廣西基本農田保護存在的問題及對策研究

黃春芳， 馬文東， 莫正斌， 馬 杏

(南寧市節地土地規劃設計有限公司，廣西南寧 530028)

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廣西基本農田保護存在的問題及對策研究

黃春芳， 馬文東， 莫正斌， 馬 杏

(南寧市節地土地規劃設計有限公司，廣西南寧 530028)

分析了廣西基本農田保護的政策制度、已取得的成效、存在的問題及原因，從基本農田保護區劃定、基本農田保護、建設及監管等方面提出對策建議。

基本農田；保護與建設；問題及對策；廣西

廣西地處華南、西南結合部，是我國面向東盟的重要門戶和前沿地帶，在促進區域協調發展、深化與東盟開放合作、維護國家安全和西南邊疆穩定中具有重要戰略地位。《西部大開發“十二五”規劃》《廣西壯族自治區主體功能區規劃》《廣西壯族自治區新型城鎮化規劃(2014—2020年)》等規劃的實施，為廣西提供了更廣闊的發展空間，帶來了更好的發展機遇。處于大發展時期的廣西，對建設用地的需求逐漸增大，基本農田保護面臨著巨大壓力，在新形勢下“促發展，守紅線”成為一個亟需解決的問題。筆者在對廣西現行基本農田保護政策、取得的成效、存在的問題及原因進行分析的基礎上，提出今后基本農田保護的對策建議，為廣西基本農田保護及高標準基本農田建設提供理論支持和參考。

1 廣西基本農田保護的政策制度分析

1.1 關于基本農田保護區劃定

1.1.1 明確應劃入基本農田保護區的耕地范疇。1995年5月18日廣西壯族自治區政府頒布了 《廣西壯族自治區實施<基本農田保護條例>辦法》，明確應劃入基本農田保護區的耕地范圍。

1.1.2 完成基本農田保護區調整劃定工作。1999—2002年，根據新《土地管理法》和《基本農田保護條例》的精神，按國家部署安排，全區完成基本農田保護區調整劃定工作。

1.1.3 建設國家基本農田保護示范區。2005—2006年，根據《關于開展設立基本農田保護示范區工作的通知》[國土資發(2005)197號]及《關于正式確定國家基本農田保護示范區的通知》[國土資發(2006)270號]，把江南區、北流市、全州縣納入國家基本農田保護示范區，并按國家統一要求開展示范區建設工作。

1.1.4 開展永久基本農田劃定。2011年下發的《廣西壯族自治區人民政府辦公廳<關于開展全區永久基本農田劃定工作的通知>》[桂政辦發(2011)138號]，明確了劃定永久基本農田的原則和范圍、主要任務等；《關于印發<廣西壯族自治區基本農田劃定工作方案>的通知》[桂國土資發(2011)87號]規定基本農田劃定工作以第二次土地調查基本農田上圖成果為基礎，依據新一輪土地利用總體規劃，遵循“依法依規，規范調整；確保數量，提升質量；穩定布局，明確條件”的原則組織實施。2012年下發的《廣西壯族自治區國土資源廳<關于加強和規范我區基本農田劃定工作的通知>》[桂國土資發(2012)25號]要求按國家和自治區有關規定，以鄉鎮土地利用總體規劃確定的基本農田保護任務為目標，嚴格劃入劃出。

1.2 關于基本農田保護

1.2.1 明確基本農田保護的責任定位。1995年《廣西壯族自治區實施<基本農田保護條例>辦法》規定縣級以上地方各級人民政府、鄉(鎮)人民政府在保護管理工作方面的責任定位。

1.2.2 落實保護基本農田“五個不準”制度。2004年廣西壯族自治區人民政府辦公廳下發了《關于開展全區基本農田保護檢查工作的通知》，要求2004年4—9月在全區開展基本農田保護檢查工作。

1.2.3 核銷規劃多劃定的基本農田制度。《廣西壯族自治區國土資源廳關于明確土地利用總體規劃實施中若干具體問題的通知》[桂國土資發(2012)113號]明確了規劃多劃定的基本農田的面積和定義、可核銷規劃多劃定基本農田的情形、核銷規劃多劃定基本農田臺賬管理及其他需辦理的手續等。

