論章程實施中高校內部治理結構的創新

劉大禹

(湖南科技大學 馬克思主義學院，湖南 湘潭 411201)

論章程實施中高校內部治理結構的創新

劉大禹

(湖南科技大學 馬克思主義學院，湖南 湘潭 411201)

大學章程是高校內部治理結構創新的重要依據。在推進章程的實施中，如何創新高校內部治理結構，成為一個衡量章程實施成效的重要指針。為此，要重視組織、制度、師生三方面要素，堅持以師生為本、以提高內涵為本、以和諧統一為本的理念，抓住建立健全各項制度、實施教授治學、推進專業化管理、推行扁平化管理、落實師生權益保護機制等幾個關鍵環節，構建一個機構合理、制度完備、事權清晰、權責明確、運轉高效與和諧統一的高校內部治理體系。

大學章程；內部治理結構；創新

大學章程是建立健全現代大學制度的基礎，是明晰高校內部治理結構的重要依據。2012年1月1日起，我國頒布《高等學校章程制定暫行辦法》(教育部第31號令)，明確大學章程是大學依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，制定大學章程工作在高校全面鋪開。目前，章程制定已基本完成，章程實施成為高校的重要事務。2014年7月8日，國家教育體制改革領導小組辦公室《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》(教改辦〔2014〕2號)提出，“堅持權責統一，完善高校內部治理結構”，明確提出“健全以章程為統領規范行使辦學自主權的制度體系”等措施，為高校內部治理結構創新指明了方向。有關各大學章程的內容，可參考各高校公布的章程，此處未做探討。筆者認為，在推進章程實施進程中，其重中之重就是創新高校內部治理結構。

1 章程實施前高校內部治理結構的沖突

長期以來，我國高校雖有大學章程，也有相關權責厘定與制度，但內部治理結構規定多簡單粗略，在具體實施中，普遍存在以下問題。

一是行政組織與學術組織的職能沖突。高校本質上是一個學術組織，是人才培養與科學研究的圣地。然而，中國高校的治理結構多仿照政府系統，即在黨委領導下的行政科層制，有相應的組織機構與行政級別，高度重視行政權力。行政組織與學術組織的職能常不易厘清，行政組織常常決定學術組織的事務，決而不議；學術組織猶如花瓶成為擺設，議而不決。學術權力與行政權力逐漸完成“合體”，行政職能部門負責人的選拔使諸多教授趨之若鷺。不少高校尤其是地方院校，行政級別高的教授，在課題申報、評獎評優等方面具有先天的優勢。學術組織的最高機構學術委員會一定程度上成為學校領導、職能部門及院系負責人的集合體。發展至今，高校已非純粹遠離社會的象牙塔，對內有學術發展與行政實施的諸多職責，對外有服務國家經濟與社會發展的功能，厘清行政權與學術權的關系，推行“去行政化”，成為了高校內部治理結構創新的重要訴求。

二是學校層面與院系層面的事務沖突。高校是各院系的組成體，合理劃分事權，是高校內部治理結構有序運轉的重要保證。由于高校長期采取集權管理模式，專業設置、學科發展、教師職稱推薦、人才引進、學科建設等大小事務決策權過度集權，學校包攬事務過多，校領導難以集中精力于學校發展的戰略考量，難以抽身于高校教育與管理的調查研究，整天忙于具體瑣碎的行政管理事務。院系基層組織缺乏充分自主權，被動應付學校各種會議、報表與考核，失去了人才培養的主動性、積極性與創造性。如何改變治理模式，合理劃分事權，厘清院系權責清單，成為了高校內部治理結構創新的重要思考。

