新型城鎮化路徑研究
——以嘉興市小城市培育的實踐為例

朱瑩瑩

新型城鎮化路徑研究
——以嘉興市小城市培育的實踐為例

朱瑩瑩

一、“四化”同步背景下新型城鎮化的現實背景

黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”同步發展道路，其中城鎮化是擴大工業化、信息化、農業現代化生產能力的關鍵所在，又是工業化、信息化、農業現代化協同發展的重要載體。因而，新型的城鎮化建設成為“四化”同步發展的重中之重。

“新型城鎮化”有別于傳統方式的城鎮化。傳統城鎮化的基本特點是粗放的、外延式的擴張，以老城區四周征地拆遷房地產開發農民上樓的“攤大餅”模式，以及城區周邊政府劃地基建投資招商引資的“辦園區、開發區”模式為代表，這兩種模式都忽略了人和產業的核心作用，以及城市生態和文化等柔性因素，從而一方面導致了中低收入者居住困難、交通堵塞、環境污染等與其他國家相似的共性問題，另一方面也引發了戶籍制度約束下的大規模人口流動、外來人口“城中村”、城市化進程的區域差異等具有中國特色的城鎮化問題，此外還有一些空城、黑城、偽城、病城問題及現象，而解決這些問題，必須深入改革，激發活力，提高競爭力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化之路，將發展的重心轉移到提高質量、提高效益的內涵式發展道路上來。

當前中國的城鎮化包含了以國際大都市（世界級城市群）為中心的都市化、以大中城市為中心的城市化、以縣城和建制鎮為中心的城鎮化三個層級。在城鎮組群化發展的背景下，根植于農村成長起來小城鎮，既能承接大中城市的輻射效應，又能有效帶動周邊地區農村發展，是連接城鄉人口、空間、產業集聚的網絡節點，有利于建立合理的城鎮規模體系，實現城市不同梯度間的職能分工和有序競合。因而，小城鎮成為優化城鎮空間布局的戰略支點。

浙江省從1995 年開始對小城鎮開展綜合試點改革，先后出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》《關于開展小城市培育試點的通知》，把中心鎮改革和小城市培育作為解決“三農”問題和加快“四化”同步發展的重要途徑。作為全國統籌城鄉的先行地，2007年以來嘉興重點在新市鎮的規劃發展、產業集聚、城鄉建設等方面進行了積極探索。隨著小城鎮經濟發展的加快和城市功能的逐步完善，新市鎮已步入了向現代化小城市轉型發展的新階段。2010年底，嘉興市提出要突出抓好崇福鎮、姚莊鎮、王江涇鎮3個省級小城市培育工作，2013年4月下發了《關于開展嘉興市小城市培育試點的實施意見》，啟動了12個市級試點鎮小城市培育試點工作，目前基本形成了“分層分類、梯度培育、特色發展”的新市鎮培育格局。小城市建設過程中，不斷提高產業發展水平、提升城市功能品位、加快城鄉統籌發展、推進“四化”同步，實現了城鎮化由追求數量和規模為主的“外延式”發展，向追求質量和品位為主的“內涵式” 發展的華麗轉身。

二、嘉興小城市培育的新型城鎮化路徑

（一）依據區位資源稟賦，精確定位城市發展方向

小城市在功能定位上，注重因地制宜，密切結合自身的要素稟賦、區位優勢、產業基礎以及文化底蘊等，選擇一條適合自身特質、彰顯地域特色，引領小城市未來發展的精準之路。崇福鎮、姚莊鎮、王江涇鎮三個省級小城市試點鎮，分別根據實際情況，精確定位未來發展方向。在區位優勢方面，崇福鎮充分發揮毗鄰杭州的地域特點，完善通杭達桐的快速交通網絡體系，打造“杭州都市經濟圈示范結點新市”；姚莊鎮重點承接上海大都市輻射帶動，加快建設浙江省接軌上海“第一站”、大上海都市區重要衛星城、經濟社會全面發展的臨滬新城。在產業基礎方面，崇福鎮依托特色皮草產業，致力做大做強皮草購物旅游業，打造“中國皮草之都”；王江涇鎮傳千年絲綢之府底蘊，承“中國織造名鎮”輝煌，努力打造長三角地區乃至中國著名的紡織生產基地。在文化傳承方面，崇福鎮作為原崇德縣治所在地，擁有6000多年文明史和1100年建鎮歷史，在小城市培育中大力弘揚江南古鎮文化，凸顯運河名城人文風貌，打造“江南運河文化名城”。