1.3 關于基本農田建設

1.3.1 下達高標準基本農田建設目標。廣西壯族自治區人民政府辦公廳發布《關于印發全區“十二五”高標準基本農田建設實施方案的通知》[桂政辦發(2013)63號]，明確提出“十二五”期間廣西高標準基本農田建設目標、實施細則、建設內容及要求、資金籌措、職責分工及保障措施等。

1.3.2 制定高標準基本農田建設方案。廣西壯族自治區國土資源廳、財政廳聯合發布《整縣推進高標準基本農田土地整治重大工程總體實施方案》[桂國土資發(2013)46號]，保障整縣推進土地整治工作得以規范、有序、及時、高效開展。自治區積極探索“以獎代補”的高標準基本農田建設模式，先后頒發了有關政策文件。其中，2012年《關于鼓勵農民自發開展耕地整治工作的意見》[桂國土資發(2012)57號]明確了鼓勵農民自發開展耕地整治應遵循的原則，即“堅持耕地數量穩定，質量提高；堅持量力而行，逐步推開”。2014年《關于印發廣西壯族自治區優質高產高糖糖料蔗基地土地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法的通知》[桂財建(2014)58 號]明確了優質高產高糖糖料蔗基地建設的主要任務，即進行“小塊并大塊”土地整治和耕地平整配套建設，促進高效節水灌溉，同時進行道路和電力設施建設，促進土地流轉、生產機械化及推廣良種良法。

1.4 關于基本農田監管 2011年《廣西壯族自治區人民政府辦公廳<關于開展全區永久基本農田劃定工作的通知>》[桂政辦發(2011)138號]，要求加快基本農田數據庫建設，加強基本農田動態巡查，嚴厲查處違法違規占用基本農田的行為。

2 基本農田保護取得的主要成效

2.1 切實保護了耕地和基本農田 實施了自治區、市、縣、鄉(鎮)4級土地利用總體規劃，劃定了基本農田保護區，設立了保護標志牌，落實了基本農田保護責任，加強了基本農田全民保護責任意識。嚴格遵守基本農田保護“五不準”，杜絕擅自批準占用基本農田現象，建設占用基本農田均按規定上報國務院批準，并嚴格執行基本農田占用補劃制度，確保了基本農田“占一補一”和總量動態平衡[1]。根據《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于全區2012年度耕地保護責任目標履行情況的通報》，廣西14個地級市耕地保護責任目標落實情況經自治區聯合檢查組檢查評定，均被評為合格以上，其中南寧、柳州、桂林、梧州、北海、河池、來賓、崇左8個市為優秀。

2.2 基本農田建設成效明顯 全區在南寧市江南區、桂林市全州縣、玉林北流市建設3個國家級基本農田建設示范區，涉及基本農田保護面積151 743.55 hm2，農保率達87.78%，劃分為604個基本農田保護片，4 363個基本農田保護塊。3個示范區所在地縣(市、區)共投入530萬元以上，專項用于鄉鎮新設立基本農田保護標志牌及保護界樁、基本農田檔案資料管理、制作耕地及基本農田保護保護宣傳品標志等基礎性工作。同時加強基本農田巡查保護工作，3個示范區聘請當地村民對所在村的基本農田保護情況進行巡查，及時報告保護情況[2]。

2.3 提高了耕地資源綜合生產能力 2000—2013年廣西先后批復實施土地整治項目1 165個。目前，這些項目基本竣工，建成53.33萬hm2高標準基本農田，增加有效耕地3.33萬hm2，新增糧食產能2.5億kg，相當于解決了超過200萬人的吃飯問題，惠及農民超過1 000萬[3]。近年來，廣西糧食總產量持續增產，這主要得益于廣西耕地數量增減平衡有余及通過加大基本農田投入，促進基本農田質量提升，有效提高了糧食單產，耕地資源綜合生產能力不斷提高。

