日本國立大學法人化的契約分析

馬陸亭　陳　浩（北京航空航天大學，北京100191）

日本國立大學法人化的契約分析

馬陸亭陳浩
（北京航空航天大學，北京100191）

日本2004年實施的國立大學法人化改革，確立了其大學獨立的法人地位，推動了大學自治的實現(xiàn)。本研究分析了法人化改革的內(nèi)外部因素、內(nèi)涵特征和主要實施內(nèi)容，從契約角度具體闡釋了國立大學法人化改革的成功之處與負面效果。以此為借鑒，我國可在幾方面推進依法治校：深刻認識契約的作用、完善配套契約制度、建立政府與高校的契約關系、建立行政權(quán)力與學術權(quán)力相制衡的契約制度。

日本；國立大學；法人化改革；契約管理

一、日本國立大學法人化改革框架

20世紀90年代初，日本經(jīng)濟發(fā)展的泡沫破滅、停滯不前，引發(fā)了日本社會的深刻變革。政府機構(gòu)在困難經(jīng)濟條件下主動尋求自我變革，作為政府機構(gòu)一部分的國立大學的改革也就在情理之中。

為實現(xiàn)政府行政改革中精簡行政職能與提高效率的目標，日本學習借鑒了英國執(zhí)行局“規(guī)劃與執(zhí)行職能相分離”的制度，創(chuàng)立了獨立行政法人，1999年通過《獨立行政法人通則法》，其中第二條明確規(guī)定，獨立行政法人所從事的業(yè)務和事業(yè)應具備的基本條件是：對國民生活及社會經(jīng)濟的安定有重大影響，但沒有必要由政府來充當其實施主體，同時又很難交予民間實施，然而又必須交給某個主體去獨自實施。從事這種業(yè)務和事業(yè)的主體就是獨立行政法人。[1]按照獨立行政法人的規(guī)定，政府把原來作為行政機構(gòu)的公用事業(yè)、公益事業(yè)變革單位為獨立的、具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的行政法人，在兼顧獨立行政法人公用性、公益性同時，運用企業(yè)管理的理論，采取市場化的運營方式，政府與獨立行政法人達成契約，在一定目標時間內(nèi)對獨立行政法人進行績效考核，達到政府既減少對獨立行政法人的資金投入，又提高其運行效率和質(zhì)量的目標。

國立大學的改革設想最初是完全依據(jù)《獨立行政法人通則法》，但由于日本憲法規(guī)定學術自由，開始推進時遭到了文部省和國立大學協(xié)會的共同反對，最后在文部省妥協(xié)與推動下，考慮到國立大學與一般獨立行政法人的不同，制定了《國立大學法人法》，成為推動國立大學進行法人化改革的法律依據(jù)。在此基礎上，還制定了《獨立行政法人國立高等專門學校機構(gòu)法》《獨立行政法人大學評價·學位授予機構(gòu)法》和《獨立行政法人國立大學財務·經(jīng)營中心法》等六部法律共同推進國立大學改革。《國立大學法人法》作為《獨立行政法人通則法》的個別法或特例法，明確了國立大學在法人代表任命方式、中期考核時間、績效評估體系和運營方式等四個方面與《獨立行政法人通則法》的規(guī)定略有不同，既體現(xiàn)了國立大學的自主性與獨立性，也是國立大學法人化改革中各方妥協(xié)的結(jié)果。[2]