（二）實施城市有機更新，提升小城市形象品位

針對傳統城鎮中形態散亂、設施不足和老化、城市建筑品質低劣等一系列問題，崇福鎮、姚莊鎮、王江涇鎮在小城市培育過程中，以城市有機更新為抓手，大力提升小城市形象品位，建設宜居宜業幸福小城。一是全面完善市政設施體系。三鎮分別投入16億、10.2億、9.3億，實施城鄉交通順暢工程、現代信息通訊工程、水電氣油保障工程以及綠化亮化潔化工程。二是大力實施城市建設，按照“控制總量、調整結構、優化布局”原則，三鎮分別總投資26億、22.7億、17.1億元，以舊城改造、新區建設、“新市鎮 、新社區”工程為重點，新建和改造住宅59萬㎡、60萬㎡、33.5萬㎡，加快城市發展，提升城市人居生活品質。三是優化城市生態環境。以水環境整治為重點，三鎮分別投入3.3億、5.91億、2.01億元，集中開展水源保護、河道整治、垃圾污水處理等環境保護工作，形成有序、整潔、優美的生產生活環境。

（三）夯實產業發展基礎，激發城市建設內生動力

產業是小城市形成和發展的關鍵支撐。在小城市建設過程中，充分發揮市場化機制作用，立足于自身長期以來培育而來的特色產業、塊狀經濟和產業集群，加快形成以城鎮為依托的“板塊經濟”，提高經濟規模效益與居民收入水平，提供城鎮發展內生動力。在工業發展方面，三個小城市試點鎮分別完成工業投資47億、71.5億、41.5億，強化工業園區的平臺載體功能，促使園區優勢產業整體集聚提升；著力產業專業化協作體系與區域創新體系建設，推進傳統產業向產業鏈兩端延伸；培育龍頭企業，打造行業性“隱形冠軍”企業群，并引導企業研發設計具有自主知識產權的新產品，打造一批區域品牌。在服務業發展方面，三鎮分別投資26億、9.75億、15.56億元，依托現有基礎，以鎮區為第三產業發展的大平臺，強化配套設施建設，提升政府服務水平，大力發展商貿服務、商務休閑、現代物流、房地產、旅游等第三產業，切實提高第三產業比重。在現代農業發展方面，依托自身優勢農產品和有利區位條件，加快農村土地承包經營權流轉，培育以農民專業合作社、農業龍頭企業和種養銷專業大戶為重點的現代農業經營主體，大力推進特色農產品的標準化生產和規模經營，形成一批農業知名品牌。

（四）加快籌建“五大中心”，提升公共服務水平

當前，傳統鄉鎮政府的職能逐步由服務“三農”擴大到服務城市政治、經濟、社會、文化、生態建設等多個方面。為此，試點鎮通過城市綜合服務中心的整體籌建，重組了行政審批服務中心、城市綜合執法中心、就業保障服務中心、土地儲備中心、應急維穩中心等“五大中心”，實現一站式、同步化、綜合化服務辦公。其中，行政審批服務中心按照賦予縣級經濟社會管理權限的要求，將與群眾切身利益緊密的、辦事量相對較多的事務，下放權限到鎮綜合服務中心集中辦理，基本實現“辦事不出鎮”；城市綜合執法中心按照職能明確、人員落實、設施配套的要求，提高城管執法力度和綜合管理水平；就業保障服務中心主要行使就業信息發布、技能培訓、勞動保障監察、勞資糾紛調處、保險業務辦理等服務職能；土地儲備中心作為市級土地儲備中心職能的延伸，按照盤活存量擴大增量促進集約利用的要求，負責國有土地使用權收購儲備、開發整理、交易融資、土地流轉服務、糾紛仲裁等工作；應急維穩中心負責防災救災、安全生產、消防治安、重大疫情和其他突發事件處理，進一步加強社會治安綜合治理。

