教育行政體制改革亟需厘清的幾個關系

劉淑芳

(中共邵陽市委黨校 管理教研部，湖南 邵陽 422000)

教育行政體制改革亟需厘清的幾個關系

劉淑芳

(中共邵陽市委黨校 管理教研部，湖南 邵陽 422000)

教育行政管理體制是國家政治文化和公共管理水平的折射，改革就是廢舊立新的過程，要建立一套符合國情社情、利于教育發展和國民素質提高、助于實現社會公平公正的教育行政體制，必須理順市場和政府、權力和腐敗、改革和法律的關系，只有厘清市場和政府的范圍界定，加強權力監督運行，注重法治引領，才能對教育行政體制進行持續改革，建立便利高效、廉潔規范、依法行政的教育管理模式。

教育行政；制度改革；關系；權力清單

十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出：“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！盵1]根據這一改革戰略部署，當前從中央到地方，都在有條不紊地推進行政審批制度改革，高等教育領域就教育權力、行政領導和制度政策進行了全面清理，取得了一定成效，促進了教育行政職能轉變和自主辦學發展。但是，在教育行政制度改革和創新的實踐中，對改革過程中的幾個關系的處理，有些人還有疑惑。本文擬就這幾個關系作點膚淺探討。

1 市場和政府：厘清范圍界定

新中國建立后，我國實行計劃經濟，高度集權的行政審批制度是計劃經濟運行的產物，兩者相伴相生。這個時期，教育行政制度呈現出兩大明顯特征，一是教育行政審批制度幾乎全面覆蓋辦學審批、人事任命、課程設置和資產管理等各個領域，行政管理集中統一；二是作為計劃經濟運行的重要支撐，教育行政制度具有單一性，表現為審批內容單調，管理方式簡單。在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，為了活躍市場秩序、豐富社會關系，我國行政制度的范疇和作用發生著重要的轉變。一定程度上說，現存的高等教育行政制度是改革開放以后才逐漸建立完善起來的，是社會主義市場經濟的有機構成，反映了經濟社會發展的客觀規律。

在市場經濟里，市場競爭容易導致行業壟斷，抑制自由貿易，單純以市場的自發調節進行社會資源的配置，難以解決社會公平公正問題，無法滿足社會對公共產品的需求。正如亞當斯密所說，“如果每個人都從利己的角度出發，那么不需要任何外力的強制，人們就會在相互交易中合作最后達到社會福利最大化?！笔袌鼋洕旧砭哂械倪@些缺陷，說明市場這只“無形之手”不是萬能的，需要政府進行正當干預，教育行政審批就是政府干預的重要方式之一，通過行政審批干預，防止惡性競爭和資源浪費；通過對具有排他性和非競爭性的教學產品和教育培訓服務實行政府特批許可制度，嚴把教育準入標準和要求，實現政府對公共資源的最后配置格局，解決社會的貧富差距和分配不公等社會問題[2]。

事實證明，沒有哪一種力量能夠單獨承擔起全部職責，過多的政府干預最終帶來政府失靈，在教育行政領域主要表現：一是在教育主管部門管理的過程中，由于少數領導的執政理念偏差，對部門的管轄范圍界定不清，對我國經濟發展面臨的主要矛盾與教育內部的主要矛盾沒有形成正確認識，難以保障高等教育管理育的正常運行。二是行政效率較低，提高了高等教育成本。在教育行政對高等院校的相關設置管理過程中，更多考慮的基于方便管理的需要，往往對設置的具體認定標準不一、隨意性過大，環節多、流程復雜，過多的“自我保護”措施出現在行政管理規范中，這些都會使得教育資源嚴重浪費，教育管理效率過低，無法滿足社會發展對高等人才的客觀需求[3]。三是教育行政在對事項的干預度上把握不準確。有的部門在管理事項上采取“抓大放小”“明減暗增”“避實就虛”的做法；有的部門在權力下放事項方面堅持“放責不放權”“放審批不放許可”，審批環節混亂；還有的部門強化部門作用，以增加前置條件方式，從而冒出具有一定權益合法化形態的行政審批事項。

市場不是萬能的，政府也不是萬能的，要激活高等辦學活力，關鍵在于政府與市場良性互動，促進經濟社會協調發展，必須厘清政府與市場的范圍界定，而且是一個不斷變化發展的動態界定。一方面，市場仍然是基本導向，在教學資源配置過程中，政府必須充分發揮市場的決定性作用，堅持市場實現利潤追求行為的合法性，利用市場競爭機制，為高等教育的良性發展創造人力、物力和財力的供給平臺，提供更好的基礎設施和物質條件。另一方面，政府這只“有形之手”是彌補市場先天缺陷必不可少的有效手段，政府雖不是萬能的，但還是有用的，是必需的，為了避免失靈市場，政府必須引入教育系統的第三方評估機制，把教育行政審批制度放入市場，運用經濟評估模式論證其確立的必要性和可行性，重點是教育行政審批運行成本和社會收益的預期值，才能實現教育行政審批的效率最大化力?？傊?，“該市場的給市場，該政府的歸政府”，發揮政府在教育資源配置中的助推作用，進一步完善高等教育行政制度。

