加快我國自貿區建設面臨的四大困難與對策

■ 陳志陽 武漢大學

自2002年我國與東盟正式啟動自貿區談判以來，我國自貿區建設取得積極成果。截至目前，我國已經簽署并實施了10個自貿協定，涉及18個國家和地區，占我對外貿易總額的24%；正在商談6個自貿協定，涉及11個國家，占我對外貿易總額的15%；根據2012年中日韓三國領導人會議達成的共識，今年年內還有可能啟動中日韓自貿區談判。總體看，我國加大自貿區建設力度，順應了當前全球區域經濟一體化加速發展的趨勢，對于我國有效利用國際國內兩個市場、兩種資源發揮了顯著作用。但是，由于自貿區建設牽扯面廣、涉及利益多，面臨的困難和矛盾也日益突出，影響到自貿區建設的進一步開展。歸納起來主要有四大困難，需要我們從思想認識上給予廓清，從政策選擇上予以認真研究應對。

一、困難之一：對自貿區重要性認識不足，對自貿區效應認識片面化，導致對推進自貿區談判的懈怠心理

根據WTO的規則和各國商談自貿協定的實踐，自貿區要求參與各方在WTO最惠國待遇的基礎之上，取消絕大部分貨物貿易的關稅和非關稅壁壘，實現區域內商品的自由流動，同時降低服務貿易的市場準入條件，減少投資障礙。可以說，自貿區對貿易投資自由化的標準遠遠超過WTO，建成自貿區需要參與各方大幅提高經濟的對外開放水平。然而，這與當前一些人對中國對外開放程度和繼續推進開放必要性的認識形成了較大差異。這些觀點認為，在加入世貿組織后，中國已經變成了世界上最開放的發展中經濟體之一，甚至認為中國開放過度了，因此沒有必要大幅推進開放。

然而，這種對開放工作的滿足感是否正確呢？根據國務院發展研究中心對全球128個經濟體開放程度的測算，中國在全球最不開放經濟體的排名中，位居第四位。盡管相對而言，大經濟體的開放程度會較低一些，但在包括美國、德國、英國、法國、日本、印度、巴西、南非的11個主要經濟體里，中國的開放度也僅比日本高一點。此外，根據經合組織的“產品市場管制指數”，在與經合組織成員和巴西、印度、南非、俄羅斯等全球40個主要經濟體的比較中，中國在服務貿易領域的總體管制程度、在會計、設計、法律等專業服務中的管制程度均排名第一。

另一方面，一些人并不否認自貿區所帶來的重大經濟利益，但卻將自貿區效應僅局限于經濟領域。在這種思想指導下，要求實現自貿區參與各方的經濟利益平衡，甚至絕對平衡。實際上，區域經濟合作發展的歷程表明，對大國而言，建立自貿區從來都不是追求純粹的經濟目標，也不可能實現利益的絕對平衡。本質上看，由于自貿區既能促進參與各方經濟高度融合，又能鞏固提升雙邊外交關系，有利于參與方化解對抗和增進合作，自貿區戰略既是經濟戰略，也是外交戰略。因此，在推動自貿區談判時，決不能僅僅局限于經濟利益，必須要綜合考慮政治、外交、地緣等戰略利益。

以美國為例，美國是全球第一大經濟體，如果純粹從經濟利益出發，由于雙方收益相差太遠，美國是不會同小經濟體商談自貿區的，但事實正好相反。例如，美國與中東的以色列、巴林、阿曼、約旦等國均建立了雙邊自貿區，并進而提出建立“美國——中東自貿區”，這反映了美國試圖通過自由貿易來促進反恐等戰略目標。更為明顯的例子是“跨太平洋伙伴關系協定”，美國推進這個自貿協定，一方面確實是想分享亞洲經濟高速增長的收益，但更重要的是試圖通過高標準的自貿談判，將中國實質性排除在外，保持對亞太地區國際經貿規則的主導權，確保在中國經濟規模超越美國之后，美國仍能成為國際規則體系的最大受益者。

應該說，黨中央、國務院對自貿區建設的重要性有著深刻認識。2007年，黨的十七大報告明確提出“實施自由貿易區戰略”，將自貿區建設上升到國家戰略層面；在隨后的歷屆政府報告中，也均提出要加快推進自貿區建設；《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》更明確提出“加快實施自由貿易區戰略，進一步加強與主要貿易伙伴的經濟聯系，深化同新興市場國家和發展中國家的務實合作”。但是，由于一些人對我國開放程度認識上存在偏差，對自貿區效應又認識不夠全面，已經妨礙了我國自貿區建設的進一步推進，影響了我國在更大范圍、更高水平上參與國際經濟合作和競爭。我們亟需加大相關宣傳力度，糾正這種不正確的認識，為加快自貿區建設掃清思想和認識障礙。

