我國財政支出中存在的主要問題及其解決措施

○姜煥葉

我國財政支出中存在的主要問題及其解決措施

○姜煥葉

當前，我國財政支出的結構繼續發生積極變化，財政支出公共化趨勢愈加明顯，但面臨的問題也不容忽視。一方面存在著財政支出范圍過寬、國家包攬事物過多的情況，另一方面難以全面有效地強化財政支出的重點投入。此外，資金的管理也缺乏明確的責任制度規范和相應監督措施，財政支出仍然存在著預算軟化、管理弱化、支出不規范等問題。必須進一步加大財政支出的改革力度，調整財政支出格局，轉變財政支出方式，提高財政支出效益，努力探索適應市場經濟發展的財政支出管理的新路子。

一、我國財政支出中存在的主要問題

（一）財政支出的范圍不夠規范

從改革開放至今，我國的經濟體制改革雖然打破了財政統收的局面，但財政支出的范圍并沒有相應的大幅調整，具體表現為財政的資源配置定位模糊，財政支出責任與職能范圍沒有根據市場經濟發展的需求進行相應調整;財政支出又存在嚴重缺位現象，即財力過于分散，支出重點不明確，使得在應該由財政供給的市場失靈的領域出現保障不足和無力保障的局面。許多該由市場解決的問題，本應通過市場機制干預的事項，政府卻大包大攬，浪費了稀缺的財政資源，分散了財力，使財政支出沒有盡可能用在科教興國或可持續發展戰略等重點項目實施上。2015年我國用于社會保障的支出為19001億元，僅占當年財政支出的10.8%，這與發展中國家的25%—30%和發達國家的30%—50%的標準差之甚遠。從2015財政支出看到，對社會文教、基礎設施和公共設施的投入也不足，這不僅使政府宏觀調控的職能和力度弱化，也不利于市場經濟體制的建立與完善。

（二）經濟建設支出的占比偏高

隨著改革開放和社會經濟體制的轉變，投資主體日趨多元化，國家在經濟建設方面的支出有所減少，2015年達到13%，但仍遠遠高于發達工業國家5%—10%。從構建公共財政的要求來看，其比重顯然偏高。我國的經濟建設支出內部框架不合理，政府參與的競爭性、經營性的項目過多，用于生產性的支出偏多，用于基礎設施、公用事業等方面的支出不足。

（三）行政支出的占比過大

1.成本高而效率低。2015年，我國的行政支出為42364億元，在財政支出中所占比重過大。然而行政管理成本如此之高，換回來的卻是行政的低效率。究其原因，政府部門的鋪張浪費難辭其咎。

2.行政管理支出的形式和結構不合理。一是許多行政單位依舊采用實物分配形式，容易出現公私不分的現象。二是行政支出在各部門之間分配結構有待優化。政府用以提供公共物品的部門，其行政開支不足以支撐其正常行使職能，因此出現低效率的行政管理。三是人員經費的分配不合理。近年來，離退休人員大量增加，加上分配結構的缺陷，行政開支的比重連年上升。

3.對行政管理支出控制不嚴格。目前行政管理支出單位太多，加上支出的項目不夠規范，許多不該列入行政管理支出范疇的支出也被列入其中，促進了行政管理支出的惡性膨脹。

（四）文教衛生支出占比偏低且上升緩慢

目前財政支出對文化事業的投入與其所承擔的職責和任務極不相稱，嚴重地影響到了文化事業的發展。我國文教衛支出在財政支出中一直處于較低的占比水平，從國際上的比較角度來看，發展中國家由于教育基礎比較薄弱且對教育的高度重視，其教育支

2.流行情況。鯉魚、鯽魚、鰱魚、鳙魚、金魚、鳊魚等多種魚類從苗種到成魚都會感染此病，尤以草魚、青魚最容易感染。對草魚、青魚的苗種危害最為嚴重。水溫5℃以上就開始發病，魚密度越大、水溫越高、水質越差，越容易流行暴發此病。

出占GDP的比重多維持在較高水平。發達國家如美國和日本更是占20%以上，而我國這一占比一直在4%以下，這不僅在發達國家中處于極低水平，也與我國的經濟高速增長極不相適應，因此我國對教育的重視和支持程度有待進一步提高。在醫療衛生的支出上，我國也是處于支出程度較低水平。近年來文教衛的支出增長大致保持在10%左右，有著較快的增長速度。但文教衛支出在財政支出中的比重，仍低于世界平均水平，也與發達國家存在著較大差距。