3 基本農田保護存在的主要問題及原因分析

3.1 基本農田劃定過程中存在“劃遠不劃近，劃劣不劃優”的情況 根據《廣西耕地質量等級補充完善成果(2012年)》及《廣西壯族自治區基本農田劃定報告(2013年)》，廣西高等地(4～8等)面積為196.69萬 hm2，劃定的基本農田高等地(4～8等)為184.31萬hm2，占全區耕地高等地的93.75%，尚有12.29萬 hm2高等地未劃入基本農田保護區；全區基本農田面積為366.75萬 hm2，其中耕地345.35萬 hm2，占94.16%，其他農用地21.41萬 hm2，占5.84%。這表明基本農田劃定過程中存在“劃遠不劃近，劃劣不劃優”的情況。

主要原因：一是基本農田保護在概念體系上模糊不清，缺乏可操作性；在劃定上強調行政任務，缺乏科學論證。在基本農田界定上，強調基本農田保護目標是滿足人口所需，對基本農田自身特征卻缺乏規定。與保護相關的農田評價、定位、監測、管理等尚無明確規定，基本農田劃定、利用、監測和管理等保護指標，沒有合理評定標準，進而影響實際保護的操作[4]。二是當前基本農田保護以上級下達保護數量指標，鄉鎮為具體指標落實單位的方式進行，上級政府要求縣、鄉基本農田劃定在規定期限，作為行政任務完成，而數量指標分解、保護區界定等具體工作沒有明確的科學論據。這導致在具體實施過程中，地方出于經濟利益考慮，往往難以接受上級指標，只是湊足面積，致使基本農田保護流于形式[4]。根據《廣西壯族自治區土地利用總體規劃(2006—2020年)》，規劃期內，建設占用耕地指標為12.42萬 hm2，其中：水田為6.23萬 hm2，水澆地為0.12萬 hm2，旱地為6.07萬 hm2，水田占了建設占用耕地指標約50%。根據《廣西耕地質量等級補充完善成果(2012年)》，水田往往是耕地質量等別較高的耕地，可見，廣西規劃建設用地范圍與優質耕地分布的重疊度較高，城鎮周邊還有不少優質耕地未劃為永久基本農田，城市發展占用優質耕地的現象尚存，說明一些地方政府在基本農田規劃和劃定過程中“劃遠不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地周邊的質量較好、區位優勢明顯的、需要保護的耕地不劃入基本農田；“劃劣不劃優”，將區位較差、質量較差、遠離建設需求區域的耕地劃入基本農田區。

3.2 耕地有“占優補劣”的現象 根據《廣西壯族自治區土地利用總體規劃中期評估報告(2012年)》，2006—2012年，廣西耕地數量從424.71萬 hm2增加到441.63萬 hm2，但灌溉水田和水澆地減少9.34萬 hm2，旱地增加26.26萬 hm2。2013年廣西經批準建設占用耕地為11 849.00 hm2，其中批準占用水田5 924.50 hm2，占50%，補充耕地中水田僅為300.00 hm2，占5%，而95%是占用水田補旱地，未做到“占優補優”和“占水田補水田”的要求，說明耕地有“占優補劣”的現象。

主要原因：一是目前國家和廣西對占補平衡的質量要求無硬性指標，導致“占補平衡”往往是數量平衡，而忽視質量平衡。在“占補平衡”制度的執行中，這項政策成為一些地方占用基本農田進行非農建設的一種手段，個別地方以眼前利益為重而不顧基本農田質量，存在非農建設所占用的基本農田多數為優質、高產的農田，但補充的基本農田則主要分布在區位、地形等條件較差的地方，導致雖然達到了基本農田數量不減少，但質量卻下降，造成基本農田實際生產力下降[4]。二是地方政府政績考核制度存在缺陷，基本農田保護手段及機制不完善。中央對地方黨政領導考核指標體系不完善，偏重對任期內經濟增長率、財政收入增長率等近期目標的考核評價，對耕地保護工作僅提到耕地總量一項指標，缺乏具體指標，不能全面反映耕地保護工作的情況和效果[5]。基本農田保護是一項操作性很強的工作，必須依靠經濟杠桿來調動地方政府和農戶的積極性[4-5]。廣西現行的基本農田保護機制和手段未能充分利用經濟手段，尤其是沒有建立基本農田保護基金，不能對基本農田保護區給予一定的經濟補貼和稅收優惠。對于地方政府和農戶而言，基本農田保護只是上級下達的一項行政任務，是一種責任和義務，而不是權利，因而也就沒有內在的經濟動力保護基本農田。