三是行政制約與師生自我管理的沖突。高校辦學應以教師為中心，教學以學生為中心，培養符合國家和地方需求的德智體全面發展的創新性人才。然而，高校過多突出行政權力，形成“官學一體”，師生自我管理難以實現。教師成為知識灌輸者和行政意志執行者，在學生選拔、課程設置及考試考核環節等方面缺乏自主權，很大程度成為付諸體力的“教書匠”。青年學子，更是較少參與學校事務管理，在高校運行體系中處于被動地位。如何突出師生的自我管理，保障師生的權益，充分發揮其主觀能動性，成為了高校內部治理結構創新的重要愿景。

2 章程實施中高校內部治理結構創新的要素

當前，為推進依法治校與建立健全現代大學制度，遵照教育主管部門的要求，高校已基本完成了章程的制定，正在全面推進章程的實施。在章程實施中，全面創新高校內部治理結構，應著重考量以下三個要素。

一是組織機構的設置。組織是高校內部治理結構創新的基礎。《辦法》明確規定：“章程應當根據學校實際與發展需要，科學設計學校的內部治理結構和組織框架。”這些組織機構大致可分為決策治理機構、行政執行機構、學術事務機構與后勤保障服務機構四類。高校在堅持和完善黨委領導下的校長負責制前提下，應充分根據相關法律法規與學校特點，依據章程，科學完善組織機構，如明確學校實行校院兩級運行體系還是校院系三級運行體系，中層機構是否設置大部制等，以推進高校內部治理體系的運行效率。

二是各項制度的完備。制度是高校內部治理結構創新的保障。高校內部治理結構必須以制度為綱，合理配置政治權力、行政權力、學術權力和監督權力等四種主要權力，確保組織機構與權力運行的和諧統一。校黨委的權力是政治權力，決定高校的大政方針，是社會主義辦學方向和培養德智體美全面發展接班人的重要保障。校長及其校務會或校長辦公會代表行政權力，是實施學校行政管理的負責主體。擁有學術優勢的教授組織的學術委員會代表學術權力，具有對職稱評審、科研項目評審與推薦、科研規劃等重要學術事務的決策與影響力。師生代表組成的教職工代表大會、學生代表大會等相關組織代表監督權力，以監督學校各項制度是否正常運行，這些權力均通過制度予以規范，通過大學章程的實施予以落實。

三是師生主體地位的體現。高校師生是內部治理結構創新的主體。師生是學校教學、科研的主力軍，在治理結構中應充分發揮參與決策與管理的作用。蔡元培曾在北大強調高校思想自由，兼容并包，突出學術自由、思想獨立的大學精神，強調了高校師生的主體地位。大學的本質不是“官場”，大學的管理服務人員有“處長”“科長”等稱謂，但并非真正意義的行政“領導干部”。在章程實施中，要使師生從治理體系的“邊緣化”走向“中心化”，從參與治理的“形式化”走向“實質化”。為此，應高度重視師生的合法權益，健全師生的權責與保護機制；激勵教師投身于教學與研究之中，激勵學生投身于學習與創新之中，在全校師生中形成“學術至上”和“以德為先”的求真至善氛圍。

3 章程實施中高校內部治理結構創新的理念

章程實施以創新高校內部治理結構得以體現，應尊重章程“憲章”地位的基礎，貫徹堅持群眾路線、提升內涵、學術與行政協同統一等諸多理念。

一是必須堅持群眾路線，以制度認同為本。創新高校內部治理結構，必須從根本上轉變傳統理念。章程制定后，高校組織機構的設置與系列制度的出臺，應堅持群眾路線，充分調研，廣泛論證，從群眾中來，到群眾中去，落實高校治理的“民本”思維，充分發揚民主精神，達到師生對治理結構與制度認同的最大公約數，使章程實施具有堅實的群眾基礎，使制度具有最大的群眾共識。

二是必須堅持立德樹人，以提高內涵為本。高校具有人才培養、科學研究、社會服務與文化傳承創新的四大使命，但其核心是人才培養。目前國家關于教育領域的全面深化綜合改革，其宗旨是堅持立德樹人、以提高內涵為本，全面提高人才培養質量，提高治理效率。高校內部治理結構應堅持一切有利于完善學校人才培養體系、提高學校科技創新與社會服務能力、提高教學與管理效率等內涵為準則。