《國立大學法人法》與《獨立行政法人通則法》盡管有所不同，但前者更多地還是遵循了后者的框架體系，尤其是組織管理、人事、財務和績效評估等四個方面的制度框架。

第一，組織管理改革。《國立大學法人法》中規(guī)定了國立大學法人的組織機構(gòu)設置，在第10、11、12、13、20和21條中明確了大學法人董事會、校務委員會和學術委員會等三個管理機構(gòu)。[3]董事會和校務委員會分別對大學的中期目標、年度計劃、預算編制執(zhí)行和決算等重要事項進行決策和審議，二者均由校長負責，并且都有校外的社會人事參與，其中董事會由校長、理事（校長任命）和監(jiān)事（文部省任命）組成，校務委員會由校長、大學人員和校外人士（校長指令或任命）組成。學術委員會也由校長負責，由校長指定的理事、校內(nèi)主要學術機構(gòu)的負責人（學院院長、研究所所長等）等組成，審議大學各項事務中與教學、研究等相關的學術內(nèi)容，以及教師的人事任免與升遷、學生援助、入退學和學位授予等事項。三個決策管理機構(gòu)的設置既有效保障了大學獨立性，也使校長的權(quán)力相對有所集中和增強，更有利于校長統(tǒng)籌大學內(nèi)部資源，打破了大學原有的僵化機制，增強了大學活力。

第二，人事管理改革。一是大學法人代表校長的任命方式，不同于普通獨立行政法人由行政主管機構(gòu)直接任命的方式，而是成立了校長遴選委員會，該會由校務委員會、學術委員會的代表及部分校長、理事共同組成，負責遴選大學校長，并將遴選結(jié)果上報文部省審核。二是普通教師改變了以往的公務員身份，與大學簽訂合約變?yōu)榇髮W的雇員。大學運用市場化的方式管理教師，實行公開招聘、任期制和考核制。允許教師兼職，通過與產(chǎn)業(yè)界的合作促進了教師流動，改變以往國立大學教師兼職沒有政策支持的現(xiàn)狀，拓寬教師交流渠道。[4]

第三，財務制度改革。《國立大學法人法》中第7、31和32條規(guī)定了大學法人財政上具有獨立權(quán)，改變了原來預決算國家統(tǒng)一管理，經(jīng)費支出使用收支嚴格限定的狀況。一是由原來按學部、講座的定額標準變?yōu)榘匆欢A算整體撥付給大學法人，大學法人在預算分配、經(jīng)費支出使用獲取了自主權(quán)。二是改革后在政府撥款的運營費交付金中增設了“特定運營費交付金”，根據(jù)各國立大學法人的辦學實績來進行差別化撥款。三是改革后國立大學法人在開拓財源、學費制定等方面獲得了自主權(quán)，在自主創(chuàng)收上明顯增強，尤其是來自于受托研究、共同研究、受托事業(yè)費、捐贈、補助金、科學研究費補助金等方面的競爭性收入。[5]總體上是政府撥款更加彈性，大學法人收入范圍拓寬、支出范圍上自主支配，財務管理上更趨于獨立。

第四，績效評估考核。該項改革使國立大學由原來的“行政隸屬型”向“契約型”轉(zhuǎn)變，由國立大學法人評價委員會、總務省獨立行政法人評價委員會和大學評價·學位授予機構(gòu)（即第三者評價機構(gòu)）三者共同完成對大學法人的考核評估，政府依據(jù)考核結(jié)果對國立大學進行有差別撥款。首先，政府與國立大學根據(jù)雙方確定六年中期發(fā)展目標達成契約。大學法人每年制定年度實施計劃并進行自我評價，并向國立大學法人評價委員會與總務省獨立行政法人評價委員會提交所需財務報表、法人經(jīng)營實績報告書、中期計劃進展情況。其次，六年期滿時，國立大學法人評價委員會結(jié)合大學評價·學位授予機構(gòu)對大學法人教育研究事項的專業(yè)評價，對中期目標考核提出綜合評價意見，并將綜合評價結(jié)果上報文部省和總務省獨立行政法人評價委員會，文部省將評價意見通知國立大學法人，并提出整改意見，同時向社會公布評價結(jié)果，接受社會監(jiān)督。最后，文部省將依據(jù)評價結(jié)果分配下一個六年周期的資金。[6]國立大學法人的績效評估提高了辦學的透明度，增進了大學與社會的溝通交流，促進大學提高辦學質(zhì)量和效率。

二、日本國立大學法人化的契約考察

1.契約的法理性依據(jù)

