新型城鎮化與支持跨地域勞動力配置稅收政策

陳隆近　張銘（西南財經大學，成都611130）

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新型城鎮化與支持跨地域勞動力配置稅收政策

陳隆近張銘
（西南財經大學，成都611130）

內容提要：跨地域勞動力配置對于城鎮化至關重要，而我國的戶籍管理制度在限制外來務工者的同時也阻礙了城鎮化進程。在戶籍管理制度改革逐步深化之際，如何支持勞動力跨地域配置從而推進“以人為核心”的城鎮化應當引起決策者的重視。結合美國給予工作搬遷的稅收政策，本文說明了針對跨區域勞動力配置的稅收激勵在新型城鎮化進程中的作用，并提出了一些原則性構想。

關鍵詞：新型城鎮化跨地域勞動力配置稅收激勵

我國的城鎮化伴隨著也得益于包括勞動力在內的各種要素資源在城鄉間和城鎮間的流動配置。以戶籍身份限制人口流動不僅不利于優化要素配置、改善分配格局，更是對個人發展和社會融合的漠視。本文探討了跨區域勞動力流動在我國新型城鎮化進程中促進個人發展及實現城鄉統一的重要作用，并進一步以美國給予工作搬遷的稅收政策為例，展示稅收激勵的可為之處及其政策意涵，從而為我國推出和完善促進新型城鎮化的財稅政策提供鏡鑒和參考。

一、我國城鎮化與跨地域勞動力流動的現實背景

伴隨著工業化進程的推進，工業和服務業部門廣泛地向城鎮聚集，而大量的農村人口也因為加入工業和服務業生產而向城鎮集中。城鎮化這一席卷全球的恢弘圖景在改革開放之后的中國也徐徐展開。《國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2012年我國的常住人口城鎮化率已高達約53%。與此相比，當年的戶籍人口城鎮化率僅有約35%。這兩個城鎮化率的數值差異對應著我國戶籍管理制度下約1.63億進城農民工和0.73億城鎮流動人口。作為跨地域配置的勞動力要素，他們在城鎮化進程中促進了經濟效率、創造了經濟價值，但由于戶籍身份上差異在城鎮常住卻不能落戶，進而被排斥在本地城鎮戶籍居民專享的公共和社會服務之外。

1993年中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》即提出了“建立全國統一開放的市場體系，實現城鄉市場緊密結合”的方略。而在隨后的20年里，盡管逐漸松動，戶籍管理制度始終限制著城鄉之間、城鎮之間的勞動力流動，極力維系一國以內分割而封閉的勞動力市場①王陽（2013）就我國若干城市中戶籍管理制度改革的舉措和歷程進行了綜述。。2012年底，中央經濟工作會議提出了“新型城鎮化”的表述。在2013年春的“兩會”期間，國務院總理李克強明確指出，新型城鎮化即是“以人為核心的城鎮化”。城鎮化要從原來圈地蓋樓的簡單模式轉向不以出身而依據勤勞和專長來決定貢獻大小和回報多少，從而提升包括外來務工者在內的所有社會成員的生活質量，就應當允許并且支持勞動力要素在城鄉之間、城鎮之間有序流動、合理配置。

貫穿“以人為核心”的新型城鎮化思路，2014年春發布的《國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）》提出了在合法穩定就業和居住的前置條件下，按城鎮規模放開或放寬落戶限制，同時推進基本公共和社會服務的覆蓋程度。2014年7月30日，國務院公布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出將以城鄉統一的戶口登記制度取代以“農業”和“非農業”劃分出身的二元戶籍制度，從而為我國城鎮化進程中的勞動力跨地域配置清除了制度障礙。

在取消戶籍身份限制以允許跨地域勞動力流動已成為社會共識之際，我們也應該意識到，世界范圍內約99%的國家都不曾有過或者早已廢除了對于人口流動的制度障礙。與限制相反，在很多國家以及歐洲聯盟等國際組織內部，還不乏鼓勵跨地域勞動力流動，從而創造就業機會、增強城市競爭力的政策激勵。

