ019)

〔收稿日期〕2015-09-29