二、困難之二：過多強調產業政策與自貿區政策沖突的一面，忽視自貿區對產業發展的促進作用，導致對推進自貿區談判的抵觸心理

當前，我國正積極推進產業結構調整，加快轉變經濟增長方式，這對我國的貿易政策提出了新的要求。一些觀點認為，由于我國大量產業正處于中低端向高端發展的關鍵時期，需要預留這些產業的未來發展空間；另外，由于自貿區以相互實現零關稅和開放投資服務為目標，具有全面性、一次性和長遠性的特征，且優惠待遇一旦給與就不可撤回，留給政府調控的手段和政策空間小，無回旋余地，可能給產業發展帶來較大沖擊，因此，不宜加快推進與有關國家的自貿談判。

貿易政策是由一國的經濟結構特別是產業結構演進內生決定的，兩者是相互促進、相互影響的關系。在開放經濟條件下，產業政策與貿易政策的聯系確實越來越密切，一國的產業發展不可能孤立于國外市場和國際競爭對手。實際上，堅持擴大開放的貿易政策，從我國國情看，是我國產業擴大發展空間、提高國際競爭力的必經之路。江澤民同志在闡述入世決心的時候就提到過：“我們搞現代化建設，必須要到國際市場的大海中游泳……這對我國提高國際競爭力、在國際綜合國力的較量中掌握主動有利。”可見，中央是從掌握我國未來發展戰略主動權的角度出發考慮開放問題，在價值取向上超越了一般意義上的功利目標而升華到方法論層面。

推進自貿區建設，對于擴大我國產業發展空間的作用是明顯的。當前，由于國內消費能力不足，投資持續快速增長，重復建設等原因，我國家電、鋼鐵、水泥、汽車等眾多產業產能過剩的問題十分突出，一些新興產業嚴重依賴外部市場，例如光伏產業甚至90%以上依靠外銷。在當前金融危機影響未消、歐債危機持續發酵、外部需求疲軟的情況下，我國亟需加大自貿區建設力度，獲取優惠的貿易條件，拓展過剩產業的出口市場。

推進自貿區建設，關鍵是要在推進自由化進程和提高開放水平的同時，不惡化國內產業競爭環境，避免給產業發展帶來較大沖擊。實際上，對于我國不具有比較優勢、同時也確實需要保護的關系到國計民生的產業，通過在自貿區中合理設計保護制度，我們完全可以做到貿易政策與產業政策的高度協調，實現既擴大我國產業發展空間、又有效促進我國產業升級換代的目標。從我國以往自貿談判的實踐來看，相關的制度安排有如下幾類：

第一，可通過將需要保護的產品排除在自貿區降稅進程之外。根據《關貿總協定》第24條的規定，自貿協定應取消“實質上所有貿易”(substantially all the trade)，因此，反過來理解，自貿區參與各方保留部分行業的關稅是符合WTO規則的。從各國的自貿實踐來看，一些自貿協定例外產品涉及的貿易量不到10%，但涉及的稅目數往往超過10%，甚至高達15-20%。如果按此標準設定例外標準，按照2011年中國海關關稅稅則總共7924個8位稅目產品來計算，排除在外的產品可以有近1200個，完全可以覆蓋我國需要保護的糧、棉、油、糖關稅配額產品、木材紙制品等我關鍵性產品。

第二，可以采取延長降稅過渡期、分階段降稅、特殊保障措施減緩沖擊。首先，一般而言，自貿區取消關稅的過渡期通常為10年左右，但對于部分敏感產品，也可以延長到15年左右。例如，中國——新西蘭自貿協定中，我國對原產于新西蘭的11種乳制品降稅過渡期為15年。其次，如果自貿區談判難度很大，各方還可以根據WTO“授權條款”的規定，采取分階段談判和降稅的方式，逐步推進降稅進程，減緩降稅對產業發展的沖擊。如在中國——巴基斯坦自貿區談判中，雙方就首先于2003年通過早期收獲協議對900多個8位稅目取消關稅，2005年又啟動第一階段降稅，對3000多個8位稅目產品取消關稅，目前正在進行第二階段降稅談判。

第三，對于一些特別敏感的產品，特別是農產品，還可以采取特殊保障措施來減緩沖擊。在中國——新西蘭自貿協定中，我國對原產于新西蘭的11種乳制品實施特殊保障措施，當這些產品的進口量達到一定水平后，這些產品的進口關稅就自動從自貿區優惠稅率轉成最惠國稅率。

第四，還可以通過務實經濟技術合作，促進產業間技術轉讓，推動我國產業發展。我國商談的自貿對象里，發達國家越來越多，這些國家工業品關稅普遍大大低于我國，因此在關稅減讓領域，我國往往處于被動防守的地位。為了實現利益相對平衡，我國應跳出局限于關稅減讓談判的思路，爭取在經濟技術合作等其他領域，要求談判對象給予我更多實際利益。