二、跨地域勞動力配置對于新型城鎮化的意義

伴隨著城鎮化和人口流動，我國在經濟增長上取得了舉世矚目的成就。World Bank（1997）的研究顯示，1980年-1997年間，我國從農業轉向工業和服務業的勞動力貢獻了16%的經濟增長。基于1982年-1997年間的樣本，蔡昉和王德文（1999）則發現，勞動力轉移對經濟增長的貢獻達到了20.23%。這些宏觀數據都表明，跨地域勞動力配置對中國的經濟增長貢獻顯著。國務院發展研究中心課題組（2010）和胡秋陽（2012）的模擬結果還顯示，隨著流動人口向城鎮居民轉變，新的經濟增長點還會出現。

下一步的城鎮化要“以人為核心”，便不能唯經濟增長論，而忽視不同制度安排對于勞動供給者的效應差異。因此，下面將主要從微觀機制上厘清為何允許和支持跨地域勞動力配置不僅是新型城鎮化的要求，也是新型城鎮化的內容。值得一提的是，這里所指的跨地域勞動力配置同時包括城鄉之間和城鎮之間。

首先，從要素配置上看，跨地域勞動力流動推動了城鎮勞動力市場的結構完善、提升了城鎮的生產效率和競爭力。鐘笑寒（2006）指出，勞動力跨地域配置可以優化勞動分工，進而提高本地城鎮居民的工資率。沈坤榮和余吉祥（2011）也認為，跨地域勞動力配置同時有利于本地和外來居民的收入增長。這種本地和外來居民互利雙贏的局面也正是新型城鎮化的目標追求。

然而，現行的戶籍管理制度人為提高了外來務工者的工作搜尋和轉換成本，這表現為過快地接受短期工作、不輕易更換長期工作、“藍領”和“白領”工作在本地和外來居民間的比例失當等勞動力市場上的配置扭曲現象（Meng and Zhang，2001；Knight and Yueh，2004；Zhang，2010），從而無法享有聚集經濟的全部收益（Au and Henderson，2006），最終影響了城鎮化的進程和效率。

其次，從分配格局上看，跨地域勞動力流動有利于緩解收入不平等、縮小貧富差距。World Bank （2008）批評了就地扶貧的政策思路，而倡導通過跨地域勞動力流動來建立并強化發達城鎮和落后鄉村間的經濟聯系。與新型城鎮化的思路一致，這樣的結果不僅是城鎮中經濟活動的繁榮，也意味著鄉村里生活標準的提高。無論其技能高低，WorldBank（2008）都建議對勞動力取消行政性的流動限制。對于低技能勞動力，應鼓勵其以尋求工作機會而非直接享有福利為目的的地域間流動。

作為一個反例，我國現行的戶籍管理制度惡化城鄉之間的收入分配格局。Cai et al（2002）指出，戶籍限制與地方保護主義伴生導致外來務工者無法在本地勞動力市場上獲取同等的收入。王美艷（2005）發現，本地城鎮居民的工資率比外來務工者高出40.74%，而在控制了教育程度、工作年限之后，仍有43%的工資差異要歸因于戶籍歧視等隱性因素。謝桂華（2007）則強調，戶籍歧視更多地體現在工資之外的醫療保險、養老保險、失業保險等福利待遇上。Liu（2005）則從教育和就業機會兩方面提供了戶籍限制擴大貧富差距的證據。

最后，從個人發展上看，跨地域勞動力流動為實現自我價值和社會流動創造了開放的機會。新型城鎮化要“以人為核心”，自然應當讓城鎮化進程中的主力軍——也就是大量的外來務工者——充分享受經濟發展的成果。這樣的成果不應限于平等的勞動報酬率、同等的教育和醫療服務等物質層面，還應包括諸如追求事業發展的自主權、參與公共事務的歸屬感，以及基于社會認同的成就感等。正如Schroeder（1976）發現的，跨地域勞動力流動對于職業選擇的機會和事業發展的程度有著顯著的正相關關系。