（五）深化體制機制改革，增強城市服務功能

全面實施財政體制、強鎮擴權、戶籍管理制度、投融資體制等領域的改革，加快形成與小城市發展相適應的體制機制，增強小城市服務功能。一是加快建立一級財政體制。按照財權與事權相匹配的要求，建立起“劃分收支、核定基數、三年一輪、超收全留、政策傾斜、設有金庫”的財政管理體制。二是深入實施強鎮擴權改革。相關市級政府管理部門在小城市設派駐機構，原有和新增派出機構可變更為相應分局，業務上接受上級職能部門的指導；下放行政管理權限，將城市管理行政執法的行政處罰權以機構升格形式下放至鎮，將非行政許可審批事項以直接交辦形式下放至鎮，其他行政許可事項以委托形式下放到鎮；三是著力推進戶籍管理制度改革。確保進城農民可保留原有權益，可享受與城鎮居民同等的社保、教育、醫療等公共服務，可交易宅基地使用權、股份合作社股權等資產權利；逐步積極推進外來務工人員享受本地基本公共服務，探索實施積分落戶制度。四是積極探索投融資體制改革。強化各大金融機構對小城市建設的信貸支持力度，支持村鎮銀行、小額貸款公司等農村金融機構及擔保公司設立分支機構或服務網點。

三、嘉興小城市培育的 “四化”同步發展機制分析

（一）功能集成、人口集中、產業集聚彌合城鄉發展鴻溝

城鎮化是人口不斷由鄉村向城區集中、生產方式由傳統農耕向現代產業體系演進的復雜過程。嘉興市在小城市培育過程中，依靠功能集成、人口集中、產業集聚的“三集”聯動，使沉集在鄉鎮的人、地等資源要素充分流動起來，為城鎮化、工業化、農業現代化的發展釋放勞動力、提供用地空間，在農民市民化和產業現代化的雙輪驅動下，成功構筑了一條彌合城鄉發展鴻溝的城鎮化路徑。

1.人口集中。一方面，從“兩分兩換”試點實踐向農房改造集聚常態化推進，通過“兩新”工程加快農民向鎮區、新社區集聚，配合戶籍制度改革，加快農村人口的城市化和新居民的本地化，加速城鎮化進程。另一方面，實施農村土地綜合整治項目，獲得土地周轉指標，有力保障以規模化經營為特征的現代農業、工業發展以及小城市建設項目的空間用地需求。

2.產業集聚。著力突破當前生產模式粗放、產業定位偏低的困局，通過騰籠換鳥、機器換人、空間換地、電商換市，加快形成現代產業體系。一方面，引導中心鎮區域范圍內和周邊鄉鎮的企業向工業園區集聚，探索創建分工專業化、技術高新化和生產生態化為特征的產業集群發展新模式。另一方面，破解土地要素制約，通過關停淘汰、轉移轉產、倒逼提升、兼并重組等方式，加大低端低效落后產能的淘汰力度，提高土地節約集約利用水平。

3.功能集成。建設和改造新興產業培育區和傳統產業提升區，推行“畝產效益”評價機制，加快特色產業關鍵共性技術研發平臺建設，改進技術，加快研發、檢測、電子商務“三個中心”的建設培育。同時，發展以研發、管理、營銷、服務等為主的生產性服務業態，建設集商貿流通、創意設計、文化展示、旅游購物為一體的現代專業市場，使土地空間發展模式由平面式向立體式發展轉型，加快新型城鎮化與工業化的互促共進。

