上海創新社會治理加強基層建設的新探索

何海兵

上海創新社會治理加強基層建設的新探索

何海兵

一、當前上海創新社會治理加強基層建設的基本背景

（一）社會人群及其結構的深刻變化，導致傳統的基層社會管理體系出現很多“盲區”

習近平總書記說，社會治理的核心是“人”，在經濟社會的發展過程中，“人”發生了巨大的變化。一是人口總量和結構的變化。上個世紀90年代中期，上海開展加強基層政權建設調研，當時經常提到的概念是“兩個100萬，兩個200萬”，即100萬下崗工人，100萬動拆遷人口，200萬外來人口，200萬老年人口。當時采取了城市管理重心下移的做法，建立“兩級政府，三級管理，四級網絡”的城市管理體制，取得了較好的成效。現在20年時間過去了，形勢更加嚴峻。人口總量快速增加，目前上海常住人口2425萬，1995年的時候才1400萬，2000年“五普”的時候也才1600萬。上海的人口相當于歐洲丹麥、斯洛伐克、芬蘭、挪威和克羅地亞五個國家人口的總和，相當于英國或法國人口的40%。人口快速增長，人口密度過大，給基層社會治理帶來巨大的壓力。人口結構方面，非戶籍常住人口所占的比重越來越大，2000年305萬，占18.6%，2010年900萬，占39%，現在超過1000萬，占比超過40%。這1000多萬人，既為上海的發展帶來活力，同時對政府的服務和管理帶來挑戰。在1000萬的非戶籍常住人口中，初中以下文化程度的比重超過70%。

二是人群分化帶來需求的多樣化和多元化。市場化帶來的必然結果就是分化，把原來的社會人群分成不同的群體，不同的群體有不同的利益訴求，這是非常正常的，但是如何處理不同群體之間的利益沖突和矛盾，需要利益訴求表達機制和利益協調機制的健全和完善。同時，不同群體的需求類型出現多樣化和多元化的趨勢，需求的層次和水平也不一樣，如何滿足不同群體的需求，供給好公共產品和公共服務，是一個持續不斷的挑戰。

（二）產業結構、城鄉布局、居住空間等的深刻變化，導致傳統的基層公共服務體系難以應付

中國當前的社會轉型是雙重轉型，既從傳統社會向現代社會轉型，也從計劃體制下的單位社會向市場體制下的個體化社會轉型。過去的社會聯結紐帶（血緣、地緣、業緣）出現松弛，人際關系疏離化，社會走向去共同體化。

一是單位人轉變為社會人。單位制的消解給每個人都帶來了影響深遠的變化，由此帶來社會組織形式和社會關系的深刻變化。“社會人”可在一定程度上支配自己的行為，具有相對的獨立性和自由度，進而從對單位的依賴關系中解放出來。但這種“解放”帶來的結果是：（1）個人獲取資源、利益和社會地位的渠道走向多元化，但同時也意味著個人不能向其工作單位要求解決住房、醫療和教育等問題。這些原來由單位履行的社會功能逐漸社會化，甚至需要通過市場化的方式來解決。（2）“有問題找單位”的思維定式和行為習慣被根本改變，在民事糾紛事件中單位已不再作為個體社會成員的代表，個體的利益訴求很難再通過其工作單位的渠道得到滿足。（3）個人的工作圈和生活圈逐步分離，單位僅僅變成一個職業化的工作場所。個人的生活空間大大拓展，與工作單位不再緊密相連。“單位人”轉變為“社會人”，是社會變革的結果，也是社會主義市場經濟體制改革的必然要求。“社會人”的轉變，轉換了社會支持系統，也轉換了生活方式。特別重要的是，個體與組織的聯結方式發生了根本性的變化，構成我國基層社會秩序獨特景觀的“單位現象”已不復存在。

