中國特色的職業教育治理體系現代化：起點與內涵

莊西真

【摘要】治理體系現代化成為社會各界關注的重要議題，從國家治理體系現代化，到包括職業教育在內的各個方面治理體系現代化，充分反映了社會發展對于治理體系現代化的時代訴求。與國外不同，中國特色職業教育治理體系的現代化有其獨特的邏輯起點，其產生與發展內在地遵循著特定的經濟邏輯、政治邏輯和教育邏輯。中國特色職業教育治理體系的現代化構建，實質上要經歷一個職業教育治理體系從傳統到現代的轉型過程。在這一轉型過程中，職業教育的治理目標、治理主體、治理方式、治理結構、治理評價等也都將經歷一場現代化的洗禮。

【關鍵詞】職業教育；治理體系；現代化；邏輯起點

【中圖分類號】G710 【文獻標志碼】A 【文章編號】1005-6009（2016）09-0017-06

【基金項目】2015年度江蘇省社會科學基金項目“中國制造2025與江蘇省高技能人才隊伍建設研究”（15JYA003）和2015年度江蘇省第四期“333工程”科研資助項目“江蘇省縣域職業教育現代化的特征及評價研究”（項目編號：BRA2015339）。

每一個國家和地區的教育現象或教育制度的產生、演化都內在地暗含著一定的邏輯。中國特色職業教育治理體系現代化作為一種政策話語，也必然遵循著一定的國家邏輯。中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”。在《決定》中，“治理”是關鍵性概念，被明確直接提及24次之多，從國家治理、政府治理、社會治理，到事業單位法人治理、公司法人治理、學校內部治理、社區治理。該政策甫一提出即引發了各個領域的積極回應，比如，為了實現體育事業治理的現代化，足球改革邁出重要一步，中國足球協會與體育總局脫鉤，實現了足球運動的“管辦分離”。職業教育作為一項事關國家經濟社會發展和大眾就業的事業自然也不例外。職業教育作為一種獨立的教育類型，是現代教育體系的重要組成部分，其自身具有復雜的內外部關系，在人才培養、運作機制、社會服務等方面具有不同于其他教育類型的獨特特征。職業教育的上述特點決定了“治理”概念在其改革進程中的適切性和急迫性，國家治理體系的現代化建設成為引領職業教育領域綜合改革新的“風向標”，引發了人們對于職業教育治理體系現代化的關注與思考。基于此，實現職業教育治理體系的現代化，就成為當前一個時期迫切需要探索和解決的重要課題。

一、現代化語境中的“治理”概念

一般認為，英語中的“governance”（治理）一詞可以追溯到古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原來的意思是指控制、指導或操縱。后來，這個概念被用來作為治理的同義詞，具有對集體行動進行有效協調的意思。[1]20世紀90年代以前，“治理”與“統治”這兩個概念一直被交叉使用，所指也無差別，主要是指與民族國家相關的政治管理活動。自從世界銀行在1989年發布的報告《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》中使用的“治理危機”一詞開始，“治理”的意思才與“統治”的意思漸行漸遠。西方之所以用“治理”的概念取代“統治”，是由于市場失靈和政府失靈的結果，以及福利多元主義和福利自由主義的興起。[2]與“統治”概念不同，現代化的“治理”概念強調政府放權和向社會授權，強調多元主體的參與，致力于在網絡化管理制度安排下協調各方的利益關系，主張多主體、多中心治理和社會自我治理以及社會組織與政府的平等共治，其目的在于維護社會大眾的公共利益，促進社會的健康有序發展。