契約是主體之間通過談判、討價還價等協(xié)商對話機制而達成的一種交換關系，是主體間相互自由意志的合意或同意。本研究主要從交易對象的性質(zhì)出發(fā)，把契約劃分為政治契約和經(jīng)濟契約兩大類進行分析。

第一，政治契約，表現(xiàn)為主體間交換個人權(quán)利和義務而形成的契約，體現(xiàn)了西方個人主義、自由主義、民主與權(quán)利的價值取向，契合時代政治發(fā)展的需要，豐富了西方的政治哲學思想，不同階段呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容，被用來說明社會合作的基礎和政治義務的理由，解釋說明政治權(quán)威和國家的起源，為國家的正當性、合法性提供理論根據(jù)。政治契約（論）發(fā)軔于古代希臘，賡續(xù)于羅馬、中世紀，勃興于宗教改革，鼎盛于17－18世紀，式微于19世紀，復興于20世紀下半葉。[7]中世紀的統(tǒng)治契約論主要是為封建統(tǒng)治時期王權(quán)合法性辯護而產(chǎn)生的，用來說明統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的關系。17、18世紀的古典社會契約論由霍布斯、洛克和盧梭等人共同進行了系統(tǒng)性地闡述和建構(gòu)，論述了人們?yōu)榱吮Ｕ仙⒇敭a(chǎn)的安全，通過締結(jié)契約、轉(zhuǎn)讓自然權(quán)利，從一個沒有法律、公共權(quán)威和安全保障，易產(chǎn)生權(quán)利沖突的自然狀態(tài)進入到一個有秩序的國家狀態(tài)。現(xiàn)代契約論以羅爾斯為代表，主張通過理性選擇社會成為一個合作良好的社會，依靠人們的道德理性（公平感）使社會制度和社會結(jié)構(gòu)實現(xiàn)正義。

第二，經(jīng)濟契約，是主體間在經(jīng)濟領域以實物為交易對象而達成的契約，一直伴隨著人類的存在，并隨時代、經(jīng)濟條件的發(fā)展而不斷地演進。基于各自強調(diào)的假設條件不同，對標準市場分析模式進行了相應改進，經(jīng)濟契約又可以劃分為完全契約和不完全契約。完全契約是假定契約雙方足夠理性，簽約前能夠充分計算出各種或然狀態(tài)下雙方權(quán)利義務責任而達成的契約。不完全契約是指由于契約雙方的有限理性，及預見成本、締約成本和證實成本的存在，簽約雙方在不可能對未來所有或然事件做出詳盡完備規(guī)定的狀態(tài)下達成的契約。這兩種對契約的認識分別形成了完全契約理論和不完全契約理論，均把簽約雙方的經(jīng)濟關系抽象為委托人與代理人的合同關系，并側(cè)重考察信息結(jié)構(gòu)和風險態(tài)度對各方當事人行為和效用的影響。完全契約理論關注當事人之間信息不對稱時的逆向選擇和道德風險行為，規(guī)定了各種可能狀態(tài)下當事人的權(quán)利和義務，而不完全契約理論則主張在自然狀態(tài)下實現(xiàn)后通過再談判進行機制設計或制度安排，防止當事人之間信息對稱時的“敲竹杠”問題。[8]經(jīng)濟契約通過結(jié)構(gòu)、規(guī)則和制度的精心設計，契約雙方交換彼此的權(quán)利與義務，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和效率目的。

2.國立大學法人化的契約管理

國立大學法人化改革通過建立政府與國立大學的契約關系，實現(xiàn)了國立大學法人化改革的政策目標，但同時也帶來了一些潛在的不利因素，值得關注和分析改革的持續(xù)效果。

