識(shí)別采掘業(yè)核心人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

采掘企業(yè)卷入開采地的社會(huì)沖突已經(jīng)司空見慣，其自身運(yùn)營(yíng)也難以避免諸多領(lǐng)域的潛在人權(quán)挑戰(zhàn)。在顯著降低內(nèi)外部面臨的人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)方面，哥倫比亞礦業(yè)巨頭Cerrejón成功或失敗的實(shí)踐值得思考。

當(dāng)下，多數(shù)國(guó)家的采礦業(yè)都可能遭遇這樣的困擾和難題：歷史積累的不良人權(quán)聲譽(yù)。這些不良記錄多半同以下指責(zé)相關(guān)：礦業(yè)公司參與當(dāng)?shù)卣虬踩块T的權(quán)力濫用、開采迫使當(dāng)?shù)鼐用癖尘x鄉(xiāng)、損害當(dāng)?shù)丨h(huán)境與生活質(zhì)量等等。

在哥倫比亞，采掘業(yè)的爭(zhēng)議和訴訟從未間斷，尤其對(duì)那些私人投資的、家庭作坊式的企業(yè)而言。當(dāng)?shù)厝似毡檎J(rèn)為，大規(guī)模開采造成污染環(huán)境、堵塞交通卻極少受到有效監(jiān)管，這些企業(yè)的員工及工會(huì)也時(shí)常抱怨未能獲得合理的薪酬。

作為哥倫比亞最大的煤礦企業(yè)，Cerrejón也難以回避內(nèi)部工會(huì)、社區(qū)權(quán)益機(jī)構(gòu)以及像ABC哥倫比亞、倫敦采掘網(wǎng)絡(luò)、世界發(fā)展運(yùn)動(dòng)這樣的倡議組織的持續(xù)關(guān)注甚至批評(píng)。重重壓力之下，Cerrejón不斷探索和總結(jié)大型礦業(yè)企業(yè)管控人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、增進(jìn)公眾信任的有效方式。

透明治理有賴于政策制定和執(zhí)行

對(duì)于Cerrejón這樣集礦產(chǎn)、鐵路和港口資源為一體的大型企業(yè)來說，透明的人權(quán)治理體系不可或缺。這種透明治理集中體現(xiàn)在清晰的政策、公開的信息披露、明確的問責(zé)機(jī)制。

自2005年以來，Cerrejón便著手正規(guī)化、系統(tǒng)化公司的人權(quán)管理機(jī)制，在社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)部建立單獨(dú)的人權(quán)事務(wù)辦公室，辦公室與該部門負(fù)責(zé)安保、爭(zhēng)議處理、社會(huì)影響管控及公眾咨詢等事務(wù)辦公室并列。社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)部主管直接向Cerrejón負(fù)責(zé)公共關(guān)系和傳播事務(wù)的副總裁報(bào)告工作，人權(quán)議題在Cerrejón內(nèi)部的影響力和關(guān)注度因此得到提升。

政策制定方面，Cerrejón嘗試覆蓋所有的人權(quán)議題。Cerrejón加入了《安全和人權(quán)自愿原則》、聯(lián)合國(guó)關(guān)于安全人員培訓(xùn)與管理的基準(zhǔn)、國(guó)際金融合作組織社會(huì)與環(huán)境協(xié)定及聯(lián)合國(guó)商業(yè)和人權(quán)指導(dǎo)原則等，倡導(dǎo)對(duì)相關(guān)國(guó)際原則的保護(hù)、尊重與完善。

另外，Cerrejón制定了一份兩頁的人權(quán)政策說明書，列出十二項(xiàng)特定承諾。這些承諾既包括遵守哥倫比亞法律，改進(jìn)Cerrejón人權(quán)執(zhí)行機(jī)制，也涉及礦區(qū)居民的風(fēng)俗習(xí)慣及“透明、高效和及時(shí)地”回應(yīng)申訴。

恰當(dāng)?shù)恼咧贫ㄖ螅P(guān)鍵在于執(zhí)行。這方面，Cerrejón的特殊優(yōu)勢(shì)是可以從必和必拓、英美資源和斯特拉塔三家母公司學(xué)習(xí)最佳的人權(quán)管理實(shí)踐。Cerrejón在內(nèi)部建立了人權(quán)合規(guī)績(jī)效的報(bào)告制度，并主動(dòng)尋求外部利益相關(guān)方的建議。

早在2007年，受邀評(píng)估人權(quán)績(jī)效的NGO和專家團(tuán)隊(duì)就指出了Cerrejón有待改進(jìn)的24項(xiàng)議題。截至目前，Cerrejón已完成了其中19項(xiàng)改進(jìn)任務(wù)并每隔半年報(bào)告相應(yīng)的進(jìn)展。在此基礎(chǔ)上，Cerrejón于2011年聘請(qǐng)獨(dú)立咨詢公司ERM進(jìn)行了人權(quán)專項(xiàng)審計(jì)。ERM就土地使用、礦區(qū)人口遷移以至特許使用金、員工安全和健康等多項(xiàng)議題作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，報(bào)告細(xì)分至效果、影響人群、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和對(duì)策建議等項(xiàng)。

安保與社區(qū)重建是采掘業(yè)核心人權(quán)議題

同其他地區(qū)一樣，Cerrejón煤礦所在的瓜希拉省受哥倫比亞持久的武裝沖突影響極大。盡管最為嚴(yán)重的沖突時(shí)期已經(jīng)過去，瓜希拉省內(nèi)的武裝對(duì)抗仍然存在并波及Cerrejón的開采運(yùn)營(yíng)。僅2012年，反政府軍就先后六次襲擊了遠(yuǎn)在150公里之外的Cerrejón煤運(yùn)鐵路。