21世紀以來，國內學術界對“治理”這一概念的關注逐漸頻繁起來，并廣泛應用于政治學、經濟學、教育學等領域相關問題的討論中。與西方相似，“治理”這一概念更多地被看作是一個“政治”話語，如俞可平在《治理與善治》一書中所言，治理是指政治管理的過程，包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理；在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為，是實現一定社會政治目標的手段。[3]隨著對“治理”概念研究的深入，有學者指出，由于國情的不同，切不可將西方的治理理論原模原樣照搬到中國，應在中國語境下賦予“治理”概念新的中國語義。與西方社會不同，中國的市場機制不甚成熟、社會力量發育不健全，在治理過程中政府的監管責任存在一定程度的缺失，該管的不管、不該管的亂管。“強國家—強社會”是推進我國現代化進程的邏輯走向，在這一理念導引之下，中國語境中的“治理”更多地強調在黨的領導下，構建一個問責的政府，充分發揮社會主義核心價值體系的作用，從而形成一個公眾支持、社會參與、法治保障的國家治理新格局。

現代化指的是一種從落后到先進、從傳統到非傳統的轉變狀態，它表征著職業教育治理體系發展的目標指向。在推進職業教育治理體系現代化的現實語境中，現代化的內涵主要包括如下三個方面：首先，現代化是技術現代化與人的現代化的有機結合，是價值理念與制度機制的同步現代化。在職業教育治理中，技術的現代化表征是制度、方法、手段等的創新和發展，而人的現代化則是指人的價值理念、思想境界、行為能力、技能手段等的提升與進步。在職業教育治理過程中，治理手段、治理技術的現代化與人的現代化是相輔相成的。其中，人的現代化是治理手段、治理技術現代化的前提，治理手段、治理技術的現代化是人的現代化的結果。推進職業教育治理體系現代化，就必須促進治理手段、治理技術的現代化與人的現代化之間的良性循環。其次，現代化是基于中國特色社會主義的現代化。這就是說，現代化并不是一個普適性的概念，它不是一種可以放之四海而皆準的普遍性標準。現代化不等于西方化，在中國語境中推進職業教育治理體系現代化，所要追尋的是一種基于中國情境的職業教育治理圖景。這種職業教育治理圖景的實現需要治理主體的不斷努力、不斷探究、不斷挖掘。再次，現代化是發展，是揚棄，是開拓創新。現代化并不是憑空產生的，它是一個過程性概念，是在現有基礎上通過持續的改革而實現的。現代化本身的過程性，對于推進職業教育治理體系現代化的啟示在于兩個方面：一是要注意職業教育治理體系建設過程的長期性，它是漸進的而不是一蹴而就的，它是常態化的而不是淺嘗輒止的；二是必須看到，它是通過不斷吸收現有的制度精華、不斷揚棄現有制度和行為中的不合理方面而逐漸完善的，是一個從不完善到逐漸完善的過程。

第二個核心概念是治理體系及其現代化。職業教育治理體系是一個由諸多部分構成的有機整體，從結構上看，它存在橫向和縱向兩個維度。職業教育治理體系的橫向維度主要包括職業教育治理的主體、形式、內容等。從主體上看，現代化的職業教育治理體系既包括黨和國家機關，也包括企事業單位、人民團體、社會組織等，它是參與式的、網絡化的；從形式上看，現代化的職業教育治理體系既可以采用行政手段，也可以采用經濟手段、法律手段、教育手段等，其中行政手段是輔助，經濟手段、法律手段、教育手段是主流；從內容上看，現代化的職業教育治理體系既包括制度、機制，也包括觀念、文化等。在縱向維度上，現代化的職業教育治理體系表現為不同的權力等級和科層結構，它們既相互協助又相互牽制，共同為社會的有效治理而努力。總體而言，不同的治理結構（如不同的治理主體和治理手段、不同的治理文化與治理理念、不同的科層結構等）體現著不同的執政思路，體現著不同治理主體間的力量平衡、博弈和協調，因此，從結構配比的意義上來說，職業教育治理體系的現代化，本質上就是組成職業教育治理體系的各部分之間的結構調整與優化，這種結構的調整與優化既可以是整體性的，也可以是局部的；既可以是橫向的治理主體、治理手段、治理理念等的調整，也可以是縱向的自上而下、自下而上的權力配置結構的調整。由于整體是由部分構成的，部分及其結構影響著整體的功能，因此，構成治理體系的各個部分的結構調整與內容變動，決定著治理體系的功能發揮，也影響著治理體系的現代化程度。