令人遺憾的是，我國的戶籍管理制度對于勞動力跨地域配置的種種限制同時制造了經濟歧視和社會排斥，而后者才是城鎮化深化發展中的持久隱患。正如姚洋（2001）的觀察，進城農民工往往簡陋聚居、生活閉塞，沒有參與本地事務的權利，又往往因為“鄉下人”或“外地人”身份而無法與本地居民平等交流。Jiang et al（2012）則發現，與戶籍身份相關的收入不平等對幸福感具有顯著的負面影響。不難想見，安居不能、樂業有限的后果便可能是心理疾困、犯罪動機的滋生。對于由此而生的社會治安事件，應訴諸更嚴或稍寬的人口管制值得反思。更值得憂慮的是，農民工的后代即使生長于城鎮也仍然缺乏實現自我價值和社會流動的途徑，從而難于擺脫束縛于戶籍身份的經濟地位、社會權利和心理狀態（王春光，2001；Wu and Treiman，2007）。

總之，允許跨地域勞動力配置的城鎮化才是“以人為核心”的理念體現。現行戶籍管理制度對于跨地域勞動力流動的身份限制扭曲了要素配置、加劇了收入差距，也阻礙了個人發展，從而背離于城鎮化的本質和趨勢。因此，取消無謂的身份限制并支持勞動力跨地域配置既是新型城鎮化的要求，也是新型城鎮化的內容。

三、美國對于搬遷費用的稅收扣除政策

在允許跨地域勞動力流動成為世界共識的今天，許多國家不僅將其作為公民權利加以保障，而且還通過諸如稅收政策給予激勵。在美國，作為一項支持勞動力跨地域配置的稅收政策，前往異地就業時的搬遷費用可以進行所得稅扣除。在聯邦層面，隸屬于美國財政部的國家稅務局（Internal Revenue Service）規定，對于滿足條件的搬遷費用可以在個人進行年度收入和納稅申報時通過額外填寫編號為3903的統一表格（Form 3903）提出稅收扣除（Tax Deduction）申請①搬遷費用若由雇主承擔，則雇主有資格提出稅收扣除申請。。適用于稅收扣除的搬遷費用必須是因前往異地就業而發生的。即使是初次就業，也不受限制。除此以外，還必須滿足距離要求（Distance Test）和時間要求（Time Test）。

按照美國國稅局的規定，前往的工作地點與搬遷前的居住地點之間的距離至少應比搬遷前的上班路程至少多出50英里。計算距離時，還必須采用兩個地點之間最常用的最短路線。舉例而言，如果搬遷前的上班路程為10英里，那么搬遷后的工作地點至少要與搬遷前的居住地點相距60英里，所得稅納稅人才有資格申請稅收扣除。對于諸如初次就業的情形，則要求前往的工作地點與搬家前的居住地點有至少50英里的距離。這一規定的目的是防止通過在本地（頻繁）變換工作或住址來套取稅收優惠。

美國國稅局還規定，在搬遷后的12個月內，所得稅納稅人一般必須在新工作地點所在區域內從事全職工作的累積時間至少達到39周。對于自己是雇主的納稅人，一般必須在搬遷后的24個月內累積工作至少78周。這些規定的目的在于避免納稅人頻繁搬遷而濫用這一稅收政策。在實際操作中，只要所得稅納稅人預期能夠滿足時間要求即可在搬遷當年申請稅收扣除。如果事后未能滿足的，則需要來年進行收入和納稅申報時加以調整。

在距離要求和時間要求之外，美國國稅局對搬遷費用中哪些款項可予稅收扣除也有詳細的規定。編號為3903的搬遷費用表上明確寫有，可予稅收扣除的包括運輸和存放家居用品及個人財物的花費（含轉運車輛或寵物的費用及運輸保險），以及從舊居搬遷到新居的旅途花費（含住宿費、停車費、路橋費，但不含餐飲費及順道參觀游覽的開支）。對于自駕搬遷的，既可以據實申請燃油費扣除，也可以按2013年的最新標準以每英里24美分的費率進行估算。最終填表時，還需要將雇主承擔的部分搬遷費從申請稅收扣除的費用總額中剔除出來。