（五）農業支出占比偏低，調控不力

1.農業投入不足。我國產業結構比例關系較為失衡，工農產品比價不合理，使農業比較效益低下，農業投入低已經成為制約農村和農業發展的主要矛盾。一方面，從財政支出中的農業支出來看，雖然總量在不斷地增加，但是農業支出占財政支出的比重不穩定且有下降趨勢；另一方面，農業支出占財政總支出的比重遠低于農業GDP在整個GDP中的比重，農業支出占財政總支出的比重一般只及農業GDP在總GDP中比重的1/2左右。

2.資金支持結構不合理。農業支出中支援農業生產支出的比重過大，而農業科技三項費用過低，并且農業基礎設施建設支出不足等問題十分明顯。在支援農業生產的支出中占主要份額的農林水利部門的事業費用支出約占70%左右，這一數據表明對生產性投入低而對非生產性投入較高，即用于農業主管部門的人員經費投入過多，對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系則缺乏必要的資金投入。

3.資金使用不夠規范。由于目前農業支出資金的使用重點不突出，投入面過寬且使用分散，所以不能集中資金辦大事，難以發揮資金的規模效應，從而影響到建設項目投資效果。另外，資金在使用過程中的監督管理缺乏行之有效的制度和法律保障，支農資金使用的監督和效益考核辦法不夠完善，缺乏系統性和責任約束。

（六）社會保障支出明顯不足

1.社會保障支出總量不足。2015年我國社會保障支出為19001億元，絕對數量有了很大的增長，但由于GDP的水平也同時在快速增長，社會保障支出占財政支出的比重保持在11%左右。這一數字相對較小。同時，將社會保障支出與行政管理支出對比發現，用于社會保障的支出遠遠不及行政管理支出。如果不阻止這個現象的不斷發展，必將導致財政支出的失衡，不利于社會公平正義和建設廉潔型政府的要求。我國當前的社會保障支出水平還不如20世紀80年代中等以上發展中國家，更不用說社會保障支出比例高達30%以上的各發達國家了。

2.社會保障支出增長緩慢。我國現正處于經濟發展不均衡的時期，經濟發展和收入分配一直處于一種失衡的增長方式，收入差距和貧富差距較大。如今就是要通過社會保障支出來實行收入的再分配，保障“后富者”的利益，縮小與“先富者”的貧富差距，以達到社會公平。實際情況是，我國社會保障支出每年的絕對數量有所增長，但相對增長極其緩慢。

3.社會保障支出結構不合理，地區差異較顯著。由于歷史原因，我國的經濟發展存在著嚴重的“二元制”現象，在社會保障支出方面，也同樣存在著二元結構問題。一方面城市經濟增長快卻不斷加大社會保障投入，另一方面農村收入很低可社會保障支出卻非常有限。

4.增值困難，有安全隱患。除少數地方成立了專門的社會保障事業管理機構外，大多數地方還沒有統一的社會保障管理機構。一些政府部門和行業為爭奪社會保險管理權而成立各自的保險機構，造成管理成本增加和社會資源浪費。社保資金增值困難甚至出現減值的情況時有發生。同時，社保案件頻出，社保資金安全令人擔憂。

二、改進我國財政支出的思路

（一）財政支出緊密圍繞宏觀管理進行安排

1.轉變經濟發展方式，確保經濟轉型成功

經濟發展方式轉變是未來中國經濟能否繼續快速、持續發展的核心，也是中國經濟轉型成功與否的基本標志。作為黨和政府倡導的最重要的經濟發展戰略，加快轉變發展方式主要包括以下三個方面：一是經濟增長由過度依賴投資和出口轉變到提高消費增長貢獻度，由消費投資出口協調拉動；二是由過度依賴第二產業拉動轉向提升第三產業拉動作用，由三次產業協同拉動；三是由過度依賴物質資源消耗轉變到更多依靠提高勞動者素質、加快技術進步和改善管理方面來。這些轉變的實現需要從需求結構、供給結構、生產要素組合結構調整和生產要素質量提高等方面進行努力，而這些都離不開在科學界定財政支出范圍并與稅收政策有機配合基礎上的財政支出調整。因此，要持續擴大公共教育的支出，加快人力資本的培育，加大對衛生、社會保障等的支出比例，為居民擴