二、中國特色職業教育治理體系現代化的邏輯起點

邏輯起點是理論體系中最簡單和最抽象的概念，和歷史起點具有一致性，是對“認識角度”、構成事物的基本矛盾、事物的“細胞”或“細胞形態”、構成事物的“原始的基本關系”等的集中體現和高度概括。[4]就此而言，中國特色職業教育治理體系現代化的邏輯起點，理應是我們在探討這一教育現象時頭腦中最早出現的、最基本的、最本質的教育問題。從邏輯意義上來看，對于中國特色職業教育治理體系現代化“為何存在”的追問，亦即對這一教育現象出現的歷史必然性的追問正是其邏輯起點所在。至此，我們只需回答為何推進中國特色職業教育治理體系現代化這一基本問題，找到職業教育治理體系現代化的倒逼機制，即可清晰勾勒出其邏輯起點。

（一）經濟邏輯：適應經濟發展新常態的現實需要

現如今，我國經濟發展已經邁入新常態時期，其突出特征是經濟增長速度由高速增長轉向中高速增長，經濟增長方式由主要依靠要素、投資驅動轉向依靠創新驅動，如何實現從“中國制造”向“中國創造”的轉變是經濟發展新常態下不得不解決的難題。習近平同志在2014年中央經濟工作會議上指出：“認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。”職業教育作為與經濟社會發展聯系最為密切的一種教育類型，承擔著為經濟社會發展培養各級各類人才的重要任務，也必須適應經濟發展的新常態，打造出更具現代化特征的中國特色職業教育治理體系。然而，在傳統的職業教育治理體系之下，我國的職業教育發展長期面臨著市場滯后、產教脫節、管理不當等一系列的難題。在新一輪的經濟體制改革中，國家提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府的作用。對職業教育而言，其所提供的教育服務，必須通過市場機制才能準確地傳達供求信息。然而，目前來看，市場機制所發揮的作用仍然有限，職業學校的辦學自主權也仍然不夠。產教融合是職業教育區別于其他類型教育的重要標志。然而，目前職業教育辦學中的產教脫節現象仍然嚴重，行業、企業等對職業教育辦學的參與積極性不是很高，使得職業學校的專業設置、課程體系、人才規格等不能滿足經濟產業結構調整的要求。此外，職業教育的交叉管理和集權管理弊端明顯。長期以來，勞動人事部門與教育行政部門在職業教育管理上存在職能交叉的現象，前者負責頒發職業資格證書，后者負責頒發學歷證書，造成勞動制度與教育制度的分離，大大降低了職業教育管理的效率。在職業教育集權管理模式之下，教育部門長期集“管辦評”大權于一身，使得職業教育政策的制定、執行與監督等缺乏相應的制衡機制。職業教育治理所面臨的一系列問題亟待職業教育的自我革命與外部改良。因此，為了適應經濟發展新常態的現實需要，必須構建一個政府宏觀調控、市場發揮作用、學校自主辦學、社會廣泛參與的現代化的職業教育治理體系。