三是堅持學術與行政協調，以和諧統一為本。學術自由是大學的終極追求，也是大學的靈魂。學術自由的本質是確保學術權力在學術事務上的發言權與主導權。學術權力是以專家學者為核心，通過學術組織發揮對學術事務的管理權力。通過內部治理結構的創新，科學厘定學術權力與行政權力的分界，打造高效精干的行政管理隊伍，積極培育一流的學術專門人才，保障行政人員與學術人員各行其是，使行政組織與學術組織相得益彰，從而達到行政與學術事務的和諧統一。

4 章程實施中高校內部治理結構創新的重點

要創新高校內部治理結構，實現和諧統一的運行機制，通過章程實施，加強制度建設，規范內部組織運行，理順各種權力關系，充分尊重與發揮章程“大學憲章”地位，應把握幾個重點環節。

一是強化建章立制，健全機構設置與運行的制度體系。章程實施的關鍵是應健全各項制度，對長期以來的各項制度予以清理，做好“廢”“改”“立”工作，使內部治理結構與運行機制有章可循。學校可成立建章立制的專門機構，對照章程的規定，重點清理與完善決策機制、執行機制、監督機制、參與管理機制、學術機制等。如學校的重大事項、重大決策、重大人才戰略“三重一大”決策、“民主集中制”、“學校事務督查制度”等；健全相關組織機構的功能，做好學術委員會、學位評定委員會、教職工代表大會、學校工會、學生代表大會、共青團等相關機構的組織與職責；明確學校各黨政職能部門、學院及其他獨立建制的教學科研單位、直屬單位、附屬單位等機構的相關權責，形成完善的學校運行制度體系。

二是全面推進教授治學，健全彰顯學術自由的治理體系。教學與科研是大學的主要活動，教授治學是大學運行的基本內涵，學術自由是大學永恒的精神訴求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》明確“探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用”。顧海良認為，教授治學是學校學術資源配置的最本質依據，是大學提高管理水平和學術質量、回歸學術本位的根本，學術委員會是教授治學的核心機構，負責研究處理學校的學術事務。校長的職權不是配置學術資源，而是用行政資源去監督學術資源配置是否合理[1]。學校應依據章程，充分尊重教授個人在學術研究的充分自主權，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，改善教授的教學科研環境，營造有利于創新的學術氛圍。通過堅持學術與行政的協調，努力構建和諧統一的學術與行政治理架構，從而形成“專家治校”與“教授治學”的和諧局面。

三是推進專業化管理，健全師生的民主監督體系。高校內部治理結構的創新，在于管理模式的高效、管理程序的合理、管理參與度的普遍等多種因素。高校應在依法治校與明確權責的前提下，積極打造完備的學術組織與高效的行政管理組織相結合的基本治理架構，充分考慮管理體制與機制的科學性和創新性。在章程實施中，要以管理服務學術事務為主要目的，全面推進專業化管理，努力推進人事制度改革，建立結構合理、素質優良、運轉高效的年輕化、知識化、專業化的行政管理隊伍。除“雙肩挑”崗位外，管理隊伍應有合理與穩定的進入與退出機制，能上能下，但也需避免績效至上的企業管理模式。校長作為行政管理隊伍的最高領導，應盡量職業化。校長可以由學術領軍人物擔任，但領軍人物擔任校長后，主要精力應放在管理領域，以實現行政管理的專業化、科學化。專業化的管理程序與有效的監督機制是相互結合的。如果說科學管理是實現高校內部治理的手段，民主監督體系則是保障高校內部治理結構有序運行的重要依靠。學校應激勵師生積極參與學校事務，并通過教代會、學代會等履行學校治理的民主權利，擴大師生代表大會的職能范圍，賦予其對高校重大事務的決策權及參與學校日常管理的權力，積極拓展學生參與學校管理的渠道，切實保障教職工參與學校管理和民主監督，涉及學校發展的重大事項要提交教職工代表大會討論；高度重視學校紀委、教職工代表大會、學生代表大會的民主監督、學校各民主黨派和社會團體、教職員工、學生的民主監督；明確校務公開、信息公開制度，主動接受社會監督；接受政府、專門機構及社會多元評價體系的監督。