（二）創新鏈、產業鏈、價值鏈促進工業化信息化深度融合

現代信息技術的迅速發展，改變了工業生產的模式方向，成為新型工業化的加速器。在小城市培育中，以“互聯網+”和“+互聯網”為特征的信息技術在產業鏈、創新鏈、價值鏈“三鏈”上不斷滲透，通過騰籠換鳥、機器換人、空間換地、電商換市，著力培養名企、名品、名家等“四換三名”工程，以提升創新鏈為源動力，以拉長產業鏈為路徑，以提高價值鏈為目標，使工業化與信息化實現了深度融合。

1.拉長產業鏈。通過延伸產業鏈，實現產品差異化和產業集群內分工合作。在小城市培育過程中，以“大企業倍增計劃”抓手，優先發展裝備制造業和戰略性新興產業，大力培育以總部、品牌、上市、高新、產業聯盟為主導的“五型”工業龍頭企業，充分發揮大企業產業輻射、技術示范和營銷渠道中的引領作用，使之成為參與國際競爭的核心力量。同時，加強龍頭骨干企業與中小企業之間的互補與協作，實現抱團聯動發展，構建大中小企業“金字塔”型體系結構。

2.提升創新鏈。圍繞提升主導產業核心競爭力的目標，通過市鎮工業園區“二次創業”，建立生產性服務業集聚區和行業共性技術研究中心，著力打造小城市金融中心、工業設計中心和創意中心。同時，突出創新引領作用，建設企業技術中心以及由企業牽頭的產業創新技術聯盟，構建 “政、產、學、研、金、介、用”七位一體的開放式創新平臺。

3.提高價值鏈。依靠政府適度引導、企業積極參與、協會商會有效推動，培育若干在國內有一定影響力的品牌企業，成為產業發展的風向標和驅動力。鼓勵企業開發具有自主知識產權、附加值高、市場競爭力強的新產品，不斷優化公共服務平臺，提升區域品牌形象，占領區域特色的價值高地。

（三）信息環、生態環、文化環重構城市有機循環網

城市肌理既是城市物質環境的整體視覺效果，又是城市機體生息繁衍的有機結構。針對城鎮無序化、大規模、快節奏發展所遺留下的城市機理“碎片化”現象，小城市培育過程中，采用信息環網、生態環網、文化環網的構筑與交織，將市政設施完善、生態環境建設、舊城保護改建相結合，以信息化引領智慧城市建設，以綠色生態實現農業現代化，以文化資源向產業裂變實現產城融合，全面促進城市有機更新。

1.文化環網。文化是城市的精魂，小城市培育過程中，充分挖掘歷史文化底蘊以填補延續城市文脈，通過對歷史文化資源的深度開發，實現文化資源到文化產業的裂變。一是保護好有形的文化，如老街、老橋、老屋、古樹、古地名等，建立具有旅游區和商業區雙重功能的游憩商業區，使之成為城市新核心和新亮點。二是挖掘無形的文化，如鄉土文化、名人文化、水鄉文化、古鎮文化、運河文化等，在城市設計中加強文化策劃和對外推介，將本土文化的元素有機運用到城市公共設施上。

2.信息環網。信息化是新型城鎮化建設的神經系統，遍布智慧城市建設的方方面面。首先是實施現代信息通訊工程，布置電信、移動、聯通等綜合通信管路，擴大城鄉寬帶覆蓋率，完善數字電視網，實現數字電視城鄉全覆蓋。其次，立足長遠發展，實施智能城市管理。組建數字城管監督指揮小城市分中心，建立城市管理事件數據庫，共享公安視頻探頭，實現主要路段可視化管控，全面提高城市道路的數字化管理水平。

3.生態環網。小城市試點鎮作為典型的江南水鄉，在生態建設上將重點放在了水環境整治和濕地生態環境修復上。一方面，實施河道整治長效管理，通過退珠清蕩、退塘還湖及清淤造島等工程，全面實施城市河道整治，同時完善城鎮生活污水收集管網和污水處理站，全面提高生產生活污水處理能力。另一方面，加快發展濕地農業和都市農業。大力發展濕地水生種植與淺水養殖相結合的生態循環農業，結合濕地風景區建設，積極引進農業投資主體，發展休閑農業，將“綠色”農業資源，逐步轉化為“休閑”旅游資源，全力打造具有江南水鄉特色的都市現代農業帶。