（二）政治邏輯：助力社會主義現代化的職教使命

正如文章開篇所述，推進中國特色職業教育治理體系現代化遵循著內在的國家邏輯，即實現國家治理體系的現代化。國家的治理是一個系統工程，各方面制度相互協調，才能構建一個科學合理的國家治理體系，全面提高國家的治理能力和績效。[5]如此看來，要想實現國家治理體系的現代化，需要各領域制度的全方位變革。通過推進中國特色職業教育治理體系的現代化，來推進教育治理體系的現代化，進而推進國家治理體系的現代化，就成為職業教育義不容辭的責任。所以，要探尋中國特色職業教育治理體系現代化背后的政治邏輯，不妨以推進國家治理體系現代化的政治背景為突破口。習近平同志曾指出，推進國家治理體系的現代化，是堅持和發展中國特色社會主義現代化的必然要求，同時也是實現社會主義現代化的應有之義。在新的社會轉型期，社會主義現代化建設是一個系統工程，具有豐富的內容，涉及多個領域的深層變革，不僅需要實現政治、經濟的現代化，而且需要實現教育的現代化。由此看來，助力社會主義現代化建設乃是推進中國特色職業教育治理體系現代化的政治源頭。在西方現代國家發展的過程中，一直暗含著一套“民主的邏輯”，即對于民主的渴望與追逐。有學者一針見血地指出，原先基于資本邏輯而構建起來的國家治理體系，必然要在民主化的資源再分配體系中才能擁有更高的安全系數。[6]由于政治制度的不同，我們國家注定要通過社會主義現代化建設來實現現代國家的構建。然而，要想真正建設現代化的國家，民主仍然是社會主義現代化建設的主旋律之一。這就意味著，職業教育治理體系的建設也必然要遵循一套民主的政治邏輯。然而，在傳統的職業教育治理體系之下，政府對于職業教育的治理享有絕對的話語權，職業教育政策從制定、出臺到執行，缺乏一套民主的運作程序。同時，社會民眾對于職業教育治理的參與程度仍然不高，社會整體仍缺乏一種民主的氛圍。職業教育治理體系現代化強調多方利益主體的共同參與，以及對民主邏輯的遵循與貫徹，無疑將有助于推進我國的社會主義現代化進程。

（三）教育邏輯：提升職業教育吸引力的必然選擇

對于職業教育而言，吸引力是其發展的內在動力。從某種意義上而言，職業教育的吸引力與發展動力之間是成正比的，吸引力越大，發展動力越足，職業教育也就發展得越好；相反，吸引力不足，也就缺乏發展的動力，職業教育的發展就比較困難。[7]就此來看，如何有效提升職業教育的吸引力，就成為推動職業教育發展的教育邏輯。近年來，為了提升職業教育的吸引力，國家一再強調要大力發展職業教育，并出臺了一系列推動職業教育發展的政策文件，比如，國家在2014年先后印發了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》兩個文件。然而，尷尬的是，職業教育仍然是整個教育體系中的薄弱環節，與普通教育相比，職業教育的吸引力仍然不足，社會地位和社會認可度也仍然較低。在不少人看來，接受職業教育實為一種無奈的、萬不得已的選擇。不可否認，社會各界對職業教育的歧視是造成其吸引力不足的重要原因。但也應該看到，職業學校自身治理水平不高，教育質量難以保證也是職業教育吸引力不足的重要原因。由于高考選拔機制的問題，在我國，接受職業教育的學生多數被貼上了“差生”的標簽。與普通學校的學生相比，職業學校的學生或多或少地存在一些心理問題，自制能力較差，容易沖動。面對這些學生特殊的心理特點與行為表現，不少職業學校難以拿出有效的措施加以管理，造成職業學校的教學秩序較差，學習氛圍不濃。雖然很多職業學校將“安全第一、教學第二”奉為“圣經”，但是由于管理方式的不當，安全問題仍然頻發，在安全都無法保證的情況下，提高職業教育的質量和水平也就成為奢談。此外，不同層次職業教育的銜接機制不暢，以及職業教育與其他類型教育之間的溝通手段匱乏，也在一定程度上加大了職業教育治理的難度，使得職業教育的發展步履維艱。長此以往，職業教育的社會聲譽就受到嚴重損害。有鑒于此，為了提升職業教育的吸引力，推動職業教育的長遠發展，必須提高職業教育的治理水平，構建具有現代化特征與水準的中國特色職業教育治理體系。