三、困難之三：貿易調整援助機制缺失，受到開放沖擊的產業難以得到補償，導致自貿區建議無法獲得產業界和社會各界的大力支持

自貿區開放后，并非每個市場競爭主體都會成為市場的贏家，參與各方均可能有部分產業、企業或個人在市場開放和貿易擴大中受到負面沖擊，從而不得不停產、轉產或專業。這些沖擊有些是來自于不公平競爭所導致的，例如以低于正常價值的價格形成的傾銷，或以補貼方式使出口產品在國際市場上處于有利的競爭地位，有些是正常貿易條件下的進口激增所導致的。對于上述沖擊，相關國家可以通過征收反傾銷稅、反補貼稅，實施一般或特殊保障措施，保證公平競爭和保護本國產業利益。

但是，盡管上述措施對不公平競爭有抑制作用，可對于已經遭受不正當競爭的群體或企業而言，其沖擊是實實在在的，必須要通過相關措施給予必要幫助。此外，對于遭受正常貿易條件下進口激增沖擊的群體或企業來說，其處于競爭劣勢地位是由于其不具有比較優勢，而保障措施是針對不公平貿易，其實施的全部期限（包括臨時保障措施）不得超過10年，因此，盡管保障措施可以起到救濟的作用，但難以從根本上提高產業競爭力。從長遠看，也必須要采取相關措施，幫助受到沖擊的行業、企業和就業人口轉型。

從國際經驗看，為有效應對上述問題，歐美等發達國家通過設立“貿易調整援助制度”，向受到開放沖擊的產業、企業和個人提供幫助，為順利推進自貿區建設奠定了基礎。以美國設立的“貿易調整援助制度”為例，該制度主要包括三個方面，即對工人的貿易調整援助、對企業的貿易調整援助和對農民的貿易調整援助。具體援助形式包括對工人的求職補貼、搬家補貼、稅收減免、培訓和再就業服務等；對企業提供直接貸款或貸款擔保等財政支持，提供技術援助，幫助企業設立新產品、新公益項目等；為農民提供現金補助。根據美國商務部的評估結果，貿易調整援助制度有效應對了貿易自由化對本國產業的沖擊，據其統計，受到援助的企業比沒受到調整援助的企業生存概率提高了13%，雇員相對增加了9.5%，銷售增加了17.7%；就投入/收益比較而言，美國調整援助每投入1美元，就會產生87美元的銷售增長，而每投入3451美元，就保障了一個工作崗位。

應該說，我國也已經注意到上述問題并針對該問題有了初步的制度設計。我國《對外貿易法》第四十四條規定，“因進口產品數量大量增加，對生產同類產品或者與其直接競爭的產品的國內產業造成嚴重損害或者嚴重損害威脅的，國家可以采取必要的保障措施，消除或減輕這種損害或者損害的威脅，并可以對該產業提供必要的支持。”這一規定可以說是我國貿易調整援助制度的法律基礎。但是，這一法律條文只規定了在采取保障措施的情況下實施支持，同時只提及對產業的扶持，也沒有規定對工人、農民提供援助，因此，我國的貿易調整援助機制尚不完善。

隨著我國不斷推進自貿區建設，商談的自貿區將會越來越多，對部分不具有比較優勢的產業帶來的沖擊可能會越來越大。一些部門、行業出于此種擔憂，對加快實施自貿區戰略消極對待甚至堅決反對。我們當然不能由于部分產業受到沖擊就放棄推進自貿區，但也不能對產業受到沖擊聽之任之。因此，我們必須借鑒其他國家建設貿易調整援助的經驗，加快完善開放補償機制建設，進一步完善相關立法和具體操作細節，以化解貿易自由化帶來的風險，為推進自貿區建設消除“后顧之憂”，同時獲得社會各界對推進自貿區建設的支持，推進社會主義和諧社會的建設。

四、困難之四：由于地緣政治、經濟競爭力等因素，一些主要經濟體對與我商談自貿區積極性不高

目前，與我已簽署自貿協定的10個自貿伙伴中，除東盟外，其他經濟體規模都較小，貿易創造效應不大，例如，據專家測算，中國——哥斯達黎加自貿協定產生的貿易創造效應僅為2.8億美元。在談的自貿協定中，除韓國、澳大利亞外，其他自貿對象經濟規模也有限，而且由于發達國家工業品關稅水平普遍很低，即使取消全部關稅，貨物貿易的創造效應也不是很明顯。例如，據專家測算，受貿易創造效應影響，中國——瑞士自貿協定將帶動雙邊貿易增長50%左右，但主要擴大的是瑞士對華出口，增幅達63%，對我國出口的拉動效應并不顯著。