二是熟悉人轉為陌生人。（1）上海城鄉布局已經發生巨大變化，中心城邊界不斷向外拓展，城郊接合部出現大型鎮和大型居住社區，多種社區形態并存。在快速城市化的進程中，伴隨著大量動遷人口和外來人口，熟人社會被打破。（2）居住空間的變化。在單位制時代，個人沒有選擇住房的自由，住房主要由單位統一建設、集中安排，通常同一個單位的成員居住在同一個小區。這樣一來，同一個單位的成員不僅在工作上是同事關系，在生活上還是鄰里關系，彼此之間可以相互關照。后單位制時代的住房貨幣化改革，使得居民可以到市場上自主購房，原來單位分配的住房在產權私有化之后也可以自由買賣。這樣改革的結果就是在新的小區，購買住房的居民來自不同的單位、不同的行業乃至不同的地方，彼此之間互不相識；在老的單位小區，越來越多的單位成員選擇將原住房出售從而搬遷到其它小區的公寓房或別墅居住，導致單位小區的居民成分也越來越復雜多樣。同時，由于購買多套住房，人戶分離現象也十分突出，居民之間的熟悉程度越來越低。由此可見，住房貨幣化改革帶來了居住空間的變化，原來單位制時代的“熟人社會”正被新的居住方式所解構，個人的私密性空間增加了，但同時增加了陌生感。我國原有的社會規范是建立在熟人社會的基礎之上，走向陌生人社會后，如何重建規范，如何再組織化社會，建立契約社會，是一個很大的難題。

二、上海創新社會治理加強基層建設的主要做法

上海市于2014年底出臺了創新社會治理加強基層建設 “1+6”文件，全面構建了未來較長時期內上海基層社會治理體系框架，針對全市基層治理中長期存在的體制機制瓶頸提出了系統破解思路和方案。

（一）完善區域化黨建體制

創新基層社會治理，根本目的是擴大黨的群眾基礎，鞏固黨的執政地位。加強黨的建設是重中之重。

1.改革社區“1+3”黨建體制。原社區（街道）黨工委更名為街道黨工委，修訂黨工委工作條例，原黨工委兼職委員繼續保留。原先的“3”調整為“2”，將原先的“綜合黨委”和“居民區黨委”合并為“社區黨委”，原來的“行政黨組”保留。

2.區域化黨建平臺向上拓展、向下延伸。向上拓展：在區縣層面建立區域化黨建組織平臺；向下延伸：在村居層面推進兼職委員制度，倡導社區民警、業委會、物業公司、駐區單位、社會組織等方面的黨員代表，通過相關程序兼任居民區黨（總）支部委員。兼職委員人數一般不超過專職委員人數。

3.建立社區黨建服務中心。將原先的社區黨員服務中心調整為社區黨建服務中心，進一步拓展服務區域內黨組織和黨員群眾的功能，使其成為區域化黨建的開放式、集約化、共享性服務平臺。

4.進一步促進區域化黨建工作平臺和社區委員會等社區共治平臺的功能整合、工作融合。建立社區公益服務清單制度，形成自下而上的社區共治議題機制，積極引導各方參與社區共治。在街鎮層面探索建立社區發展基金（會），有序拓展社會資源參與社區治理的渠道。

（二）深化街道體制改革

以“重心下移、權責一致、做實基層”為原則，推進街道體制改革，盡可能將資源、服務和管理放到街道，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。

1.完善街道的職能。明確街道以“三公”即公共服務、公共管理、公共安全為基本職責，主要承擔加強黨的建設，統籌社區發展，組織公共服務等職能。在職能調整過程中，上海下決心取消了街道的招商引資職能，街道的運轉經費由區級財政通過預算全額保障，從而確保街道工作重心的轉移，使街道真正回歸區委區政府的派出機關。

2.優化機構設置。現在街道的科室設置和上級條線單位簡單對應，上面有什么部門，下面有一個什么科室，與群眾的需求和社區的治理貼得不夠近，不夠緊。上海將街道的機構壓縮到8個以內，采取“6+2”的方式，也就是6個機構全市統一規定，即黨政辦公室、社區黨建辦公室、社區管理辦公室、社區服務辦公室、社區平安辦公室、社區自治辦公室，其余2個各個區縣自行設立。從原先的單純向上負責轉為面向群眾，向下負責。

同時，要做優做實做強若干個中心，即社區事務受理服務中心，衛生中心，文化中心，城市綜合管理網格中心，社區黨建服務中心和綜治中心。推動街道向窗口服務和平臺服務轉型，更好地為社區群眾提供精準優質高效的基本公共服務。

3.推進權責一致，理順條塊關系。為解決好基層治理中的最后一公里問題，街道被賦予“四項權力”： 對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權；對區域建設規劃和公共設施布局的規劃參與權；對區域綜合性事務的綜合管理權；對事關社會民生重大決策項目的建議權。實行“職能部門職責下沉審核把關的準入制度”，做到權隨事轉、人隨事轉、費隨事轉。改革基層考核評價制度，職能部門不再直接考核街道，實行雙向評價，加大群眾評價的力度。