3.3 農村集體經濟組織和農民基本農田保護積極性有待提高 根據《廣西壯族自治區基本農田劃定報告(2013年)》，有些地區存在基本農田撂荒現象，還有些地方存在蔬菜大棚等生產設施用地占用較大面積基本農田的現象。這些現象說明群眾的基本農田保護意識及積極性有待提高。

主要原因：基本農田保護是以糧食安全等全社會的長遠利益為出發點考慮的，通過嚴格限制、管制基本農田的用途，規定基本農田只能生產社會需要的糧食，決不允許其他任何形式的非農利用。基本農田的發展權受限致使基本農田土地權利人的利益受損，但目前只有對破壞基本農田行為的處罰規定而沒有對基本農田保護人補償的制度，因此基本農田所有者和使用者須承擔全部的基本農田保護成本，但保護基本農田所帶來的好處則是全社會共享的，因此存在社會不公正，影響農戶基本農田保護的積極性[5]。

3.4 基本農田質量總體不高 根據《廣西壯族自治區基本農田劃定報告(2013年)》，廣西劃定的基本農田涉及利用等別為4～12等(按國家等)，其中低、中利用等別(9～12等)182.44 hm2，占49.76%，高利用等別(4～8等)184.31 hm2，占50.26%。可見，廣西基本農田保護區約50%為中低等地，耕地質量總體不高。

主要原因：一是廣西的地貌特點決定了廣西的優質耕地較少。廣西山嶺連綿，巖溶廣布，河流眾多，海岸曲折，山地丘陵多，耕地受地形分割，集中連片的平原少，耕地地塊破碎，地形坡度較高。二是土地整治力度不夠，基本農田建設力度跟不上基本農田質量建設需要。目前廣西土地整治項目主要為整縣推進高標準基本農田建設土地整治重大工程、桂中農村土地整治重大工程、小型病險水庫除險加固土地整理、2009年整村推進土地整治項目等重大工程，但整體推動緩慢，進度跟不上基本農田質量建設需要。

3.5 農村建設占用基本農田現象嚴重 根據《廣西壯族自治區基本農田劃定報告(2013年)》，廣西農村建設占用基本農田1 035.92 hm2。

主要原因：由于土地違法違規行為發現手段落后、動態巡查工作不夠、基本農田保護投訴舉報途徑欠缺等原因，導致基本農田監管力度不足。

4 廣西基本農田保護對策建議

4.1 基本農田保護區劃定方面的對策建議 在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，按照城鎮由大到小、空間由近及遠、耕地質量等別和地力等級由高到低的順序，將城鎮周邊、交通沿線易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田。將已有劃定永久基本農田成果中不符合劃定要求的耕地和其他地類劃出永久基本農田，確保永久基本農田布局基本穩定，原則上劃定后基本農田質量有提高、數量不減少。

4.2 基本農田保護方面的對策建議 建立基本農田保護經濟激勵機制，對基本農田保護區實施優先優惠經濟政策，彌補農民的機會成本，調動農民保護基本農田的內在經濟動力，以便能真正地將基本農田長期保護起來[5]，包括以下2個方面：①各級政府將農田水利建設、土地整治項目、農業綜合開發項目等農業基礎設施建設工程優先安排在基本農田保護區；②各級政府每年給予保護基本農田保護區內耕地的農民一定的經濟補償。