對于搬遷費用進行所得稅扣除的要點和更多細節在美國國稅局編號為521的出版物（Publication 521）上有詳細的介紹。正是得益于此，即使是缺乏稅務知識的普通大眾也可以通過其中平實的講解和簡明的案例獲得必要的幫助。此外，國稅局還提供了互聯網址、電話號碼、辦公地點等信息以便公眾咨詢，同時也推薦了可能給予免費幫助的志愿組織。

四、對我國新型城鎮化進程中跨地域勞動力配置的啟示借鑒

美國對于搬遷費用的所得稅扣除政策為我國的新型城鎮化提供了如下的啟示和借鑒。

第一，這一稅收政策的規定和執行都體現了“以人為核心”，與我國的新型城鎮化思路并無差異。通過稅收扣除，是將基于異地就業的搬遷開支計為投資成本而不是即期消費，從而為個人的職業發展創造“中性”的選擇環境，以避免稅收扭曲。該政策有利于個人更大范圍地尋找發展機會、更好地實現專長和崗位的匹配，從而在地域流動之上為個人的社會流動創造條件。對于失業或貧困者，這樣的稅收政策將鼓勵他們自主就業和脫貧，而不是坐等政府的救濟。這一基于個人發展的稅收激勵，也終將有助于提升城鎮化質量和縮小城鄉間差距。

第二，在清除戶籍上的制度障礙之后，支持跨地域勞動力配置的稅收政策在我國已成為可能。“建立全國統一開放的市場體系，實現城鄉市場緊密結合”是1993年中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的愿景，而基于出身的戶籍限制與之背道而馳。Cai et al（2002）的研究發現，我國無論城鄉間還是城鎮間的人口流動都以省（自治區、直轄市）內為主，而跨省（自治區、直轄市）流動也多限于本省（自治區、直轄市）所在的地理區域。有鑒于此，支持跨地域勞動力配置的稅收政策將有助于促成適應于成熟市場經濟的、全國統一開放的勞動力市場。

第三，勞動力跨地域配置是“有序”流動的體現，其稅收激勵也非助長“盲流”。美國對于搬遷費用的稅收扣除以就業及其規定時長為明確前提。事后未滿足前提的，應補納稅款，否則視為違法。我國的《國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）》提出，城鎮落戶應“以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件”，而這也正與美國對搬遷費用實行稅收扣除的前提條件不謀而合。另外，研究表明，鄉村向城鎮的人口流動可能是為獲取更高的工資收入（Todaro，1969），也可能是為享有更好的公共服務（Lall et al，2009）。因此，防止城鎮過度擁擠的辦法不是制造城鄉壁壘，而是改善鄉村的公共服務。

第四，對于跨地域勞動力配置的稅收激勵可以基于城鎮規模分級制定標準。《國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）》提出了“差別化落戶”的政策思路：對于特大城市，嚴格控制。根據城鎮規模，逐級放松落戶限制。對于建制鎮和小城市，予以全面放開。以此為背景，對于規模較小、城鎮化程度不足的落戶目的地，可以基于就業機會給予較大的稅收激勵。而對于規模過大、交通擁堵、環境惡化的落戶目的地，則不享有對于搬遷的稅收扣除。總之，城鎮化進程中的稅收政策可以引導勞動力的流動去向，實現合理的跨地域配置。

最后，毋庸置疑，我國的稅制仍以間接稅為主，且沒有基于全民的所得稅申報制度，因此決定了照搬別國的所得稅扣除政策并不能達到服務于我國現實的最佳效果。對此，我們應該一方面完善我國的稅制，另一方面合理吸收和利用別國實踐中的可行之處。對于搬遷費用的稅收扣除在本質上是一項“基于流動的政策（Mobility-Based Policy）”，其思路不僅可以嘗試于解決城鎮化中常見的“城中村”和“棚戶區”問題，也可以更廣泛地應用于其他鼓勵人口流動的財稅政策當中。

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【責任編輯孟憲民】

中圖分類號：F812.42

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0085- 05

〔收稿日期〕2015-08-18

〔作者簡介〕陳隆近，財政稅務學院副教授，博士，研究方向為公共經濟學與財稅政策；張銘，財政稅務學院本科生，研究方向為稅收學。