大消費、提高消費對經濟發展貢獻度創造良好的環境。加大財政支出對建立創新體系的支持力度和發展循環經濟。完善公共服務支出的法律體系，深化財政預算支出管理體制改革。

2.加大開支結構的調整力度，確保社會公共性開支需要

我國政府的職責范圍主要包括：為社會有效地提供行政管理和國防、外交服務；提供不能進行商業性開發和經營的基礎設施；提供教育、科學、社會保障等公共服務，進行宏觀經濟管理；調節國民收入在地區間、居民間的分配關系；制定市場經濟運行的基本規范及其法規制度；負責生態平衡、環境保護、人口控制等問題。因此，政府的財政支出范圍要緊緊圍繞政府履行上述職能的實際需要來安排，要著力強化那些代表著社會共同利益和長遠利益的公共性開支。

3.調整和優化財政的支出結構，增強其對國民經濟的支撐能力

一是要集中財力確保國民經濟的重點建設事業，包括國家的基礎設施、基礎產業，增強對國民經濟的支撐能力，以帶動整個經濟的發展。同時財政還要著力支持高新技術產業，以帶動產業結構的升級換代，發揮科技改造和發展國民經濟基礎產業和主導產業的作用。二是要提高國家財政對農業的投入比重。建立促進農民收入持續增長的長效機制和財政支農資金穩定增長的機制，大力支持解決“三農”問題，即確保財政農業投入增長要高于同期財政收入增長。抑制財政農業投入比重下降的趨勢，這是今后一個時期內財政農業投資政策的基本取向。三是要繼續把支持教育作為重點，采取有效措施進一步提高教育經費支出的比重。一方面應保證現有預算口徑的教育支出的穩定增長；另一方面應研究增設教育專項資金的新渠道，可以考慮開征教育稅來取代現在的教育附加費，將中外各類企業都納入征稅范圍，拓寬稅基穩定稅源?？顚Ｓ?，使財政的教育支出具有更加可靠的收入來源。四是要采取過硬措施控制行政支出的增長。同時，還要按照市場經濟規律的要求，重新界定事業單位的業務性質，對那些必須由國家興辦、財政供給的單位，在優化資源配置的基礎上，結合單位的收費和創收情況進行規范化地管理，把一切收支統一納入到國家預算。五是增加就業和社會保障投入。就業工作和社會保障制度建設關系到社會穩定和市場經濟的有效運行，其穩定作用的發揮尤為重要。

（二）財政支出管理方式從傳統感知型向科學化、精確化方向轉變

1.加強財政法制建設，杜絕財政收支隨意性

加強財政科學化、精細化管理，需要將相關法制建設進一步落實落細，最終實現財政管理全過程和全覆蓋的財政法制體系。這樣就能夠有效杜絕財政收支和預算管理的隨意性，有效防范腐敗現象發生，進而為構建節約型社會奠定法制基礎。

2.提高精細化管理水平，優化公共財政配置效率

隨著我國社會經濟的快速發展，經濟增長方式也逐步從粗放式向集約式轉變，從數量型向質量型轉變。這就意味著，我國經濟管理也逐步由傳統感知型向科學化、精確化的數字管理型轉變，管理工作的精細度在不斷提高。財政是社會經濟管理的一個綜合管理部門，涉及面廣、舉足輕重，因此應該在加強精細化和科學化管理上下功夫。

3.嚴格執行《預算法》，加強效益評估體系的建設

財政支出效益是指通過財政支出，優化資源配置，提高勞動生產率和各要素的貢獻，以獲取最大的經濟效益。首先，要嚴格執行《預算法》，財政預算一經同級人大批準后具有法律效力，應當嚴格按照預算執行，任何單位和個人不得以任何理由隨意增加開支，并接受同級人大的檢查和監督。其次，要建立和完善效益評估系統。建立財政支出效益評估系統既是市場經濟的客觀需要，又是提高財政支出管理水平，實現財政支出管理科學、規范的迫切需要。按照效益財政的理論，要對各級預算支出定期進行客觀公正的監督和綜合考核，并與下年度預算進行掛鉤，提高財政支出的營運效益。

4.實現財政監督的信息化管理，加強對財政開支的有效監督

陽光是最好的防腐劑，要通過媒體，將財政支出信息透明化，確保財政決策的科學合理和有效監督。權力在陽光之下才會受到制約，才會得到有力的監督。加強財政監督對確保財政支出科學合理、提高財政資金使用效益和有效降低政府執政成本有著非常重要的現實意義。而強化對教育、醫療衛生、社會保障等民生資金等方面的財政監督，對于調節收入分配和促進民生財政尤為重要。

（作者單位 武漢行政學院）

（責任編輯 田鶯歌）