（四）臨滬、臨杭、臨蘇承接毗鄰都市輻射效應

小城市培育試點在區位上具有得天獨厚的優勢，崇福鎮毗鄰杭州，姚莊鎮接壤上海，王江涇鎮則處于嘉興、蘇州交界之地。近幾年，長三角地區大都市紛紛調整發展戰略，以其龐大的城市能級，吸引來自全國人才、科技、信息、資金等要素，帶來了新一輪的發展契機。然而，滬杭蘇等地在快速發展的同時，面臨著空間發展制約、輻射腹地有限等問題。嘉興小城市在發展過程中，充分利用地緣相近、文化相通的優勢，主動承接發達地區輻射，重點承接上海大虹橋商務區、自由貿易試驗區輻射效應，積極發揮杭州都市經濟圈的節點作用以及浙江、江蘇交界的浙北商貿門戶作用，強化小城市的互補功能，提升區域影響力，進一步帶動周邊地區的發展。

一是做足大都市近郊現代田園城市的文章，利用農耕優勢，開展特色農業休閑旅游和濕地生態旅游，打造大都市生活后花園，大力發展“接二接三”的現代都市農業。二是把握都市產業轉移新時機，借鑒共辦聯辦園區的模式，積極發展“飛地經濟”“總部經濟”，打造臨滬臨杭工業園區，培育發展高新技術和戰略產業，促進工業經濟轉型升級；依托高速鐵路、高速公路、水上交通等優勢，建立物流中心，發展創意產業、工業設計、企業金融等生產性服務業，實現“優二進三”的工業現代化。三是積極探索發展商務、會展等三產新業態，完善商業網點設施，培育市區中心商圈和特色商業街區，提高小城市識別度，實現宜居宜業的新型城鎮化。

（五）制度改革、體制改革、機制改革實現擴權強鎮

小城市試點鎮為提升服務水平，轉變政府職能，按照小城市建設要求，深入實施體制改革、機制改革、制度改革，構建職能明確，編制到位，設施完備、服務高效的“五大中心”，與強鎮擴權的各項改革措施相配合，實現政策資源的整合提升，為小城市建設發展提供要素保障和政策保障。

一方面，提供小城市和“四化”建設的人力、土地、資金保障。通過戶籍管理制度和辦學體制改革，探索開展農民“帶地進城”的戶籍制度改革，推行新居民積分制管理規范完善外來高素質、高技能人才的落戶政策，多渠道促進人口就業性、居住性、遷移性轉移，加快人口向城鎮集中。大力實施城鄉建設用地增減掛鉤試點，積極推進宅基地換城鎮住房、低效建設用地“二次開發”等用地制度改革，通過土地整理、村莊集聚和城市有機更新進一步“挖潛”，促進土地節約集約利用。通過改革實現一級財政體制和稅費優惠返還制度，暢通融資渠道，以吸引社會資本參股提升政府性融資平臺。另一方面，優化小城市和“四化”發展社會環境。抓好服務平臺運行機制和管理制度建設，加快建立“權責一致、集中辦理、運作順暢、便民高效”的審批服務機制，“有法可依、有章可循、便捷高效”的行政執法體制，“統一政策、統一管理、統一服務、統一培訓、統一維權、統一保障”的就業保障服務機制，“源頭治理、動態管理、應急處理”的應急維穩機制等。通過繼續推進強鎮擴權改革，進一步下放小城市培育試點鎮迫切需要的管理權限，優化經濟社會發展環境。

（本文系“環太湖經濟社會發展研究中心2014年度優秀課題”環研字【2014】8號、“嘉興市哲學社會科學發展2013年度規劃立項課題”嘉社科規辦【2013】4號成果）。

（作者單位：中共浙江省嘉興市委黨校）

（責任編輯 張 敏）