（三）大力推進居民自治

創新基層社會治理體制，需要調動社會治理主體的積極性，激發居委會自治活力。

1.完善居民區治理結構。建立健全“以居民區黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，業委會、物業公司、駐區單位、群眾團體、社會組織、群眾活動團隊等共同參與的居民區治理架構”。

2.扎實推進減負增能。一方面減輕居委會行政事務負擔，實行“兩份清單、一本臺賬、一項機制”，即居委會依法協助行政事項清單和居委會印章使用清單，居委會電子臺賬建設，實行居民區工作事項準入機制。另一方面，增強居委會自治能力，居委會要善于搭建平臺，整合資源，堅持問題導向、需求導向，更有效地服務居民群眾。

3.激發居民主體的參與積極性。推動居民參與的制度化、規范化，建立健全兩個“自下而上”的機制：一個是自下而上的自治議題和自治項目形成機制，一個是自下而上的居委會工作評價體系。運用好議事會、理事會、微信群等新載體，廣泛開展社區民主協商。

（四）推進社會協同機制

1.加強社區共治平臺建設。完善社區委員會、理事會等共治平臺，積極引導駐區企事業單位、社會組織以及人大代表、黨代表、政協委員、居民代表等參與社區治理，共同商議社區公共事務，解決社區公共問題。

2.扶持社區社會組織發展。大力扶持社區公益慈善類、文體娛樂類、生活服務類、矛盾調處類社會組織發展；加大政府購買服務力度，將社會力量能夠承接的公共管理和服務事項都納入到政府購買服務的范圍中；編制承接社區服務的社會組織指導目錄，加強社會組織黨建工作。

3.壯大社區志愿者隊伍。健全“三個平臺”推動志愿者參與社區治理：一個是市、區縣、街鎮三級志愿者協會和各行業、各條線志愿服務隊伍構成的樞紐型平臺；一個是拓展志愿者服務基地、睦鄰中心等實體化平臺建設，引導志愿者就近參與為老、幫困、助殘等志愿服務；還有一個是整合各類志愿者服務系統，建立全市統一的信息化平臺。

（五）加強基層隊伍建設

上海的基層社區干部隊伍普遍存在來源渠道較少、結構不盡合理、總體能力偏弱、年齡老化嚴重、后繼相對乏人等問題。加強社區干部隊伍建設是創新基層社會治理的重要內容。

1.加強居民區黨組織書記隊伍建設。要打造一支結構合理、素質優良、精干高效的居民區書記隊伍，形成一支來源穩定、儲備充足、相對成熟的后備干部隊伍，為鞏固黨的執政基礎，激發基層活力提供政治、組織保證。

2.建立社區工作者職業化體系。從上海現實情況出發，以社會化、專業化、規范化為發展方向，以建立完善的薪酬體系為基礎，根據社區工作者的崗位特點、工作年限、受教育程度、相關專業水平等綜合因素，建立崗位等級序列，形成較為完整的職業發展體系，使每個社區工作者在工作年限增加、崗位提升、能力素質提高后，崗位等級隨之提高。制定《社區工作者職業化薪酬體系指導意見》，按照人均收入高于上年全市職工平均工資水平的標準，合理設定社區工作者薪酬體系，并根據全市職工平均工資增長情況進行動態調整。

此外，還要暢通社區工作者進入黨政機關、事業單位的通道，加大從優秀社區工作者中發展黨員、選拔人才的力度，積極推薦其擔任各級黨代表、人大代表和政協委員。媒體要大力宣傳報道社區工作者中的典型人物、先進事跡，展現廣大社區工作者的職業風采和良好形象，提高社區工作者的社會認同度和職業榮譽感，努力在全社會形成重視、關心、支持社區工作者隊伍建設的良好輿論氛圍和社會環境。

三、上海創新社會治理加強基層建設的幾點啟示與思考

（一）進一步健全基層社會治理結構

客觀地講，現階段的基層社會治理某種程度上還是政府治理，依然是以國家主導的方式展開的，社區自身的力量還沒有成為一個主體力量。在改革前的計劃體制下，國家統合了全部的社會資源和社會力量，限制了社會自我管理體系、自我服務體系功能的發揮，社會的自主性較弱。改革開放之后，各類社會力量、社會組織開始發育，居民的自主空間也大大增加，自主能力不斷增強。但是，目前社會力量、社會組織的能力尚未達到改變政府主導的局面。當然，政府已經認識到在基層社會治理中必須充分發揮社會力量、社會組織的重要作用。