三、中國特色職業教育治理體系現代化的內涵 由前文可知，職業教育治理體系從傳統到現代的轉型，是多重力量和各種邏輯合成作用的結果。從長遠來看，職業教育治理體系的現代化轉型是一個漫長而無止境的過程。在這一逐步實現現代化的過程中，我國的職業教育體系得以不斷地完善與優化。愛因斯坦曾指出，問題的界定與呈現本身蘊含著問題的解決思路與辦法。因此，對中國特色職業教育治理體系現代化內涵的解讀，不僅有利于我們深入地理解職業教育治理體系的現代化意蘊，而且有助于我們探尋實現職業教育治理體系現代化的有效路徑。而且，只有正確解答了“何為職業教育治理體系現代化”這一“元問題”，才能為推進職業教育治理體系的現代化提供道義基礎和理念根基。

（一）治理目標的公益化：從善政到善治

從傳統職業教育治理模式向現代化職業教育治理模式的轉型，首先就意味著治理目標的變化，即從善政到善治的轉變。在傳統的以善政為治理目標的職業教育治理體系中，政府往往處于絕對權威的地位，對整個職業教育治理過程具有很強的控制力。在這種治理模式之下，最大限度地提高職業教育治理的效率，以實現治理目標和結果的一致性是善政運行的內在邏輯。與政府單一職業教育治理模式不同的是，現代化的職業教育治理體系追求的是一種教育公共治理。教育公共治理（educational public governance）是指政府、社會組織、市場、學校、公民個人等多元教育治理主體對教育公共事務進行協作管理，以增進教育公共利益最大化的過程。[8]實現公共利益最大化，也就是所謂的“善治”（good governance），這是中國特色職業教育治理體系的理想狀態。與以善政為治理目標的職業教育治理體系更加追求效率不同的是，以善治為目標的職業教育治理體系更加強調對于社會公平正義的追求。也就是說，在職業教育治理過程中，政府要尊重和維護社會公眾的利益，保證社會公眾受到公平公正的對待。對于社會公平正義的強調，并不意味著放棄對效率原則的重視，而是強調效率的增進必須以職業教育治理的公平公正為前提。對于社會公平公共價值的守護，是達成職業教育治理善治目標的基本價值底線。

（二）治理主體的聯動化：從一元到多元

就治理主體而言，中國特色職業教育治理體系的現代化，強調從一元治理主體向多元治理主體的轉變，以“協同合作治理”為愿景，從而打破了職業教育治理體系的“中心—邊緣”格局。如前所述，職業教育治理體系現代化的實現，離不開對教育公共治理理念的貫徹，而教育公共治理理念實際上脫胎于現代公共治理理念。現代公共治理理念受到胡塞爾、海德格爾、伽達默爾、哈貝馬斯的主體間性哲學影響，擺脫“主體—客體”框架走向“主體—主體”的思維。[9]在此指導之下，職業教育治理主體從一元走向多元也就成為一種必然趨勢。從政府與公民的關系來看，以善治為導向的現代職業教育治理體系，在本質上強調政府與具有公民屬性的行業、企業和學校的合作共治。從職業教育自身來看，與其他類型教育不同的是，行業企業參與是職業教育治理的重要特征，這就意味著職業教育治理需要發揮政府、行業、企業、學校等多方主體的聯動作用。中國特色職業教育治理體系所強調的多元參與，其精髓就在于不同利益主體之間是一種合作伙伴關系，彼此依賴共存、和諧共生，這樣就能使職業教育治理達到一種互補的效果。在這種現代化的職業教育治理體系之下，不再是政府為職業教育治理的唯一中心，而是以多元主體為中心形成一種立體網絡式的職業教育治理格局。