因此，從獲取更大貿易創造效應和加大經濟增長拉動力度的角度出發，我國應加快與主要經濟體商談自貿區的力度。除適時與主要發達經濟體發展自貿關系外，應重點推進與新興經濟體的自貿區建設。目前，全球經濟重心正在加速“東移”，按“富國俱樂部”經合組織（OECD）的統計，2000年，非經合組織成員經濟總量占全球GDP的40%，2010年上升到50%，預計到2040年將進一步上升到60%左右。隨著新興經濟體經濟的快速增長，消費需求不斷提升，市場規模持續擴大，這些國家市場準入門檻會普遍相對較高，以“金磚國家”為例，印度最惠國約束稅率48.7%，實施稅率13%，其中農產品實施稅率高達31.8%；巴西約束稅率31.4%，實施稅率13.7%；南非約束稅率19%，實施稅率7.7%；俄羅斯實施稅率9.5%。如果能與這些國家實現貿易自由化，將給各方帶來較大的收益，大幅提高參與方的經濟福利。

但從目前情況看，我國與主要發達和發展中經濟體加快推進雙邊自貿區建設存在較多障礙，難以在短時間內取得突破。從發達國家的角度看，其不與我加快自貿區建設有經濟上的原因，更多的則是出于地緣、外交等因素的考慮。例如，澳大利亞雖然與我在2005年即啟動自貿區，但由于雙方在農產品等領域難以達成一致，談判持續7年之久仍在僵持；美國力推“跨太平洋伙伴關系協定”，盡管對外宣稱“開放”，“中國可自主決定參與”，但美國為了掌握亞太經濟一體化主導權，通過高標準的要求將我實際性排除在外；日本雖與我經濟聯系日益緊密，對我市場依賴程度越來越高，但其選擇一種中美之間的騎墻戰略，在經濟上分享中國經濟與亞洲經濟高速增長的收益的同時，政治上不斷強化美日同盟，利用美國“回歸亞太”來制約中國。

從發展中國家的角度來看，其不與中國推動自貿談判更多的是出于經濟因素的考慮。目前，我國在與許多發展中國家的雙邊貿易中都享有較大的貿易順差。例如，2011年我國對印度、墨西哥、土耳其、孟加拉的貿易順差分別為 271、146、125、74億美元，同比增幅分別為35%、32%、42%、13%。即使我國對一些發展中國家出現貿易逆差，也是由于我國從這些國家大量進口能源資源等初級產品所形成的。由于我國制造業國際競爭力較強，許多發展中經濟體擔心與我在與我商談自貿區后，我國產品將大量涌入其國內市場，既加大貿易逆差，又沖擊其國內產業發展，所以對與我國啟動或推動自貿區談判不甚積極。例如，中國——南部非洲關稅同盟2004年啟動談判后，一直未能進入正式談判；中國——印度區域貿易安排聯合可行性研究2007年結束后，也一直未能正式啟動自貿區談判；巴西、俄羅斯雖是我國的潛在自貿對象，但考慮到近期兩國紛紛采取提高關稅等系列措施限制進口，保護本國工業，且巴西和俄羅斯還分別是南方共同市場、俄白哈關稅同盟的成員，受關稅同盟規則限制，兩國無法單獨與其他國家商談自貿區，因此，在較長的一段時期內這兩個國家與我國發展自貿關系的可能性較小。

綜上所述，為了充分發揮自貿協定的貿易創造效應，我應加快推進與主要經濟體的自貿區談判和建設。在推進我國與發達國家的自貿區談判時，一方面是要積極運用我國龐大的市場規模作為談判武器，綜合平衡我進攻和防守利益，另一方面，要不懼怕發達國家自貿談判高標準，加快國內政府采購、知識產權、金融服務、政府監管等相關領域的體制改革，為推動與發達國家的自貿談判奠定國內制度基礎。在推進我國與發展中國家的自貿區談判時，考慮到發展中國家對我產業競爭力高度擔憂，可以采取漸進式的自由化方式，首先與有關國家談判和簽署涉及部分產品的貿易安排（partialscope agreement），對少量敏感性相對不強的產品進行降稅，然后根據實施效果，在此基礎上逐步擴大自由化范圍，最終實現絕大部分產品的自由貿易，建立雙邊自由貿易關系。▲

[1]隆國強著：《中國入世十周年：新的起點》，《國際經濟評論》，2011年底4期.

[2]倪洪興著：《農業貿易政策選擇應注意的六大誤區》，《開放貿易條件下的農業貿易政策選擇》，中國農業出版社，2011年.

[3]朱穎著：《自由貿易協定與美國對中東戰略》，《西亞非洲》，2009年底4期.

[4]李向陽著：《跨太平洋伙伴關系協定：中國崛起過程中的重大挑戰》，《國際經濟評論》，2012年第2期.