第一，契約管理的實現(xiàn)。政府與國立大學的契約關系實現(xiàn)了政府改革的三大具體目標。一是國立大學法人獨立地位的建立：日本《國立大學法人法》明確了大學不再是政府所屬的行政機構(gòu)，成為法律意義上的獨立法人，同時通過相應的管理機構(gòu)設置、人事和財務等制度安排（契約設計）使得法律意義上的獨立能夠真正實現(xiàn)，從而體現(xiàn)了政府與國立大學法人兩個契約主體的平等關系，國立大學法人能夠充分自主地表達自身的意愿和訴求，承擔相應的責任和義務。二是政府撥款減少與大學法人財務能力的增強：從2004年開始國立大學的總經(jīng)費處于上升趨勢，2011年比2004年增長了3936億日元，約增長了16.1%，而作為政府撥款的運營費交付金在總經(jīng)費中的比例由2004年的46.4%下降為2011年的37.8%。[9]可見法人化改革后，國立大學的總經(jīng)費是增加的，國立大學法人自主運營獲得的增收資金補足乃至超出了運營費交付金的減少部分，體現(xiàn)了財務自主，提升了國立大學法人的創(chuàng)收能力，從而實現(xiàn)了政府減少資金投入，增強大學自身財務能力的預定目標。三是績效考核激勵約束機制的建立：政府與國立大學法人就中期目標、計劃等達成一致，建立契約關系，并且在契約期滿時對國立大學法人的目標完成情況進行考核評估，通過增加或減少特定運營費交付金的方式，實現(xiàn)國立大學法人的激勵與約束管理。

第二，契約管理的負面效果。一是容易造成大學法人以社會和經(jīng)濟的需要為導向開展短期性、應用性的研究，忽視長期性的、基礎性的研究。二是由于不同大學的學科特色不同，那些較容易獲得科研競爭性收入的學科與大學在競爭中逐漸獲得更多優(yōu)勢，使不同大學與學科間的差距不斷加大。三是法人化改革中大學法人管理層權(quán)力的加強，勢必造成權(quán)力的此消彼長，學術自由可能受到一定程度的侵蝕。四是教師與大學的雇傭關系與任期制，使教師的競爭壓力增大、流動性增加，給學術團隊帶來了更多不穩(wěn)定性。五是績效考核的獎勵或處罰的浮動范圍在0.5%左右，占政府補貼的1/200，對于處于中間位置的、大約一半的國立大學法人而言，占大學總經(jīng)費的百分比大約僅為0.1%，[10]影響了績效考核的作用。六是出現(xiàn)了大學國際競爭力的下降的現(xiàn)象。上述負面效果說明，契約結(jié)構(gòu)設計與制度安排對契約主體行為選擇也可能帶來消極引導和影響，需要雙方主體在協(xié)商對話機制中長期反復進行博弈，進一步完善契約結(jié)構(gòu)設計和制度安排，政府作為委托方要完善激勵約束機制，防止作為代理方的高校可能出現(xiàn)的逆向選擇和道德風險。

三、日本國立大學法人化對我國高等教育改革的啟示

1.深刻認識高校法人化中契約的作用

日本國立大學的法人化，采取了市場化、企業(yè)化的運作方式，建立了政府與高校的契約管理關系。我國高校法人地位早于日本在1998年隨《高等教育法》的頒布就已經(jīng)確立，并且我國高校在1999年之后由于高等教育擴招、財政撥款不足而出現(xiàn)了“高等教育產(chǎn)業(yè)化”的爭議。這種爭議是在高校取得法人地位之后出現(xiàn)的，可視為高校法人行為的探索，也可能是某種經(jīng)營思想而并非完全為產(chǎn)業(yè)化思想的體現(xiàn)。日本由于建立了政府與大學的契約關系而使改革在面對問題時，能夠通過完善契約設計、履行契約義務繼續(xù)推進改革，而我國卻缺乏相應的政策。日本國立大學法人化改革經(jīng)驗揭示，高校的法人化需要通過建立相應的契約管理關系，充分發(fā)揮契約作用，調(diào)整、解決高校法人改革中市場化、競爭性和教育公益性、公平性等方面的矛盾。