2 權力和腐敗：監督權力運行

行政審批是政府行政權力的具體表現，它由法律制度賦權，依據法律法規來行使和發揮著的官僚體系，對外構建的以許可為核心的管制體系，直接的結果就是培育了龐大的權益群體，這些群體寄生于行政管理體制內。高等教育性質體制改革需要解決的核心問題是中央與地方政府、教育管理部門與學校圍繞教育事權方面的權限劃分。通過改革，所有高校的審批權由過去教育部審批變為省級政府審批；相應?？茖哟蔚恼猩媱潤嗔τ芍醒胂路诺绞。醒胫槐Ａ袅吮究茩嘞?。教育行政管理體制就像一座冰山，顯性的制度條框是水面以上的部分，而隱蔽在水面下的部分則是由教育部門內部官僚群體的主觀意志、運作傳統、行為習慣、權益利益和人員素質等因素決定，這些因素容易為教育腐敗提供溫床，表現為三種行為：一是擴張權力，讓事情不容易辦。作為權力的掌控者，教育行政部門往往暗中破壞正當利益原則，讓審批事項不斷衍生，導致行政機構的臃腫和社會資源的浪費，大大增加了整個社會的教育成本。二是加高門檻，使簡單問題變得復雜化。政府的一個基本職能就是通過行政審批，從制度層面設置許可門檻，對關系國計民生的社會公共事務進行有效管理。高等院校設置進入門檻，這本來是必須的，但是，設置過高進入門檻，通常會讓簡單事項繁瑣化、簡易事務程序化、部門意圖法定化，造成行政審批隨意性加大，時效過長[3]。三是以事養權，突顯行政審批部門的權力存在。在內控機制軟弱和外部監督乏力的情況下，有些教育行政機關會“根據自身需要”，為自身權力的存在和權力的體現設立相關審批事項，把工作變事權、以事權變職權。

任何名義的組織，只要存在著權力的行使，必然存在腐敗的可能性。因為，一旦擁有了能夠左右他人利益實現的權力，任何組織或者個人都會產生通過這種權力實現自我利益的意愿。高等教育行政審批中的腐敗行為體現了行政審批部門，或者確切地說應該是人的原始趨利本性，腐敗是基于人性的，任何制度都不可能從根本上消除它，這既不是制度本身的原因，也不是權力自身的原因，根本的原因在于掌握權力的人，是人出了問題，是出了問題的人抓住制度的漏洞來滿足自己的私欲[4]。公共權力是制約“人的欲望”的有效手段，當管控過了頭可能發生偏離，那就是管制越多，腐敗就會越多，但是不能單從行政審批中的腐敗行為來否定政府對高等教育的管制行為，這恰恰表明高等教育行政制度改革還有許多地方需要完善，是一項長期的改革任務。

3 改革和法律：注重法治引領

法為人類提供了秩序和穩定，西方發達國家的行政審批制度改革，其中一條成功的經驗就是重視法治在改革中的引領作用。12世紀，南意大利頒布了歐洲最早的許可證法令——《阿里言諾法令》，規定醫生行醫必須有執照，建立了相應的執照考試制度[5]。1975年，美國政府取消證券市場股票委托手續費的相關規定，由此拉開了美國行政審批制度改革的序幕[5]。我國推進的行政審批制度改革不是一個單一獨立的任務，它身上肩負著更為艱巨的政治、經濟和行政的神圣使命。教育行政審批制度改革目的是合理配置教育資源、規范政府與高校的職責范圍，提升高校的辦學水平與社會發展需要同步協調；同時，通過教育行政管理體制改革，激活高校管理方式，增強高校與社會、高校與政府、高校與教師學生的和諧度。

我國構成教育行政審批設立和實施的法律制度十分廣泛，根據有關統計，中央和地方各級政府都頒布了大量的地方性法規，這些法律數目繁多，但覆蓋的內容并不全面。一些法律簡要列明了教育行政審批的構成要素，但沒有涵括教育行政審批的申報情形和辦理方式；一些法律確定獲得高校行政審批的合法人條件和相應標準，但沒明確教育管理部門應該遵守的實施程序和辦理期限；還有一些法律試圖化繁為簡，用小衣包大身材，脫離實際，法律優先和法律保留原則在實際操作中體現不足，很多時候依法依規形同虛設，增加了教育行政的社會成本，無法實現預期改革目標。

教育行政制度改革就是要建立起一套與社會主義市場經濟相適應和行之有效的行政審批法律制度，用法律手段來確保社會教育資源、私人利益、公眾利益之間達成平衡。在立法上要體現審批部門與高校權利和義務，對法律關系主體要嚴格按照權力與責任、權利與義務相互平衡原則來進行規制；教育行政審批運行程序也必須保障相對人的利益，明確審批部門的職責，增加高校的自主權[6]。在改革中需要保留或者要求新增設行政審批事項，都必須遵循依法行政原則，做到合法有據，嚴格按照法定程序發布設立。教育行政制度改革需要清理現有的法律法規，對于目前現有的涉及有關教育審批的法律法規，分級分類篩選，關于教育行政制度的中央法律行政法規、地方性法規要依照法定職權和程序設定審批事項，關于省級以下的規范性文件，原則上不可以設立具有約束行政相對人的審批事項，只有這樣，才能用法律保證教育行政權力的規范行使，防止權力濫用。

[1] 于淑麗.簡政放權難在哪里？——以行政權力清單推行為切入點[J].機構與行政，2015(8)：49-50.

[2] 趙含棟.從權力清單制度入手，深入推進地方行政審批制度改革[J].改革與管理實踐，2015(6)：17-20.

[3] 艾琳，王剛.行政審批制度改革[M].北京：人民出版社，2015.

[4] 周志忍.當代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學院出版社，1999.

[5] 劉炳香.西方國家政府管理新變革[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[6] 應松年.行政審批制度改革：反思與創新[J].學術前沿，2012(5)：48-53.

(責任校對 龍四清)

10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.12.030

20161014

劉淑芳(1983-)，女，湖南邵陽人，碩士，講師，主要從事公共管理和行政管理研究。

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1674-5884(2016)12-0102-03