鑒于Cerrejón煤礦的重要性，哥倫比亞政府已派駐800名士兵防守該采礦區(qū)、鐵路及煤炭裝卸港口等區(qū)域，Cerrejón公司還另外招募了1200人左右的安保團(tuán)隊(duì)。作為“安全和人權(quán)自愿原則”簽署方，Cerrejón采取了范圍廣泛的措施以最小化政府或公司安全力量的濫用風(fēng)險(xiǎn)。這些措施包括：

增強(qiáng)安保人員對(duì)于Cerrejón人權(quán)政策的認(rèn)知，提供必要的專門培訓(xùn)。

在與政府部隊(duì)及保安公司的合同中融入“安全和人權(quán)自愿原則”承諾。

推出用以評(píng)估“安全和人權(quán)自愿原則”進(jìn)展的指標(biāo)體系，協(xié)調(diào)安保團(tuán)隊(duì)與社區(qū)就安全問題的會(huì)商。

另一項(xiàng)重要的人權(quán)議題涉及社區(qū)重新安置。Cerrejón接管煤礦之后，原有礦業(yè)公司遺留的社區(qū)安置問題凸顯出來：周邊居民只獲得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但住房、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求并未解決，更有部分居民迫于警方壓力而交出土地。

值得一提的是，在開采規(guī)模不斷擴(kuò)張的十年間，Cerrejón仍成功安置了五個(gè)社區(qū)的1000位住戶。Cerrejón的安置工作遵循一系列關(guān)鍵原則，兼顧當(dāng)?shù)匚幕词瞧渲兄弧＠纾仓肨amaquito社區(qū)時(shí)，Cerrejón即按照土著傳統(tǒng)設(shè)計(jì)新房并建設(shè)了公共牧場(chǎng)。

保證被安置居民的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性也是重要議題。Cerrejón確保他們可以在新社區(qū)獲得一定的耕地，為新創(chuàng)辦企業(yè)提供必要的種子資金。除去一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和住房供應(yīng)外，被安置者還將享受免費(fèi)的子女入學(xué)就讀，方便的社區(qū)中心、本地娛樂及醫(yī)療服務(wù)。

Cerrejón新近的舉動(dòng)是成立投訴辦公室，運(yùn)用完整的申訴管理機(jī)制從而確保被安置者申訴得到及時(shí)、透明的回應(yīng)和處理。辦公室現(xiàn)有七名全職員工，其中兩名來自土著居民的代表承擔(dān)翻譯與調(diào)解工作。平均下來，辦公室一年大概受理200起投訴（這一數(shù)字在不斷減少）。

投訴的大部分與家畜誤闖運(yùn)煤區(qū)域而受傷或丟失有關(guān)，盡管這在法律意義上與Cerrejón并不相關(guān)。對(duì)于多數(shù)賠償，Cerrejón一般采取非現(xiàn)金的方式，尤其是在彌補(bǔ)家畜走丟的損失時(shí)。Cerrejón傾向于為對(duì)方提供用于生產(chǎn)活動(dòng)的原材料，如可編制手工藝品的羊毛和面料。

外部溝通仍待改進(jìn)

盡管已經(jīng)付出諸多努力，Cerrejón還遠(yuǎn)未達(dá)到得心應(yīng)手處理人權(quán)爭(zhēng)議的地步，圍繞運(yùn)營(yíng)相關(guān)的人權(quán)問題仍時(shí)有發(fā)生。同一社區(qū)的眾多成員往往難以就某些事項(xiàng)達(dá)成一致意見，這導(dǎo)致Cerrejón的公眾咨詢也困難重重。近期，Cerrejón就擱置了原本要進(jìn)行的河道改向工程，部分原因在于土著居民未能對(duì)此形成共識(shí)，同樣被迫延期的還有一項(xiàng)鐵路拓寬計(jì)劃。

Cerrejón提出的Roche社區(qū)八戶居民的搬遷規(guī)劃迄今也未成功。居民們指責(zé)Cerrejón公司使用了恐嚇手段且違背已有承諾，Cerrejón則認(rèn)為對(duì)方要求的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過高。這項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)八年的曠日持久的糾紛目前已被提交至當(dāng)?shù)胤ㄔ海Y(jié)果很可能是余下不愿妥協(xié)的住戶被判強(qiáng)制搬離。

應(yīng)該說，Cerrejón今后優(yōu)化人權(quán)處境仍有很長(zhǎng)的路要走，其中的關(guān)鍵一步就是改進(jìn)外部溝通的方式，Cerrejón也承認(rèn)，公司現(xiàn)有的公共事務(wù)部門“完全是內(nèi)部化的”。但人權(quán)溝通是相對(duì)敏感和情緒化的工作，相應(yīng)的索賠或補(bǔ)償責(zé)任并沒有絕對(duì)的界限。因此，坦率、真誠(chéng)地公開公司的實(shí)際狀況甚至失誤之處是明智的，這往往可以重建信任。

從事煤礦開采的跨國(guó)公司Cerrejón在哥倫比亞的業(yè)務(wù)開展難以避開低收入、邊緣化的礦區(qū)環(huán)境。這種情況下，Cerrejón需要向公眾（當(dāng)前或潛在的影響人群）傳遞出這樣的信息：公司制定了一整套負(fù)責(zé)任的人權(quán)保障制度并且審慎執(zhí)行。這樣做不大可能遏制（往往是減少或減輕）人權(quán)指責(zé)的發(fā)生，但將使得Cerrejón與利益相關(guān)方的有了理性對(duì)話的平臺(tái)而不是止于相互譴責(zé)。（本文譯自《減緩采掘業(yè)人權(quán)沖突：重建信任》報(bào)告，作者Oliver Balch）

編輯|李長(zhǎng)海 changhai.li@wtoguide.net