4.3 基本農田建設方面的對策建議

4.3.1 加大建設投入力度，穩步提高基本農田質量，以建設促保護。一是大力推行 “小塊并大塊” 龍州土地整治模式，提高廣大農民群眾參與農村土地整治的積極性，提高支農資金使用效益，加快廣西高標準基本農田建設，改善農田基礎設施，提高耕地綜合生產能力。二是加大力度進行整縣推進高標準基本農田土地整治重大工程建設，以國家高標準基本農田示范縣、全國基本農田保護示范區、自治區糧食生產縣和整村推進重大工程實施效果顯著的縣(市、區)為重點開展整縣推進高標準基本農田土地整治重大工程，加快發展廣西現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給提供有力支撐。三是推動優質高產高糖糖料蔗基地建設，以制糖企業、種植合作社等為龍頭，以市場為導向，以科技為支撐，通過財政支持、政策鼓勵等措施，充分調動建設主體的積極性，引導社會資本進入蔗區開展現代化改造，積極探索行之有效的項目建設模式，加快推進糖料經營規模化、種植良種化、生產機械化、水利現代化，降低糖料蔗生產成本，不斷提高糖料蔗單產、糖分和生產效益，增強廣西糖料業國際競爭力，促進糖料業可持續發展。四是大力實施“旱改水”等提質改造工程建設，重點在各縣市旱地集中連片，且坡度較為平坦，水源條件較好、灌溉水源穩定充足的區域，對現有耕地，通過土地平整、配套水利設施和土壤改良措施，提高耕地質量，將旱地改造為水田或水澆地，進一步提高耕地質量。

4.3.2 開展耕作層土壤剝離及利用。土壤是人類賴以生存的根基，人類幾乎所有農產品和部分行業原材料都來自于土壤。土壤是一種重要的自然資源，而耕地的耕作層土壤更是土壤中最寶貴的部分，是社會經濟發展的財富[6]。因此，建議在繼續加強耕地數量管控的同時，著力推進耕地質量和生態建設，將建設占用的耕作層土壤剝離利用，可有效改造中低產田，縮短土壤熟化時間5～8年，改變“占優補劣”現象，做到“占優補優”。

4.4 基本農田監管方面的措施建議

4.4.1 進一步完善地方各級政府基本農田保護目標責任制。建立健全自治區、地市、縣、鄉、村5級主要領導任期基本農田保護目標責任制，層層簽訂基本農田保護責任書，實行基本農田保護的“一票否決制”。通過簽訂責任書，明確各級政府及各部門的權利與義務，將基本農田數量、質量和生態保護的責任落實到位，并列入考核指標體系中[4]。

4.4.2 建立永久基本農田保護監管體系。建立多部門聯動的共同責任機制，同時建立信息系統，備案永久基本農田基礎信息；建立公開查詢系統，向社會公開保護區坐標位置和保護政策；設立統一規范的界樁和保護標志；公開統一網絡舉報系統和舉報電話；建立永久基本農田動態巡查制度，利用衛星遙感等現代化科技手段，通過“天上看、地上查、網上管、群眾監”，加強土地變更調查和衛星遙感監測，建立基本農田保護監測系統，準確掌握基本農田變化情況，及時發現和制止違法行為[7]。

[1] 楊鉞. 嵊州市基本農田保護對策研究[D].臨安：浙江農林大學，2012.

[2] 蒙志獻.我區高標準基本農田建設成效明顯[EB/OL].(2012-08-01)[2016-07-21].http://www.gxdlr.gov.cn/NewsCentre/newsshow.aspx?Newsld=26051.

[3] 周敏.廣西建成800多萬畝高標準基本農田 惠及千萬農民[EB/OL].(2014-04-09)[2016-07-21].http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2014-04/09/c-1110153419.htm.

[4] 唐健.基本農田保護：問題與對策 [J].中國土地，2004(7)：24-28.

[5] 王利敏.基本農田保護的農戶經濟補償研究[D].南京：南京農業大學，2011.

[6] 薛山.我國建設占用耕作層剝離與利用模式研究[D].北京：中國地質大學(北京)，2014.

[7] 林依標.劃定永久基本農田路徑思考[J].中國國土資源經濟，2009，22(3)：4-6.

Problems in Prime Farmland Protection in Guangxi and Its Countermeasures

HUANG Chun-fang, MA Wen-dong, MO Zheng-bin et al

(Nanning Land Saving, Planning and Design Co., Ltd., Nanning, Guangxi 530028)

Policy system, achievements, existing problems and causations of prime farmland protection in Guangxi were analyzed. Countermeasures were put forward from the aspects of prime farmland protection area design, prime farmland protection, and prime farmland construction and regulation.

Prime farmland; Protection and construction; Problems and countermeasures; Guangxi

黃春芳(1984- ) ,女,壯族，廣西宜州人,工程師，碩士，從事土地利用規劃研究。

2016-09-14

S 27；F 301.21

A

0517-6611(2016)32-0188-03