2.完善高校法人地位實現(xiàn)的配套契約制度

盡管我國早在1998年頒布了《高等教育法》，正式確立了高校的法人地位，但卻沒有建立類似日本國立大學法人化相應的組織管理機構(gòu)，制定人事和財務等方面的配套制度來保障高校的獨立性。自2010年起我國經(jīng)濟增速從10.6%逐年下降，國家教育財政支出增長速度在2012年教育財政性支出達到GDP的4%之后下降，緊縮的經(jīng)濟環(huán)境將成為推動高等教育深入改革的催化劑。我國高校法人地位的真正實現(xiàn)，迫切需要修訂和完善《高等教育法》或相關人事、財政方面的契約設計和制度安排，使高校具備法人獨立的人事和財政基礎，保障高校法人的基本權(quán)利和行為能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.建立政府與高校的契約關系

目前我國高等教育管理中，政府與高校在科研和學科專業(yè)設置兩個領域內(nèi)采用申報、評審、批準和簽約等方式實現(xiàn)了契約管理，但在簽約主體上比較分散（政府下設的業(yè)務分管部門分別與高校達成契約）、契約范圍較窄（局限于上述兩個方面），無法形成管理合力。在保障高校獨立的人事、財政法律制度缺位的情況下，可以先建立政府與高校之間的契約關系，就《高等教育法》中規(guī)定的招生、學科專業(yè)設置、教學事務、科研活動、人事安排、國際交流和財產(chǎn)使用等七個方面的內(nèi)容推動政府與高校協(xié)商對話，在目標管理期限內(nèi)政府作為一個整體與高校簽訂契約，探索高校法人地位的真正落實，推進政府的協(xié)同管理，提高契約管理的效力，彌補人事、財政法律制度缺位造成的不足。

4.建立制衡行政權(quán)力與學術權(quán)力的契約制度

日本國立大學法人化的改革中，國立大學法人在人事、財務管理等方面擁有了更多自主權(quán)，大學實現(xiàn)了更多自治。同時，大學校長的行政權(quán)力實質(zhì)性地增加，在學校資源分配中擁有了更多的話語權(quán)，學術自由受到了更多外部影響和限制，這可以視為法人化改革負面效應。在高校內(nèi)部治理上建立制衡行政權(quán)力和學術權(quán)力的契約制度是高等教育改革和發(fā)展的核心和難點所在。我國高校法人改革，應保證大學自治，防止大學自治實現(xiàn)中內(nèi)部行政權(quán)力的擴張和學術權(quán)力貶抑。

[1]郭永慶.日本特殊法人制度的形成與演變[D].大連：東北財經(jīng)大學，2007.

[2]田愛麗.日本國立大學法人制度研究及啟示[D].上海：華東師范大學，2006.

[3][6]蘇也譽.日本《國立大學法人法》研究[D].長春：吉林大學，2009.

[4]馮玄玉，李國良.日本產(chǎn)學官聯(lián)合模式的政府推進路徑及大學實績分析[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2015，（6）：21-33.

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[7]萊斯諾夫.社會契約論[M].劉訓練等譯.南京：江蘇出版社，2012.6.

[8]聶輝華.聲譽、契約與組織[M].北京：中國人民大學出版社，2009.3-4.

[10]金子元久.日本國立大學法人治理結(jié)構(gòu)改革實踐[J].中國機構(gòu)改革與管理，2013，（Z1）：36-39.

（責任編輯朱玉成）

A Contract Analysis of Japanese National University Corporation

Ma LutingChen Hao

The Japanese National University Corporation reform in 2004 established its independent corporation status and promoted the realization of national university autonomy.This paper analyzes the internal and external factors,the characteristics and the main contents of the corporation reform,explains the success and negative effects of the national university corporation reform from the perspective of contract.As a reference,this paper puts forward several suggestions for promoting the managing university by law:to deeply understanding the effect of contract,to improve the supporting contract system,to establish the contractual relationship between the government and universities,and to formulate the contract system to balance administrative power and academic power.

Japan;national university;corporation reform;contract management

G647

A

1672－4038（2016）04－0084－05

2016-02-15

馬陸亭，男，北京航空航天大學教授，教育部教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任，主要從事高等教育發(fā)展與管理政策研究；陳浩，男，北京航空航天大學高等教育研究所博士研究生，主要從事教育經(jīng)濟與管理研究。