在現代化的進程中，每個人的獨立自主的發展空間增加了，可以離開鄉土，離開傳統的家庭，也可以離開原有的單位，成為自由的個體。但是，這種自由是以失去原有家族或單位共同體的保障為前提的。因而，個體在獲得自由的同時，也產生了對政府提供社會保障的依賴，同時個體還要尋找新的組織歸屬，來擺脫去共同體化的困擾。因此，作為個體的人離不開政府，也離不開社區。要創造良好的基層社會治理秩序，必須同時依靠政府與社區的雙重意志與雙重力量的共同努力，兩者的合力是基層社會治理的基礎與動力。

（二）進一步完善基層社會治理機制

政府與社會、居民良性互動，共同促進基層社會治理體系成長和基層社會治理秩序形成的內在機制就是協商。通過溝通、協調與合作機制，為社區參與政府治理提供機制和平臺，為政府聽取民意、提升社區自治能力和水平提供機制和平臺。習近平總書記在中國人民政治協商會議成立65周年的講話中提出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。……涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中提出要穩步推進基層協商。 涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定 。要推進鄉鎮、街道的協商，推進行政村、社區的協商，推進企事業單位的協商，探索開展社會組織協商。

因此，新形勢下上海創新基層社會治理，推進社區重塑，重在協商眾治，為此要健全機制、提供保障、注重過程。一是建立健全社區公共議題的形成機制。公共議題的形成包括兩個方面：議題或需求的提出；議題的選擇確定。一方面要暢通訴求表達渠道，建立居民參與的公共平臺，比如居民議事會、業主論壇等，形成意見表達、議題討論的公共空間。另一方面要建立收集民意的議題收集機制。比如通過機關干部聯絡點制度、窗口接待制度、熱線電話、網絡平臺廣泛問計于民、問需于民和問政于民。二是建立健全社區公共事務的協商議事機制。社區既然是多元主體的格局，必然要保障多主體參與協商的權利。特別是市場經濟體制建立之后，帶來了社區居民群體的分化，不同的群體有不同的利益訴求，彼此之間有可能會產生矛盾和沖突。因此，各方的意見不會完全統一。這就需要在社區協商議事的平臺進行充分溝通，從而可能達成共識，形成一致的意見。可考慮借鑒羅伯特議事規則制定合適的社區議事規則。三是逐步形成社區的規則和秩序。十八屆四中全會提出：深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。通過協商，社區居民可以從家規家訓、樓道公約、文明養寵物公約、停車公約等做起，逐步影響覆蓋到全社區，共同制定居民公約，并內化為居民的自覺行為。

（三）進一步推進基層社會公民意識教育

習近平總書記反復強調，社會治理的核心是人。人是社會治理的主體，因此要推進基層社會治理體系和治理能力的現代化，就要推進人的現代化。黨的十七大報告就提出要加強公民意識教育。公民意識，是指公民對自己在國家中的地位和作用的認識，是公民以憲法和法律規定的基本權利和義務為依據，以自身作為國家經濟生活、政治生活、文化生活和社會生活等活動主體的一種心理感受與理性認識。根據我國憲法關于公民基本權利和義務的規定，公民意識主要包括五個方面內容。一是公民的主體意識，即公民作為國家主人和社會主體的意識。二是公民的權利意識，即公民對憲法和法律賦予自己某種行為合法性的意識，以及對他人合法權利的尊重。三是公民的責任與義務意識，即公民必須履行對國家和社會應盡的責任與義務的意識。四是公民的法律意識，即公民要有尊重法律和在法律面前人人平等的意識。五是公民的道德意識，即公民在國家經濟、政治、文化與社會生活中必須具有的道德規范意識。

改革開放以來，雖然我國民眾的公民意識在逐漸養成，但還處在培育和發展的過程中，公民意識教育還急需加強。加強公民意識教育的基礎還是在社區，要注重在社區治理的過程中融入公民意識教育內容，引導居民自我服務、自我管理、自我教育、自我監督，培育居民的自主自律意識、民主參與意識和公共責任精神，促使公民意識不斷發展成熟，從而把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

（作者單位：國家行政學院、上海行政學院）

（責任編輯 矯海霞）