（三）治理方式的民主化：從人治到法治

職業教育治理方式從人治到法治的民主化轉變，是中國特色職業教育治理體系的重要標志。現代職業教育治理體系之所以不同于傳統的職業教育治理體系，一個重要特征就在于突出法治在職業教育治理中的作用，即通過法治保障廣大社會民眾的正當權益。在傳統的職業教育治理體系中，人治的成分要遠遠大于法治。從某種意義上而言，法律不過是行使政治權力的工具，在實際的職業教育治理過程中法律所發揮的效力是十分有限的。一方面是由于我國關于職業教育治理的相關法律不夠健全、不夠明確，另一方面是由于相關法律在職業教育治理中并沒有得到有效的執行。而具有現代化特征的中國特色職業教育治理體系，強調法律不應該依賴于個人權威，法律所代表的應該是廣大社會民眾的利益，傳達的是廣大社會民眾的意志，這是現代職業教育治理體系獲得“合法性”地位的基本前提。具體來說，中國特色職業教育治理體系的現代化，意在建構一種新型的職業教育治理秩序，就是通過法律來明確職業教育各相關主體的責任與權利，制定一套明確的、民主的法律規范，并為各相關利益主體參與職業教育治理提供法定的制度框架和程序原則，從而實現職業教育治理從“權威型支配”到“法理型支配”的根本轉型。唯有如此，職業教育治理之成果方能惠及廣大社會民眾。

（四）治理結構的有機化：從分化到整合

在職業教育治理結構方面，中國特色職業教育治理體系現代化，強調構建一個有機化的職業教育治理結構，即實現職業教育內部治理結構與外部治理結構從分化到整合的轉變。現代職業教育體系的治理現代化，必須通過治理結構要素的合理配置和有效整合實現，這一實現基于現實經濟社會發展與職業教育發展現狀的科學分析及發展趨勢的前瞻性判斷，是對教育結構和制度變遷的積極回應，現代化本質上是治理時代性和先進性的一種主體自覺性。[10]職業教育的內部治理結構，包括專業設置、課程開發、師資建設、人才培養等方面，而職業教育的外部治理結構包括各項法律制定、資質認定、評價機制建立等方面。在傳統的職業教育治理體系中，職業教育內部治理結構與外部治理結構之間的聯系不是十分緊密，從某種程度上而言是一種分化的狀態，這就導致了產教脫節、評價不公等一系列問題的出現。而具有現代化特征的中國特色職業教育治理體系，特別強調職業教育內部治理結構與職業教育外部治理結構的有機整合。一方面，各項職業教育相關法律政策的制定，需要考慮到職業學校內部的實際情況，切不可無根無據；另一方面，職業學校要積極地與政府、行業、企業等外部治理主體協調互動，促進專業與產業的對接、校企合作機制的形成、工學結合模式的常態化等。

（五）治理評價的科學化：從一體到獨立

在國家治理體系現代化建設中，“管辦評分離”已經成為一種必然趨勢，對于中國特色職業教育治理體系的現代化而言當然也不例外。在職業教育治理體系中，“管辦評”貫穿著整個職業教育治理的過程，在這之中評價是重要的反饋環節，對于提高職業教育質量、促進職業教育科學發展具有至關重要的作用。除此之外，職業教育治理評價方式的科學性，也直接影響政府對于職業教育相關政策的制定與完善。在傳統的職業教育治理體系中，“管辦評”往往是一體的，由于缺乏有效的評價反饋機制，政府對于職業教育的治理經常滯后于市場，大大制約了職業教育的快速發展，所謂的職業教育治理評價機制并未發揮出應有的效用。而具有現代化特征的中國特色職業教育治理體系，尤其強調評價從“管辦評”一體的職業教育治理機制中獨立出來。也就是說，推進職業教育治理體系的現代化，必須大力動員社會中的各相關利益主體參與、支持和監督職業教育，其實質就是把職業教育的評價權交還給社會。就業是檢驗和評價職業教育辦學水平的重要試金石，而職業教育的辦學質量如何，社會無疑最有發言權。總而言之，為了加快推進職業教育治理體系現代化，必須充分發揮行業、企業、專業組織等社會主體的評價作用，建構更為科學獨立的職業教育治理評價機制。

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