四是推行扁平化管理，健全學校重心下移至院系的管理體系。扁平化管理意味著減少管理層級，增加管理幅度，它是基于一種分權體制之下的管理模式，有助于減少決策層與操作層之間的中間環節。為提高治理效率，高校應依據國家教育方針和政策，以章程為依據，制定整體發展規劃，明確劃分學校與學院的管理權利，理順校院管理體制，充實院系的教學、科研和服務機構，調動基層組織積極性。應使學校層面立足于“三重一大”等事項，職能部門切實轉變為管理服務部門，簡政放權，將教學人力資源的配置、管理重心下移至院系基層單位，學校的資源配置方式，向有利于實現內涵發展的方向傾斜。學校應切實厘清院系權力清單，合理劃分事權，使行政權與學術權重心下移，逐步形成重心下移至院系的管理體系。院系重心要以學科建設與學術發展為中心環節，以人才培養為中心工作，夯實基層學術組織，擴大基層學術組織自主權，從而實現大學權力在學校與基層學術組織之間的合理配置，充分發揮院系的科學抉擇及學術權力。

五要改進后勤保障服務工作，健全師生權益保護體系。高校在推進章程實施中，要切實強調以人為本，樹立全面服務于師生的意識，改進后勤保障服務工作，全面做好為師生的管理服務工作。就學生而言，高校應高度重視開展全員育人、全過程育人、全方位育人環節，引導學生自我教育、自我管理、自我服務的自我約束能力，為學生提供心理健康教育和文化體育設施及相關服務，為學生提供必要的學習、生活服務以及就業指導等服務環節。學校可制定與實施學生權益保護機制，如關系到學生利益重大問題的校務會議，可邀請學生代表參加；關懷在學習生活中遇到特殊困難的學生，為其提供必要的幫助；建立健全的學生獎懲制度，依法建立健全學生權益保護機制；建立和完善突發事件應急處理機制，有效預防和妥善處理突發事件，保障學校安全運行，維護校園和諧穩定。就教師而言，學校應高度重視教師的職業發展與個人生活，可實施教師能力提升計劃，尊重和愛護教師，為教師開展教學、科學研究等提供必要的條件和保障，規定教師參加培訓、學術交流及工資福利體系增長等方面的權利，使教師在學校各項事務中能充分發揮其主動性、積極性和創造性，如此，通過完善師生權益保護體系，使師生的個人發展與學校發展緊密結合，強化責任感，增進使命感，提高幸福感。

總之，在大學章程實施中，其重中之重就是依據章程，創新高校內部治理結構，全面推進內涵發展，提高管理與服務水平。創新應充分尊重章程“憲章”地位，堅持群眾路線、以師生為本等諸多理念，做好建章立制工作，全面推行教授治學，注重專業化管理與扁平化管理，切實保障師生的合法權益，實施簡政放權、重心下移等幾個關鍵環節，從而構建一個機構合理、制度完備、事權清晰、權責明確、運轉高效與和諧統一的高校內部治理體系。

[1] 王占軍.如何客觀認識高校“去行政化”——訪武漢大學校長顧海良[J].大學(學術版)，2010(4):4-11.

(責任校對 龍四清)

10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.12.029

20160914

教育部人文社科項目(14YJA880037)

劉大禹(1972-)，男，湖南新化人，教授，主要從事中國近現代政治史研究。

G64

A

1674-5884(2016)12-0098-04